I OSK 258/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-09-25	
Data wpływu	2018-01-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Iwona Bogucka
Jolanta Górska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 626/17	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 9 poz 43; art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2; Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Lidzbark Warmiński od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 626/17 w sprawie ze skargi A. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta Lidzbark Warmiński z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Burmistrza Miasta Lidzbark Warmiński na rzecz A. P. kwotę 498,31 zł (czterysta dziewięćdziesiąt osiem złotych 31/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 626/17, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta Lidzbark Warmiński z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych w części dotyczącej § 1 Tab.1 Lp.4. w zakresie opłaty za każde dochowanie w grobie ziemnym; w pkt II. oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt III. zasądził od Burmistrza Miasta Lidzbark Warmiński na rzecz skarżącego A. P. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dnia 13 czerwca 2017 r. do Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego wpłynęło pismo podpisane przez A. P., w którym wezwał on do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezgodnym z prawem naliczaniu opłaty za dochowanie do grobu ziemnego, w sytuacji gdy dokonano opłaty za zachowanie istniejącego grobu. Strona zwróciła uwagę, że Burmistrz Miasta Lidzbark Warmiński w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. w sprawie ustalenia opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych w Lidzbarku Warmińskim wprowadził bezpodstawnie opłatę za dochowanie do istniejącego grobu ziemnego, mimo że dokonano opłaty za jego zachowanie oraz wniesiono opłatę za wykonanie pochówku pierwszej osoby.

W odpowiedzi na w/w pismo z dnia 29 czerwca 2017 r. Burmistrz wskazał, że z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawodawca wyeliminował z obrotu prawnego instytucję "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" i pouczył skarżącego o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego.

A. P. na w/w zarządzenie Burmistrza Miasta Lidzbark Warmiński z dnia [...] lutego 2012 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 1. Tab.1 lp. 4, czyli cennika, tj.:

- każdego dochowania w grobie ziemnym,

- każdego pochowania w miejscu zarezerwowanym,

- każdego dochowania urny oraz dochowania po ekshumacji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie część wprowadzonych opłat jest nieuprawniona i wykracza poza ramy określone w art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wskazał również, że opłata za dochowanie do istniejącego grobu dotknęła go osobiście, gdyż musiał ją uiścić w związku z pochówkiem swojej matki w grobie ziemnym, zaś wcześniej wniesiono już opłatę za przedłużenie miejsca pochówku na następne 20 lat.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. W ocenie organu istnieje wątpliwość, czy skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia aktu w części dotyczącej pochowania w miejscu zarezerwowanym i dochowania urny oraz dochowania po ekshumacji. Według organu na dzień wniesienia skargi skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego niezbędnego do zaskarżenia zarządzenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto skarżący nie wykazał interesu prawnego w zakresie dotyczącym dochowania w grobie ziemnym, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że taki koszt został przez niego poniesiony. Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w odniesieniu do opłaty dotyczącej dochowania w grobie ziemnym. Wynika to z faktu, że podstawą prawną do wydania zaskarżonego zarządzenia był przede wszystkim art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a uprawnienia te organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Zarządzenie to jest zatem wydane na podstawie obowiązujących przepisów i mieści się w ich treści.

W piśmie procesowym z dnia 29 września 2017r. skarżący wskazał, że powołana przez Burmistrza podstawa prawna skarżonego zarządzenia jest nieprawidłowa. Zdaniem skarżącego właściwą podstawą prawną dla skarżonej opłaty za dochowanie jest ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, stanowiąca lex specialis wobec ustawy o gospodarce komunalnej. Skarżący stwierdził, że zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W jego ocenie wykładnia artykułu 7 ustawy wskazuje, że intencją ustawodawcy było określenie sytuacji grobu, w którym planuje się kolejny pochówek. Nie sposób zaś wywnioskować z przepisów artykułu 7 ustawy, aby przewidywał on pobieranie opłaty jedynie za same czynności pochówku.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu złożył do akt poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię zarządzenia Burmistrza Miasta Lidzbark Warmiński z dnia [...] października 2017 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, którym to zostało uchylone zaskarżone w tej sprawie zarządzenie. W związku z tym wniósł o umorzenie postępowania. Natomiast skarżący wniósł o oddalenie wniosku o umorzenie postępowania sądowego, podając, że zaskarżone zarządzenie wywołało już skutki prawne w przeszłości i w związku z tym postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i piśmie procesowym z dnia 29 września 2017r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 626/17, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta Lidzbark Warmiński z dnia [...] lutego 2012 r. w części dotyczącej § 1 Tab.1 Lp.4. w zakresie opłaty za każde dochowanie w grobie ziemnym; w pkt II . oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt III. orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Na wstępie Sąd wskazał, że wniosek pełnomocnika organu o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na przyjęcie nowego zarządzenia Burmistrza Miasta Lidzbark Warmiński z dnia [...] października 2017r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, uchylającego zaskarżone zarządzenie, jest niezasadny. Poprzednie zarządzenie bowiem funkcjonując w obrocie prawnym wywołało określone skutki prawne, m.in. w stosunku do skarżącego.

W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należało rozważyć istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego, który uprawniałby go do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Wskazując na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446 – dalej "u.s.g."), Sąd I instancji uznał, że skarżący wykazał się interesem prawnym w sprawie w zakresie, w jakim zaskarżone zarządzenie dotyczy jego interesu prawnego odnośnie kwestionowanych regulacji dotyczących opłaty za zezwolenie na posadowienie nagrobka, opłaty za każde dochowanie w grobie ziemnym oraz opłaty za wjazd na teren cmentarza.

W pozostałym zaś zakresie – odnoszącym się do ustalenia odpłatności za dochowanie urny oraz dochowania po ekshumacji, pochowanie w miejscu zarezerwowanym oraz kaucję gwarancyjną pobieraną od wykonawców robót kamieniarskich, budowlanych, murarskich na zabezpieczenie wykonania prac zgodnie z obowiązującymi normami, na ściśle określonej powierzchni grobu i każde pochowanie w grobie murowanym – nie można zdaniem Sądu przypisać skarżącemu interesu prawnego. Naruszenia bowiem interesu prawnego nie wykazał. Dlatego też Sąd uznał, że jego skargę w tym zakresie należało oddalić.

Sąd stwierdził, że przepisy uchwały w przedmiocie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego powinny regulować opłaty cmentarne z uwzględnieniem treści art. 7 ustawy o cmentarzach. Jednak Sąd zauważył, że art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Sąd zaznaczył, że pierwotna wersja ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zawierała art. 2 ust. 3 przewidujący opłaty za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpowiednich rad narodowych. Przepis ten jednak z czasem został skreślony, co spowodowało, że odpadła podstawa prawna dla ustalenia tychże opłat przez organy. To zaś spowodowało rozbieżności w orzecznictwie. Jednak sytuacja zmieniła się zasadniczo po wejściu w życie ustawy o gospodarce komunalnej. Jej art. 4 ust. 1 pkt 2 określa bowiem generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Sad podkreślił, że w orzecznictwie za bezsporną uznaje się przynależność cmentarzy do tej kategorii obiektów, w związku z czym objęte są one omawianym przepisem i nie jest konieczne poszukiwanie, tak jak w poprzednim stanie prawnym, skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, zmierzających do przezwyciężenia istniejącej wówczas niejasnej sytuacji prawnej. W ocenie Sądu I instancji należy zwrócić uwagę na występujący w art. 4 ust. 1 zwrot "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Wskazał, że art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie tylko nie wprowadza odmiennych przepisów, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego w rozumieniu powołanego art. 4 ust. 1. W konsekwencji – w ocenie Sądu – ustalenie cen i opłat w oparciu o ten ostatnio wymieniony przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok" z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach.

Sąd wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych wydana na podstawie wspomnianego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, która obowiązywała w dniu podjęcia zaskarżonego zarządzenia. W uchwale tej w § 1 ustalono stawki opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych. Natomiast w § 2 upoważniono Zarząd Miasta Lidzbarka Warmińskiego do uchwalenia w przyszłości stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych. Sąd podkreślił, że trzeba mieć przy tym na uwadze, że wprawdzie stosownie do § 2 uchwały adresatem upoważnienia Rady Miejskiej jest zarząd miasta, ale wszystkie kompetencje i uprawnienia wykonawczego organu kolegialnego gminy przejął po nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym z 2002 r. jej jednoosobowy organ, czyli w tej sprawie burmistrz. W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że Burmistrz Lidzbarka Warmińskiego nie posiadał upoważnienia do ustalenia wysokości opłat za każde dochowanie w grobie ziemnym. Wspomniana uchwała nie dawała mu takiej podstawy prawnej i nie zawierała stosownej delegacji do ustalania tego typu opłat. Zdaniem Sądu upoważnienie zawarte w uchwale uprawniało organ wykonawczy gminy jedynie do zmiany wysokości stawek zawartych w uchwale, nie zaś do wprowadzenia nowych opłat tej uchwale nieznanych. Wynika to wprost z § 2 uchwały. W związku z tym Sąd stwierdził, że Burmistrz Lidzbarka Warmińskiego nie miał podstaw do określenia takiej stawki w swoim zarządzeniu z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych.

Sąd jednocześnie stwierdził, że Burmistrz dysponował upoważnieniem do uchwalenia opłat w zakresie wjazdu na teren cmentarza i pozwolenia na posadowienie nagrobka, ponieważ stawki opłat za te usługi zostały ściśle określone w przywołanej uchwale w § 1, oznacza to, że organ wykonawczy gminy mógł zmodyfikować ich wysokość. Sąd podkreślił, że przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wyznaczają generalną właściwość organów samorządowych do określenia wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Miasta Lidzbark Warmiński, zaskarżając wyrok w części, tj.:

1) w pkt I, w zakresie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności Zarządzenia Burmistrza Miasta Lidzbark Warmiński z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], w sprawie stawek opłat za czynności komunalne na terenie cmentarzy komunalnych, w części dotyczącej § 1 Tab. 1 Lp. 4, w zakresie opłaty za każde dochowanie w grobie ziemnym.

2) w pkt III, w zakresie zasądzenia od Burmistrza Miasta Lidzbark Warmiński kwoty 300 zł na rzecz A. P.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej (dalej: "u.g.k.") związku z § 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie stawek za usługi na terenie cmentarzy komunalnych (dalej: uchwała nr [...]), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że:

a) upoważnienie do uchwalania w przyszłości stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych, dotyczy wyłącznie opłat określonych w § 1 pkt 1 – 8 uchwały nr [...], podczas gdy z brzmienia § 2 uchwały wynika, że upoważnienie dotyczy uchwalania wszelkich opłat za usługi komunalne na terenie cmentarzy miejskich;

b) opłata za każde dochowanie w grobie ziemnym określona w § 1 Tab. 1 Lp. 4 Zarządzenia Burmistrza Miasta Lidzbark Warmiński z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], w sprawie stawek opłat za czynności komunalne na terenie cmentarzy komunalnych, nie mieści się w pojęciu opłaty za miejsce grzebalne, określonej w §1 pkt 1 uchwały nr [...], podczas gdy prawidłowa interpretacja pojęcia opłata za dochowanie mieści się w pojęciu opłaty za miejsce grzebalne.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 §1 p.p.s.a. i art. 147 p.p.s.a., poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd uznał, że § 2 uchwały nr [...] upoważnia jedynie do ustalania opłat wymienionych w § 1, a nie wszelkich opłat za usługi komunalne na terenie cmentarzy.

W ocenie skarżącego wadliwe uzasadnienie miało wpływ na wynik sprawy i stwierdzenie nieważności zarządzenia w trybie art. 147 p.p.s.a., gdyż w przypadku przyjęcia, iż delegacja zawarta w § 2 uchwały nr [...] upoważnia do wydania wszelkich opłat za czynności komunalne na terenie cmentarzy, nie powinno dojść do stwierdzenia nieważności aktu. Jednocześnie brak wystarczającej argumentacji w uzasadnieniu wyroku powoduje trudność w kontroli orzeczenia przez NSA.

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i 147 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek rozważań, dotyczących odniesienia pojęcia dochowania do pojęcia miejsca grzebalnego. W przypadku uznania, że opłata za dochowanie mieści się w pojęciu miejsca grzebalnego jako jego odmiana, ma to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w takim przypadku należy uznać, iż upoważnienie zawarte w § 2 uchwały nr [...] stanowi podstawę do ustalenia stawki za dochowanie, które jest wówczas rodzajem opłaty za miejsce grzebalne.

Wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wnoszę ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jednoznacznie wskazuje, że Rada Gminy może przekazać Burmistrzowi wszelkie uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, a więc także wszelkie uprawnienia dotyczące ustalania cen i opłat. Zdaniem skarżącego z przepisu tego nie wynika, iż organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może ustalać ceny usług komunalnych, wyłącznie w zakresie uprzednio ustalonym przez organ stanowiący, lecz wyraźnie wskazuje, iż możliwe jest powierzenie organom wykonawczym pełnego uprawnienia do ustalania zarówno wysokości cen, jak i opłat za usługi komunalne. Zdaniem Burmistrza prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.k. prowadzi do wniosku, iż upoważnienie zawarte w § 1 Uchwały Nr [...] nie zawiera takiego ograniczenia i możliwe jest ustalanie w przyszłości stawek opłat za wszelkie usługi komunalne na terenie cmentarzy miejskich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji zasadą jest, że w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty proceduralne. Jednakże w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie dotyczące podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego".

Powyższy przepis zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w szczególnych przepisach stawia umocowanie zawarte w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Charakter prawny uchwały wynika również z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Cmentarze bezsprzecznie należą do tej kategorii obiektów. Natomiast usługami komunalnymi o charakterze użyteczności publicznej będą usługi powszechnie dostępne (czyli mające charakter niewykluczalny albo też gwarantowane wszystkim osobom przepisami prawa), zaspokajające w sposób bieżący i nieprzerwany szczególne i kwalifikowane potrzeby ludności, tj. potrzeby o charakterze użyteczności publicznej (a więc potrzeby elementarne, absolutne, podstawowe i występujące powszechnie).

Wobec tego prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że uchwała wprowadzająca omawiane opłaty jest aktem prawa miejscowego, zaś jej adresatem są m.in. osoby korzystające z cmentarzy komunalnych, zobowiązane do ponoszenia określonych opłat za pochowanie zwłok.

Nie budzi także wątpliwości, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może powierzyć organowi wykonawczemu danej jednostki samorządu prawo do ustalania opłat i cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej bądź za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika to wprost z treści art.4 ust.2 ustawy o gospodarce komunalnej.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, czy Burmistrz Miasta Lidzbark Warmiński był upoważniony do wydania zarządzenia z dnia [...] lutego 2012 r. w części dotyczącej opłaty za każde dochowanie w grobie ziemnym w sytuacji, gdy uchwała Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie stawek za usługi na terenie cmentarzy komunalnych nie zawierała stawki opłat za dochowanie w grobie ziemnym.

W tym miejscu zasadne będzie przytoczenie treści § 2 uchwały Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie stawek za usługi na terenie cmentarzy komunalnych. Brzmi ona następująco: "Upoważnia się Zarząd Miasta Lidzbarka Warmińskiego do uchwalenia w przyszłości stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zapis uchwały nie dawał Burmistrzowi Miasta Lidzbark Warmiński podstawy prawnej do ustalenia wysokości opłat za każde dochowanie w grobie ziemnym, co sugeruje skarga kasacyjna. Tym samym nie było podstaw do pobrania od A. P. kwoty 900 zł za dochowanie, ponieważ w wykazie stawek i opłat przewidzianych w § 1 uchwały nie wskazano stawki opłaty za dochowanie. Prawidłowo wywiódł Sąd I instancji, że upoważnienie zawarte w uchwale uprawniało organ wykonawczy gminy jedynie do zmiany wysokości stawek zawartych w uchwale, nie zaś do wprowadzenia nowych opłat tej uchwale nieznanych, co wynika z § 2 uchwały. Burmistrz nie może bowiem upoważnienia Rady Miejskiej traktować rozszerzająco. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej w § 2 uchwały Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dnia [...] listopada 2001 r. nie zawarto zapisu, że upoważnia się Zarząd Miasta Lidzbarka Warmińskiego do uchwalenia w przyszłości stawek "wszelkich" opłat za usługi komunalne na terenie cmentarzy miejskich.

Nie można również podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że w pojęciu opłata za miejsce grzebalne mieści się także opłata za dochowanie w grobie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opłata za miejsce grzebalne związana jest z nabyciem miejsca grzebalnego, tymczasem gdy chodzi o opłatę za dochowanie, to nabycie miejsca grzebalnego już uprzednio nastąpiło.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Lidzbark Warmiński z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych w części dotyczącej § 1 Tab.1 Lp.4. w zakresie opłaty za każde dochowanie w grobie ziemnym. Tym samym za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 147 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Natomiast fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z treścią uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie może być podstawą do skutecznego postawienia zarzutu obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Sformułowanie rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Powyższe oznacza, że art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Podkreślić jednak należy, że wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem normie art. 134 § 1 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli zgodnie z wymogami powołanego przepisu. Nie można też zgodzić się z zawartym w skardze kasacyjnej stwierdzeniem, że sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę instancyjną.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art.205 §1 p.p.s.a.