II SAB/Kr 213/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-12-06	
Data wpływu	2022-09-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator	
Symbol z opisem	6480
658	
Sygn. powiązane	III OSK 780/23	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 sierpnia 2022 r. I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Krakowa do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz M. C. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
M. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 2 września 2022 r., złożoną do organu 20 września 2022 r., na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 sierpnia 2022 r.

Organowi skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w terminie 7 dni od otrzymania odpisu wyroku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 9 sierpnia 2022 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci 2 operatów szacunkowych nieruchomości nabywanych przez Urząd Miasta w Krakowie do Zasobu Gminy Miejskiej Kraków po przeprowadzeniu ich anonimizacji.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2022 r. Urząd Miasta w Krakowie odmówił wydania przedmiotowych dokumentów wskazując, iż wskazane wyżej operaty szacunkowe nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego niewątpliwie Urząd Miasta w Krakowie jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w postaci operatu szacunkowego. Przedmiotowe stanowisko znajduje uzasadnienie chociażby w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 826/19, z których wynika, że wskazane wyżej operaty posiadają walor informacji publicznej, wskazują bowiem, na podstawie jakich danych organy administracji publicznej doszły do ustalenia wartości nieruchomości.

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie podmiot zobowiązany, będący w posiadaniu żądanej informacji, jej nie udzieli.

W ocenie skarżącego organ zignorował wniosek skarżącego, bowiem do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał żądanej odpowiedzi. W związku z powyższym istnieje konieczność sądowego zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, a skarga jest w pełni zasadna.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 9.08.2022 r. skarżący wniósł o udostępnienie w trybie art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6.09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej:

1. zanonimizowanego operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości nabytej od E. G. o numerze [...] (teren opisany w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Górka Narodowa Zachód jako tereny publicznej zieleni urządzonej),

2. zanonimizowanych operatów szacunkowych dotyczących nieruchomości opisanych w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Górka Narodowa Zachód jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nabytych w związku z realizacją inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi gminnej wraz z linią tramwajową KST etap III od ul. Doktora Twardego do pętli Górka Narodowa (...)".

W odpowiedzi na wniosek skarżącego, strona przeciwna pismem z dnia 23.08.2022 r. wskazała skarżącemu, iż operaty określające wartość nieruchomości wykonywane dla potrzeb prowadzonych postępowań dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte pod budowę dróg nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27.08. 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby".

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi".

Analiza art. 156 ust. 1a u.g.n. wykazuje, że ustawa ta przewiduje odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb oraz zasady udostępniania informacji w zakresie operatu szacunkowego. Ustawodawca ograniczył bowiem prawo do przeglądania operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów wyłącznie do osób posiadających interes prawny, zaś prawo do uwierzytelniania lub wydawania uwierzytelnionych odpisów do osób posiadających uzasadniony i ważny interes. Przepis ten określa zatem zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania, stanowi więc lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Norma ta wprowadzona została do ustawy w dniu 22.10.2007 r. ustawą z dnia 24.08.2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), a zatem po uchwaleniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym ma pierwszeństwo przed nią nie tylko z uwagi na swój szczególny charakter, ale także zgodnie z regułą lex posterior derogat legi priori. Trudno zatem założyć, iż węższy zakres dostępu do informacji publicznej chciał ustawodawca zapewnić osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny - zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi.

Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego podanie przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku - por. wyrok NSA z 3.06.1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 89). Pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa (najczęściej materialnego), z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki - por. szerzej J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 223 i n. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyr. NSA z 22.02.1984 r., I SA 1748/83 (LexPolonica nr 332569). Stanowisko to powtórzono także w wyroku NSA z 27.09. 1999 r., IV SA 1285/98.

Wobec powyższego w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej strona przeciwna wskazała, że dostęp do operatów szacunkowych jest możliwy na zasadach i w trybie art. 156 ust. 1a u.g.n. W zaistniałej sytuacji nie może być mowy o bezczynności strony przeciwnej a zatem skarga winna być oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2) lub w tym terminie wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej lub że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA).

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany przez skarżącego do Prezydenta Miasta Krakowa.

Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta Krakowa, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niesporne było również, że żądane informacje należy zakwalifikować jako informację publiczną.

Sporne pozostaje, czy wnioskowane przez skarżącego informacje (operaty szacunkowe nieruchomości) podlegają udostępnieniu w trybie Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona przeciwna do skarżącego stoi na stanowisku, że dostęp do operatów szacunkowych jest możliwy na zasadach i w trybie art. 156 ust. 1a u.g.n.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Tak więc informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W tym kontekście operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu administracji publicznej niewątpliwe posiada walor informacji publicznej. Wskazuje bowiem na podstawie jakich danych organy administracji doszły do ustalenia wartości nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 237/18).

Nie było kwestionowane, że Prezydent Miasta Krakowa jest w posiadaniu wnioskowanych informacji.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy art. 156 ust. 1a ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej u.g.n.) stanowi przepis, który odrębnie reguluje dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zgodnie z brzmieniem art.156 ust.1a u.g.n. organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Zwolennicy koncepcji zaprezentowanej również przez organ w niniejszej sprawie wskazują, że przepis ten określa zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Stanowi zatem lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyroku z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 89/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie argumentował, że przepis "wprowadzony został do ustawy w dniu 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz.1218), a zatem po uchwaleniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym ma pierwszeństwo przed nią nie tylko z uwagi na swój szczególny charakter, ale także zgodnie z regułą lex posteriori derogat lege priori. Trudno bowiem założyć, że węższy zakres dostępu do informacji publicznej ustawodawca chciał zapewnić osobom posiadającym interes prawny – zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia nie licowałaby z konstytucyjną zasadą równości (art.32 ustawy zasadniczej)." Stanowisko, zgodnie z którym wnioskodawca nie może dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim przypadku wyłączone zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 142/14, jak również bazujących na nim wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 113/18, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 100/19.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednak powyższych zapatrywań i przychyla się do wykładni rozważanych przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 237/18. Konkluzja tego Sądu o braku podstaw do wyłączenia uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do operatów szacunkowych poprzedzona została wyczerpującą wykładnią art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz uregulowania art. 156 ust. 1a u.g.n. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Sąd wywodził w następujący sposób: "zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie ma miejsce tylko wówczas gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej (np. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W sytuacji, gdy akt prawny na podstawie, którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc "wyinterpretować" sobie z innych niż omawiany akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic (tak I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45).

Stanowisko powyższe zostało potwierdzone wykładnią systemową art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonaną przez NSA w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, nie budzącego, wątpliwości postanowienia ustawy". NSA podkreślił przy tym, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej". Niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami w kwestii dotyczącej udostępniania operatów szacunkowych takim aktem nie jest, bowiem wyżej wskazanych rozwiązań w niej nie przewidziano. Z treści art. 156 ust. 1a u.g.n. wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami dnia 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 k.p.a., co wynika wprost z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw Druk Nr 1468, Sejm V Kadencji, tekst za LEX). Tylko więc pozornie może się wydawać, że przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi lex specialis wobec u.d.i.p. Wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach wprost zagwarantować dostęp stron do operatów szacunkowych określony dotąd ogólnie w art. 73 k.p.a. (por. J. Jaworski [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Praca zbiorowa, C.H. Beck, Wydanie II, Warszawa 2011, s. 1156)."

Powyższe doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej, w konsekwencji nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ten pogląd.

Należało zatem stwierdzić, że Prezydent Miasta Krakowa, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, pozostawał w bezczynności co musiało skutkować orzeczeniem Sądu o bezczynności organu oraz jego zobowiązaniem do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy, o czym orzeczono w pkt I i II sentencji.

Należało ponadto rozstrzygnąć, mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i orzekł jak w pkt III sentencji.

Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przyjąć należy, że zaniechanie realizacji części wniosku nie było skutkiem celowego działania, czy lekceważenia osoby wnioskującej, a spowodowane było przekonaniem organu o wyłączeniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej z uwagi na uregulowanie odrębnego trybu jej udostępnienia. Zagadnienie to jest niejednolicie wykładane w orzecznictwie, nie można więc czynić organowi zarzutu, że opowiedział się za odmiennym niż Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie poglądem.

Wykładnia językowa ww. przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, CBOSA).

Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Tym samym Sąd podzielił zapatrywania WSA w Krakowie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 18 lutego 2021 r. w podobnej sprawie o sygn. II SAB/Kr 14/21, a także w sprawie WSA w Krakowie o sygn. II SAB/Kr 98/22.

Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności.

W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, ani do wymierzenia z urzędu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – o co z resztą nie wnioskowano w skardze. Przemawiają za tym wyżej wskazane okoliczności. Podzielając pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 490/17, z godnie z którym suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że przesłanki zastosowania tego przepisu nie zachodzą.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.. Na zasądzoną skarżącemu kwotę 100 zł składa się uiszczony wpis od skargi.