II SA/Go 1070/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-03-27	
Data wpływu	2012-12-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Aleksandra Wieczorek /sprawozdawca/
Marek Szumilas /przewodniczący/
Michał Ruszyński	
Symbol z opisem	6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 112 poz 654; art. 42, art. 48 ust. 5; Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] r., w sprawie odwołania członków Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Szpitala [...]. oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012r. dyrektor Samodzielnego Publicznego Szpitala wystąpił do Zarządu Województwa o odwołanie członków Rady Społecznej tego Szpitala.

W dniu [...] września 2012r. Zarząd Województwa podjął uchwałę Nr 137/1616/12 w sprawie odwołania członków Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Szpitala. W jej podstawie prawnej powołany został przepis art. 48 ust. 5 ustawy z dnia "15 lipca 2011 r." ( data ustawy sprostowana przez Zarząd uchwałą nr 141/1671/12 z dnia [...] października 2012 r.) o działalności leczniczej oraz przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

Odpis uchwały o odwołaniu członków Rady Społecznej wpłynął do Wojewody w dniu 20 września 2012 r. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2012 r. organ nadzoru powiadomił Zarząd Województwa o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do wskazanej uchwały.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda, powołując się na przepis art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stwierdził nieważność uchwały Nr 137/1616/12 w sprawie odwołania członków Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Szpitala.

W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, iż kontrolowana uchwała istotnie narusza prawo tj. przepis art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej poprzez odwołanie członków rady społecznej szpitala na podstawie okoliczności nieprzewidzianych w statucie. Powołując regulację przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej Wojewoda wskazał, iż ustrój podmiotu leczniczego, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut nadawany przez podmiot tworzący. W myśl ust. 2 art. 42 ustawy, statut powinien określać m.in. organy i strukturę organizacyjną podmiotu leczniczego w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji ( pkt 4 ). Z par. 10 ust. 4 statutu Szpitala ( przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Nr XXV/235/12 z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie nadania statutu SPS) wynika, iż przed upływem kadencji każdy członek Rady może być odwołany przez Zarząd Województwa: 1) na wniosek samego członka uzasadniony takimi okolicznościami jak: a) zmiana miejsca pracy, b) zmiana miejsca zamieszkania, c) ważny powód o charakterze osobistym; 2) na wniosek Przewodniczącego Rady lub Dyrektora danego podmiotu, 3) w razie skazania członka Rady za przestępstwo popełnione umyślnie. W ocenie organu nadzoru, Sejmik Województwa, jako podmiot tworzący, nie określił w statucie jakimi okolicznościami może być podyktowane złożenie wniosku przez Przewodniczącego Rady lub kierownika podmiotu leczniczego tak jak to określono w przypadku wniosku samego członka Rady Społecznej. Zdaniem Wojewody, "określić okoliczności" oznacza konieczność wskazania, w jakich sytuacjach, bądź też jakie wydarzenie musi nastąpić, aby można było skutecznie odwołać członka rady społecznej przed upływem kadencji. Okoliczności te muszą być jednoznacznie wymienione w statucie podmiotu leczniczego, tak żeby nie budziły wątpliwości interpretacyjnych ani nie stwarzały możliwości swobodnego decydowania o odwołaniu członka Rady przez Zarząd Województwa. W ocenie Wojewody, nie można uznać, iż okolicznością odwołania członka rady społecznej jest samo złożenie wniosku przez przewodniczącego Rady lub kierownika podmiotu leczniczego. Takie unormowanie powoduje, że przewodniczący rady społecznej lub kierownik podmiotu leczniczego mogą swobodnie decydować o okolicznościach odwołania członków rady. Tymczasem sformułowanie zawarte w art. 42 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, iż "w statucie określa się" nie pozostawia organowi stanowiącemu żadnej dowolności w tym przedmiocie. Z tych powodów zapis par. 10 ust. 4 pkt 2 Statutu SPS nie mógł stanowić podstawy do podjęcia kwestionowanej uchwały, gdyż został podjęty w sprzeczności z przepisem art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej. Powołując się na wyroki WSA w Gorzowie w sprawach II SA/Go 104/11 i II SA/Go 105/11 organ nadzoru wyraził pogląd, iż podjęcie uchwały na podstawie aktu prawa miejscowego niezgodnego z zapisami ustawy pociąga za sobą również nieważność tej uchwały. W ocenie Wojewody, fakt powoływania rady społecznej na okres kadencji, której czas trwania określa statut wskazuje, iż odwołanie jej członka przed upływem kadencji jest odstępstwem od zasady i powinno następować tylko w wyjątkowych okolicznościach do których określenia w statucie zobowiązuje Sejmik ustawa o działalności leczniczej.

W skardze na wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze Zarząd Województwa, reprezentowany przez Marszałka Województwa, działającego przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucał rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej w zw. z par. 10 ust. 2 i 10 ust. 4 pkt Statutu SPS, stanowiącego załącznik do uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr XXV/235/12 w sprawie nadania statutu Samodzielnemu Publicznemu Szpitalowi, polegające na błędnym uznaniu, iż Zarząd Województwa nie miał prawa odwołać członków Rady Społecznej wskazanego podmiotu leczniczego.

W oparciu o powołany zarzut strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W motywach skargi strona skarżąca wywodziła, iż stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu jest błędne. Jej zdaniem, odwołanie 8 członków Rady Społecznej SPS, dokonane zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą, na wniosek kierownika tego podmiotu leczniczego, pozostawało w zgodzie z regulacją par. 10 ust. 2 i 10 ust. 4 pkt 2 statutu nadanego szpitalowi przez Sejmik Województwa, uchwałą nr VXXV/286/12 z dnia [...] czerwca 2012 r.( zmienioną uchwałą Nr XXX/286/12 z dnia [...] września 2012 r. ), podjętą na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy. Regulacja statutowa – w ocenie strony skarżącej - pozostaje w zgodzie z ustawą o działalności leczniczej, obligującą do określenia w statucie okoliczności odwołania członka rady społecznej. Podkreślała, iż statut jako akt prawa miejscowego, został opublikowany we właściwym promulgatorze i nie został zakwestionowany przez Wojewodę. Zdaniem skarżącej, w sytuacji, gdy Wojewoda nie zakwestionował legalności statutu, brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej na podstawie obowiązującego aktu prawa miejscowego.

Zarzucała, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym organ nadzoru w istocie próbuje usunąć swe wcześniejsze zaniechanie ( polegające nie niepodjęciu rozstrzygnięcia nadzorczego wobec statutu) i obecnie dokonać arbitralnego stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Nr XXV/235/12 w sprawie nadania statutu, a tym samym kosztem legalnych działań organu wykonawczego województwa, podejmowanych na podstawie prawa miejscowego. Podkreślała, iż kompetencje do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego zastrzeżone są wyłącznie dla sądu i w odrębnym postępowaniu. Dopiero bowiem prawomocne orzeczenie sądu o ewentualnej nieważności powołanego przepisu uprawniałoby organ nadzoru do zakwestionowania działań podjętych przez inny podmiot na podstawie nieważnego przepisu. Zdaniem strony skarżącej, nieuzasadnione jest przy tym powoływanie się na wskazane orzeczenia WSA w Gorzowie Wlkp. jako dotyczące odmiennych stanów faktycznych.

Z ostrożności procesowej strona skarżąca podnosiła, iż analogiczne regulacje jak w statucie SPS znajdują się w statutach licznych podmiotów leczniczych działających w kraju. Nadto wyczerpujące wyliczenie wszystkich okoliczności odwołania członka rady nie jest możliwe do unormowania. Obowiązująca regulacja statutu nie wyłącza uprawnienia Zarządu Województwa do odwołania członka Rady Społecznej po dokonaniu analizy wniosku kierownika jednostki leczniczej – na podstawie podanych przez niego okoliczności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wskazał jednocześnie, iż wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Go 929/12 WSA w Gorzowie Wlkp. orzekł o nieważności par. 10 ust. 4 pkt 2 Statutu SPS, stanowiącego załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Nr XXV/235/12 z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie nadania statutu tej jednostce leczniczej.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone do czasu uprawomocnienia się orzeczenia w sprawie II SA/Go 929/12. Wobec uprawomocnienia się z dniem 7 lutego 2013 r. wyroku we wskazanej sprawie postanowieniem z dnia 22 lutego 2013 r. postępowanie w sprawie niniejszej zostało podjęte.

Na kolejnej rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności pozostają między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: ppsa.)

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na akt nadzoru, stosownie do przepisu art. 148 ppsa uchyla ten akt, zaś w przypadku braku podstaw do jej uwzględnienia podlega ona oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ppsa. Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się podzielany przez sąd orzekający pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu administracyjnego jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały ( vide: J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie, czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie pozostawało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Województwa w przedmiocie odwołania członków Rady Społecznej SPS. Jako podstawy prawne, zakwestionowanej przez organ nadzoru, uchwały z dnia [...] września 2012r. o odwołaniu członków Rady Społecznej tego podmiotu leczniczego, Zarząd Województwa wskazał przepis art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej oraz przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Wskazane przez Zarząd podstawy prawne obejmują art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jako ogólny przepis kompetencyjny zarządu województwa w sprawach nie zastrzeżonych dla sejmiku i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz przepis art. 48 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym radę społeczną powołuje i odwołuje oraz zwołuje jej pierwsze posiedzenie podmiot tworzący, a w posiedzeniach rady społecznej uczestniczy kierownik oraz przedstawiciele organizacji związkowych działających w podmiocie leczniczym. Bez wątpienia jednak, skoro procedurę odwoławczą zainicjował wniosek dyrektora wskazanej placówki medycznej, prócz powołanych przepisów podstawę prawną podjętej w dniu 13 września uchwały stanowił przepis par. 10 ust. 4 pkt 2 statutu Szpitala ( przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Nr XXV/235/12 z dnia [...] czerwca 2012r. w sprawie nadania statutu SPS), zgodnie z którym "przed upływem kadencji każdy członek Rady może być odwołany przez Zarząd Województwa na wniosek Przewodniczącego Rady lub Dyrektora danego podmiotu".

W dacie podejmowania zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Nr 137/1616/12 wskazany przepis Statutu SPS, stanowiącego załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Nr XXV/235/12 z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie nadania statutu tej jednostce leczniczej i będącego aktem prawa miejscowego ( vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. w sprawie II OSK 1818/12 ) pozostawał w obrocie prawnym.

Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola legalności działania administracji publicznej co do zasady sprawowana jest z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu podjęcia przez organ administracji skarżonej formy działania ( decyzji, postanowienia, uchwały, zarządzenia ).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniała jednak sytuacja, powodująca konieczność uwzględnienia przez sąd administracyjny przy orzekaniu okoliczności, zaistniałych po podjęciu zaskarżonej uchwały i po wydaniu zakwestionowanego skargą rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zważywszy na fakt, iż w toku rozpoznawania sprawy niniejszej WSA w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Go 929/12, stwierdził nieważność regulacji statutowej – par. 10 ust. 4 pkt 2, stanowiącej podstawę prawną podjęcia uchwały z dnia [...] września 2012r. Nr 137/1616/12, zachodziła konieczność zawieszenia postępowania w sprawie, a po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie II SA/Go 929/12 uwzględnienia skutków wskazanego orzeczenia. Należy mieć bowiem na uwadze, iż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały ( w całości lub w części ) organu samorządu województwa, odmiennie niż przy jej uchyleniu, akt taki eliminowany jest z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym ( ex tunc ) tj. od momentu jego podjęcia . Stwierdzenie nieważności aktu ( w niniejszej sprawie regulacji statutu jako aktu prawa miejscowego ) powoduje sytuację taką jakby unieważniony akt ( jego unieważniona część ) nigdy nie został uchwalony.

Wskazany skutek unieważnienia przez Sąd, prawomocnym wyrokiem w sprawie II SA/Go 929/12, przepisu par. 10 ust. 4 pkt 2 Statutu SPS prowadził do uznania, iż brak podstaw do zakwestionowania legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] października 2012 r. Podzielając co do zasady, stanowisko wyrażone w powołanych przez organ nadzoru orzeczeniach w sprawach II SA/Go 104/11 i II SA/Go 105/11, iż podjęcie uchwały na podstawie aktu prawa miejscowego niezgodnego z zapisami ustawy pociąga za sobą również nieważność tej uchwały, wskazać należy iż w niniejszej sprawie okolicznością decydującą o oddaleniu skargi pozostawał fakt stwierdzenia nieważności wskazanej regulacji statutowej, skutkujący brakiem podstaw prawnych dla uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] września 2012r. Nr 137/1616/12 w sprawie odwołania członków Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Szpitala.

Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.