Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 158/14 w sprawie ze skargi S. L. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie sądowe, 2. zasądzić od Prezydenta W. na rzecz S. L. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 158/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. L. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 10 lutego 2014 r. S. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. W jej uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] listopada 2013 r. złożył wniosek o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod budowę drogi. Prezydent W. nie wydał dotychczas decyzji, przez co naruszył art. 35 § 3 K.p.a. a także art. 8 i 12 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. poinformował, że nie wpłynęła do niego ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], którą stwierdzone zostało nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy Z. w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] na "Mapie sytuacyjnej nieruchomości KW nr [...] z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczną według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. Ponadto wskazał, że strony nie dostarczyły dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], przesłanym do Sądu w dniu 21 lipca 2014 r., Wojewoda [...] uznał zażalenie S. L. za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda [...], do którego zostało wniesione zażalenie w trybie art. 37 K.p.a., ostatecznym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. wyznaczył organowi czteromiesięczny, dodatkowy termin do rozpoznania sprawy od daty doręczenia tego orzeczenia. Termin ten ekspiruje najwcześniej w dniu 10 października 2014 r. Zdaniem Sądu I instancji, nie można w tej sytuacji uznać, iż Prezydent W. pozostawał w sprawie bezczynny, skoro nie upłynął jeszcze dodatkowy termin wyznaczony przez organ wyższego stopnia na załatwienie niniejszej sprawy. Uznanie bezczynności organu oznaczałoby bowiem naruszenie kompetencji organu wojewódzkiego - przyznanej mu art. 37 § 2 K.p.a. - do przedłużenia terminu na załatwienie sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko to potwierdza także określony przez ustawodawcę tryb wnoszenia skargi na bezczynność organu. Złożenie zażalenia w ww. trybie stanowi bowiem warunek konieczny skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności. Jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a., po wniesieniu którego strona uzyskuje możliwość wystąpienia ze skargą w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu oraz nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 11). Jednak w przypadku istnienia w dniu orzekania przez Sąd orzeczenia wyznaczającego nowy i dodatkowy termin na rozpoznanie wniosku, Sąd zobowiązany jest do uwzględnienia w ocenie bezczynności wyznaczonego, dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

Z opisanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. L., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. przez wyjście przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poza granice skargi i poza granice sprawy administracyjnej;

2. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 154 § 6 P.p.s.a. z uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, choć uwzględnił postanowienie Wojewody [...] wydane w następstwie wniesionego zażalenia, to skargę oddalił, bez zbadania czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania oraz bez ewentualnego wymierzenia organowi grzywny, przez co nie orzekł co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony podniósł, że Sąd I instancji pominął, iż organ do dnia rozprawy (a faktycznie do dnia sporządzenia niniejszej skargi kasacyjnej) nie rozpoznał wniosku, pomimo zakreślonego na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. terminu 4 miesięcy, który upłynął 10 października 2014 r.

Tym samym WSA nie rozpatrzył istoty sprawy. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania była bezczynność Prezydenta W. Nawet, jeśli po złożeniu zażalenia organ II instancji wydałby postanowienie, to należało z urzędu rozważyć przewlekłość postępowania. Abstrahując od terminu wydania postanowienia Wojewody [...] (po blisko 3 miesiącach), WSA zupełnie zignorował fakt pozostawania skarżonego organu w bezczynności, a skargę oddalił, uzasadniając przyjęte stanowisko wyłącznie wydaniem przez organ II instancji postanowienia wyznaczającego nowy termin rozpatrzenia wniosku. Zdaniem strony, stanowisko WSA narusza art. 149 P.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie wskazał, że wydanie w toku postępowania sądowego przez Wojewodę [...] postanowienia na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. (po wniesieniu skargi) nie zwalniało WSA z obowiązku jej rozpoznania w zakresie orzekania czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a.) oraz co do ewentualnego wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W ocenie strony, o uwzględnieniu skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania organu I instancji można orzec również, gdy organ II instancji zobowiązuje organ podległy do wydania w określonym terminie decyzji. Skoro WSA uwzględnił postanowienie Wojewody [...], w którym Wojewoda uznał zażalenie skarżącego za uzasadnione, to winien również uwzględnić skargę we wskazanym wyżej zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a.: "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa."

W rozpoznawanej sprawie, stan bezczynności Prezydenta W. w sprawie z wniosku S. L., ustalił Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. Zgodnie z dyspozycją art. 37 § 2 K.p.a., Wojewoda wyznaczył też organowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, jak również stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, organ odwoławczy, na etapie postępowania administracyjnego, załatwił sprawę pozostawania w bezczynności przez Prezydenta W., stosownie do przysługujących mu kompetencji. Skoro doszło do wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, to z tą datą Prezydent W. przestał pozostawać w bezczynności. Należy przypomnieć, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na bezczynność organu, czyni to według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania.

W związku z ustaleniem bezczynności przez organ nadzorczy i wyznaczeniem terminu na załatwienie sprawy, a także dokonaną w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. oceną charakteru bezczynności Prezydenta W., o czym Sąd I instancji został poinformowany w dniu 21 lipca 2014 r., Sąd ten nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy, ponieważ naruszyłby zasadę powagi rzeczy osądzonej. Zatem, wyznaczenie organowi I instancji dodatkowego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, czyni prowadzenie postępowania sądowego ze skargi na bezczynność bezprzedmiotowym, co stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 P.p.s.a.

W tej sytuacji, usprawiedliwiony okazał się jedynie zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu. Jak już wyżej wskazano, z chwilą wydania przez organ nadzoru postanowienia uwzględniającego zażalenie skarżącego na niezałatwienie przez Prezydenta W. sprawy w terminie, powstała przeszkoda prawna powodująca niemożność kontynuowania postępowania, które stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji zastosowania w stosunku do organu, którego bezczynność zaskarżono, przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia, tj. uchylić wyrok oraz umorzyć postępowanie sądowe. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.