II SA/Wr 790/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-04-05	
Data wpływu	2022-11-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1538;  art. 2 pkt 2,  art. 5,  art. 7  ust. 2 i  ust. 3; Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 741;  art. 2 pkt 12; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na rozprawie w Wydziale II sprawy ze skargi W. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia czerwca 2022 r., nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pod nazwą [...] oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski skargą nadzorczą z dnia 11 X 2022 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr LXI/349/2022 Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 15 VI 2022 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pod nazwą "Budowa Osiedla 36 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" – dalej jako "uchwała" oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie wojewody kwestionowaną uchwałę podjęto z naruszeniem art. 5 ust 3 ustawy z dnia 5 VII 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm.), zwanej dalej "URIM", polegającym na sporządzeniu uchwały z naruszeniem postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Świebodzice uchwalonego przez Radę Miejską w Świebodzicach uchwałą nr XL/279/2017 z dnia 28 XII 2017 r. – dalej jako "Studium".

W uzasadnieniu skargi wojewoda szczegółowo umotywował zarzut podkreślając, że zgodnie z art. 5 ust. 3 URIM inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. W ocenie wojewody kwestionowana uchwała narusza ustalenia Studium bowiem dopuszcza realizację inwestycji, która wykracza poza określony w Studium maksymalny wskaźnik zabudowy działki. Tereny inwestycji znajdują się w obszarze o kierunku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (B2.MN), gdzie określono maksymalny wskaźnik dla zabudowy zwartej i szeregowej na 0,3 (Studium, s. 140). Wojewoda zaznaczył, że teren inwestycji tworzą dwie działki geodezyjne nr 290/3 o powierzchni 7 545 m2 (po potrąceniu powierzchni terenu o funkcji drogowej) oraz nr 60/1 o powierzchni 8 639 m2 (po potrąceniu powierzchni terenu o funkcji drogowej), zatem łączna powierzchnia terenów zainwestowania - 16 184 m2. Z tego w obrębie działki nr 290/3 planuje się zabudowę szeregową o maksymalnej powierzchni zabudowy wynoszącej 1 546,64 m2 (16 budynków), zaś w obrębie działki 60/1 - zabudowę o maksymalnej powierzchni 1 926,06 m2 (20 budynków). Łączna powierzchnia zabudowy dla maksymalnej ilości 36 budynków to 3 667,84 m2. W ocenie wojewody jakkolwiek uwzględnienie wskazanych parametrów sugeruje zachowanie wskaźnika zabudowy określonego w Studium, to jednak nie można pomijać faktu, że w ramach realizacji inwestycji nastąpi m.in. przeprowadzenie podziałów terenu inwestycji na odrębne działki gruntu obejmujące poszczególne segmenty zabudowy szeregowej (w załączniku do uchwały określone jako "granice posesji"), które już nie będą spełniać warunku zgodności ze Studium w zakresie wskaźnika zabudowy 0,3. Wojewoda przedstawił przy tym szczegółowe wyliczenia wykazując, że dla co najmniej 14 domów jednorodzinnych (ze wszystkich 36) po dokonaniu przyszłych podziałów, zgodnych z oznaczeniami załącznika - nie będzie spełniony wymóg zgodności z zapisami Studium (wskaźnik zabudowy wynosić będzie 0,48). Wojewoda wyjaśnił, że głównym kierunkiem Studium, określonym w tabeli (s. 128), dla terenu B2, jest wprowadzenie nowej zabudowy jednorodzinnej. W dalszej części Studium kreślono maksymalne wskaźniki dla wprowadzanej nowej zabudowy jednorodzinnej. Takie zapisy Studium oznaczają, że wymóg zachowania wskaźników dotyczy zabudowy jednorodzinnej, czyli każdego z nowych domów jednorodzinnych, a nie specyficznie skonstruowanego wniosku inwestora, według którego na dwóch działkach, zgrupowanych w dwa rozdzielne tereny (rozdzielone terenem wód - rowem) przewiduje się realizację 36 domów jednorodzinnych, a wskaźniki oblicza się łącznie. Dodatkowym argumentem wskazującym, że rzeczywistym celem podjęcia skarżonej uchwały jest obejście obowiązujących przepisów prawa jest – zdaniem wojewody - okoliczność, że dla terenu objętego inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie Osiedla Piastowskiego uchwalony przez Radę Miejską w Świebodzicach uchwałą nr LVII/302/2010 z dnia 13 I 2010 r., w którym teren ten jest przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Maksymalny wskaźnik zabudowy dopuszczony w planie miejscowym wynosi 0,3.

W odpowiedzi na skargę, oraz dodatkowym piśmie procesowym z dnia 24 XI 2022 r., rada miejska wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów.

Rada miejska podniosła, że dla oceny zgodności uchwały ze Studium bez znaczenia pozostaje określona w skardze ilość przyszłych, potencjalnych działek wewnętrznych jak i precyzyjne wskaźniki dla każdej z nich. Rozpatrzenie wniosku inwestora o podjęcie uchwały w przedmiocie realizacji inwestycji mieszkaniowej pozostaje niejako w oderwaniu o zagadnień własnościowych dotyczących przyszłych i ewentualnych podziałów nieruchomości. Wbrew twierdzeniom wojewody żaden z zapisów Studium jak i URIM nie wskazuje, że wskaźnik intensywności zabudowy powinien być liczony odrębnie w odniesieniu do powierzchni każdej działki wewnętrznej po jej przyszłym podziale. Powołano się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 II 2020 r. (IV SA/Wa 2583/19) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 X 2020 r. (II OSK 1759/20). Rada miejska podniosła przy tym, że art. 2 pkt 2 URIM stanowi, że inwestycja mieszkaniowa jest to przedsięwzięcie obejmujące budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10 szt. - więc teren pod inwestycję oraz analiza powinna być sporządzona dla minimum takiej ilości domów i dla takiej minimalnej ilości domów należy wyliczyć wskaźniki zawarte w Studium aby taką inwestycję móc zrealizować zgodnie z URIM. We wniosku inwestor traktował więc teren inwestycji - działki budowlanej jako 2 działki ewidencyjne o numerach 60/1, 290/3 i określonym obszarze 16 184 m2. Nadmieniono także, że przyjęte w kwestionowanej uchwale powierzchnie działek niezbędnych do późniejszego podziału (od 200 m2 do 800 m2) nie stanowią naruszenia prawa, zaś inwestor nie ma nawet obowiązku ich prawnego wyodrębnienia. Może bowiem ograniczyć się do sprzedaży lokali z prawem udziału w gruncie i wskazaniem sposobu użytkowania gruntu (quoad usum). Takiej możliwości obowiązujące przepisy nie wykluczają i jest to również akceptowane w orzecznictwie. W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia sprzeczności zaskarżonej uchwały ze Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa.

Uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest etapem realizacji procesu inwestycyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy URIM. Z woli ustawodawcy wprowadzają one określone ułatwienia przy lokalizacji zabudowy mieszkaniowej polegające w szczególności na możliwości realizacji inwestycji niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – bez konieczności uzyskania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Zamiast tego podjęta musi być jednak przez radę gminy uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, poprzedzona odpowiednią procedurą przeprowadzoną przez wójta, w ramach której weryfikowane są przesłanki dopuszczalności podjęcia tego rodzaju uchwały. Uzależnienie możliwości realizacji inwestycji od stanowiska organu reprezentującego mieszkańców z założenia służyć ma zachowaniu zasady autonomii gminy, gdyż to nadal rada gminy jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu miejscowego albo też zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Określony w URIM sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska mieszkańców (pozytywnego i negatywnego), jak i uwzględnienie stanowiska wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości dokonają przedstawienia informacji o możliwych zagrożeniach czy skutkach realizacji inwestycji. Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku (zob. druk sejmowy nr VIII.2667).

Ustawodawca w art. 5 i art. 7 ust. 2 i 3 URIM określił w sposób konkretny przypadki, w których niedopuszczalne jest podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Inwestycji mieszkaniowej nie lokalizuje się bowiem:

1) na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów (w tym otulin form ochrony przyrody, rodzinnych ogrodów działkowych i obszarów szczególnego zagrożenia powodzią), chyba że w trybie przepisów przewidujących tę ochronę inwestor uzyska zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej;

2) w przypadku sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, przy czym warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane;

3) na terenach przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym;

4) na terenach wymagających uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych poza granicami administracyjnymi miast na cele nierolnicze, wynikającej z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W okolicznościach niniejszej sprawy podniesiono w skardze sprzeczność uchwały ze Studium w zakresie parametru powierzchni zabudowy zarzucając, że nie będzie w tym przypadku spełniony przewidziany w Studium współczynnik powierzchni zabudowy dla zabudowy zwartej i szeregowej wynoszący do 0,3. Podkreślono, że realizacja przewidzianej w uchwale zabudowy jednorodzinnej szeregowej wiązać się będzie z późniejszym podziałem nieruchomości w celu wydzielenia działek w obrębie poszczególnych segmentów zabudowy (działki o pow. od 200 m2 do 850 m2) i dla co najmniej 14. z nich nie będzie zachowany wskazany współczynnik.

Analizując zasadność postawionego w skardze zarzutu i towarzyszącej mu argumentacji trzeba przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem uchwały nie jest realizacja pojedynczego budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na już wydzielonej i przeznaczonej do tego celu działce, ale realizacja "inwestycji mieszkaniowej" w rozumieniu art. 2 pkt 2 URIM. "Inwestycją mieszkaniową" jest zaś przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową.

Przytoczona wyżej legalna definicja inwestycji mieszkaniowej wskazuje więc jednoznacznie, że chodzi tu wyłącznie o zabudowę wielomieszkaniową (wielorodzinną) składająca się co najmniej z 25. lokali mieszkalnych lub co najmniej z 10. budynków jednorodzinnych. Definicja ta ma niebagatelne znaczenie, bowiem określa jednoznacznie przedmiot uchwały konkretyzując zarazem, co jest tu przedmiotem oceny pod kątem zgodności z wymienionymi w URIM przesłankami podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji. Ocenie podlega zawsze całość inwestycji oczywiście przy uwzględnieniu okoliczności i danych istniejących w chwili podejmowania uchwały.

W konkretnym przypadku przedmiotem zaskarżonej uchwały jest w istocie realizacja osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej na dwóch (rozdzielonych potokiem Cienia) działkach geodezyjnych nr 290/3 i nr 60/1 (dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]). Z tego na działce nr 60/1 (o pow. 8 639 m2, po potrąceniu terenu dróg wewnętrznych) przewidziano realizację trzech segmentów zabudowy szeregowej o maksymalnej liczbie domów jednorodzinnych do 20 (maksymalna powierzchnia zabudowy 1926,06 m2). Zaś na działce nr 290/3 (o pow. 7 545 m2, po potrąceniu terenu drogi wewnętrznej) dwóch segmentów zabudowy szeregowej oraz dwóch segmentów zabudowy bliźniaczej o maksymalnej liczbie domów jednorodzinnych do 16 (maksymalna powierzchnia zabudowy 1 546,64 m2). W przypadku jednej jak i drugiej działki współczynnik powierzchni zabudowy, rozumiany jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowalnej wyniesie około 0,2, a więc nie wykracza poza wyznaczony w Studium maksymalny współczynnik 0,3.

Podkreślić należy, że Studium w ramach pkt. 4.2 ppkt. 1 wyjaśnia, że ilekroć w Studium jest mowa o "wskaźniku zabudowy działki" należy przez to rozumieć wskaźnik wyrażający iloraz sumy powierzchni zabudowy wszystkich budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni tej działki. Studium zwraca więc uwagę, że przy ustalaniu wskaźnika zabudowy uwzględnieniu podlega "suma powierzchni zabudowy" (całkowita powierzchnia zabudowy) oraz powierzchnia "działki budowlanej".

W okolicznościach kontrolowanej sprawy maksymalna powierzchnia planowanej zabudowy wynosi 3 667,84 m2 (zob. § 6 ust. 1 pkt 2 lit.b uchwały).

Działkami budowlanymi są tu zaś działki nr 60/1 i nr 290/3 o łącznej powierzchni 16 184 m2 (zob. § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały).

Studium nie definiuje co należy rozumieć pod pojęciem działki budowlanej. Definicji takiej nie zawierają również przepisy URIM. Definicja legalna "działki budowalnej" zawarta jest natomiast w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741). Powołana ustawa, w oparciu o którą uchwalane jest między innymi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, definiuje "działkę budowlaną" jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Definicja ta sugeruje, że działką budowlaną jest określona "nieruchomość gruntowa" lub "działka gruntu", a więc w każdym przypadku ustawodawca odwołuje się tu do kategorii istniejącej (rzeczywistej), a nie planowanej. Z całą pewnością trzeba więc zaznaczyć, że "działką budowlaną" może być wyłącznie działka już istniejąca i to zarówno na etapie projektowania jak i realizacji inwestycji. Nie może być nią działka nieistniejąca, będąca dopiero przedmiotem określonych koncepcji czy zamierzeń inwestycyjnych.

Jak wynika z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, teren zabudowy obejmuje działki nr 60/1 i nr 290/3. Zatem wyłącznie wskazane działki geodezyjne mogą być w omawianym przypadku traktowane jako działki budowalne. Oczywiście Sąd ma świadomość, że w § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały unormowano powierzchnię działek dla celów późniejszego podziału nieruchomości (od 200 do 850 m m2) oraz przedstawiono na załączniku graficznym koncepcję ich wydzielenia zakreślając kolorem czerwonym tzw. "granice posesji". Nie daje to jednak podstaw do przyjęcia, że działkami budowalnymi są owe "posesje" i że to ich powierzchnie mają być miarodajne przy ocenie zgodności uchwały ze Studium w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy.

Należy zwrócić uwagę, że wskazane wyżej ustalenia w zakresie sposobu wydzielenia "posesji" mają charakter wyłącznie koncepcyjny. Obrazują przewidywany układ posesji w przypadku realizacji wariantu budowy maksymalnej ilości 36. domów i nie przesądzają o konieczności wydzielenia w przyszłości odrębnych nieruchomości czy chociażby działek geodezyjnych. Uchwała w sprawie inwestycji mieszkaniowej nie rodzi skutku w postaci podziału nieruchomości, jak również nie obliguje do przeprowadzenia określonych podziałów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest zresztą pogląd, że w przypadku realizacji zabudowy jednorodzinnej w układzie szeregowym jak i bliźniaczym nie jest obligatoryjne wydzielenie przez inwestora odrębnych działek geodezyjnych pod poszczególnymi segmentami zabudowy. Zarówno zabudowa bliźniacza możliwa jest na jednej działce gruntu, jak i budynki w zabudowie szeregowej mogą znajdować się na jednej lub kilku działkach (zob. np. wyrok NSA z 6 IX 2022 r., II OSK 411/20 – publ. CBOSA).

W powyższych uwarunkowaniach zgodzić należy się ze stanowiskiem rady miejskiej, że powołane w skardze argumenty odwołują do działek (posesji), które nawet jeśli w przyszłości powstaną, to nie muszą mieć charakteru działek geodezyjnych. Z punktu widzenia celów przedmiotowej inwestycji wystarczające będzie wydzielenie takich posesji w ramach podziału przedmiotu współwłasności do wyłącznego korzystania (quoad usum).

Konkludując, nie ma w okolicznościach sprawy podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana uchwała narusza ustalenia Studium w zakresie dotyczącym maksymalnego wskaźnika zabudowy 0,3. Wbrew argumentacji skargi, treść Studium nie upoważnia także do przyjęcia założenia, że określony w nim wskaźnik zabudowy dotyczyć ma "każdego z nowych domów jednorodzinnych". Należy zwrócić uwagę, że Studium określa wskaźniki dla zabudowy wolnostojącej i wskaźniki dla zabudowy zwartej/szeregowej. Skoro więc w Studium wyraźnie dopuszczano realizację zabudowy szeregowej i przewidziano dla jej realizacji odrębne wskaźniki, tym samym uznać trzeba, że prawodawca lokalny godził się z odmiennościami wynikającymi z charakteru i specyfiki takiej zabudowy. Zabudowa szeregowa z reguły realizowana jest całościowo, tj. poszczególne segmenty powstają równocześnie w ramach jednej inwestycji lokalizowanej na jednej działce geodezyjnej, która stanowi w tym przypadku działkę budowlaną ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Dla oceny zaskarżonej uchwały nie ma natomiast znaczenia sugerowana w skardze motywacja, jaką mógł się kierować inwestor przy podejmowaniu decyzji o realizacji inwestycji w trybie przewidzianym przepisami URIM, zamiast na zasadach ogólnych przy uwzględnieniu postanowień obowiązującego planu miejscowego. Istotne jest, że inwestor miał prawo korzystać z tego trybu, skoro spełnił przesłanki przewidziane w URIM. Jedynie na marginesie można zasygnalizować, że motywem nie mógł być raczej zamiar obejścia określonego w planie miejscowym wskaźnika powierzchni zabudowy, skoro plan ten określa wskaźnik powierzchni zabudowy identycznie jak Studium, tj. do 30% powierzchni działki budowlanej.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.