VIII SA/Wa 688/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-04-21	
Data wpływu	2009-10-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 811/12
II OZ 23/10
II OZ 1058/10
II OZ 1381/11	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118;  art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a,  art. 3 pkt 3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. – działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3, art.59f i art. 83 ust. 1, ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. powoływanej dalej jako Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej k.p.a.) ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł za budowę stawów rybnych przez J. S. o łącznej powierzchni [...] na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...] przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. wstrzymano roboty budowlane przy budowie stawów rybnych na terenie działek wyżej wskazanych, nakładając jednocześnie obowiązek przedstawienia w stosownym terminie określonych dokumentów. Inwestor J. S. w dniu [...] marca i [...] kwietnia 2009r. przedłożył wymagane dokumenty. W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. przed zatwierdzeniem projektu budowlanego stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną. Wysokość tej opłaty określił w oparciu o art. 59f ust. 1 i 2 i art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odwołanie od tego postanowienia złożył J. S. W odwołaniu wskazał, że urzędnicy miejscy popełnili błąd wydając decyzję o warunkach zabudowy na budowę stawów rybnych hodowlanych zamiast stawów rybnych do chowu ryb karpiowatych. Właściwego określenia użyto w decyzji wodno prawnej. Dalej podkreślił, że zgodnie z Prawem wodnym, czym innym jest hodowla ryb a czym innym chów. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985r. ( Dz. U. Nr 99.66.750 z 2007r. ) o rybactwie śródlądowym za chów uważa się działanie zmierzające do utrzymania i zwiększenia produkcji ryb a za hodowlę – chów połączony z doborem i selekcją w celu zachowania i poprawienia wartości użytkowych ryb. Natomiast w art. 29 ust. 2 pkt. 9 Prawa budowlanego mówi się o stawach rybnych hodowlanych. Wynika z tego, że budowa stawów do chowu ryb nie wymaga pozwolenia na budowę. Przedsięwzięcie Inwestora polega na budowie stawów do chowu ryb, w związku z tym należy do urządzeń melioracji wodnych. Według art. 29 pkt 2 poz. 9 Prawa budowlanego budowa takich obiektów nie wymaga pozwolenia na budowę. Poza tym, J. S. podkreślił, że uzyskał pozwolenie wodno prawne na realizację przedsięwzięcia. Dodatkowo inwestycja ma poprawić gospodarowanie wodą powierzchniową rzeki P.

Po rozpoznaniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póz. zm. ) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania a następnie stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. prawidłowo wymierzył opłatę legalizacyjną za samowolnie wybudowanie stawów rybnych. Odnosząc się do zarzutów J. S. stwierdził, że ustawa z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne reguluje kwestie gospodarowania wodami zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi oraz sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami. Z tego powodu, uzyskane pozwolenie wodno prawne na budowę przedmiotowych stawów regulowało jedynie kwestie wodne i nie zwalniało Inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stawów rybnych. Szczególnie, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2004r. nie została wydana w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, dlatego też nie mogła stanowić pozwolenia na budowę.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S. W skardze zarzucił: 1. Niewłaściwe zastosowanie Prawa budowlanego, to jest art. 49 ust. 1, art. 59f, art. 83 zamiast zastosowania art. 29 ust.2 pkt 9 tego prawa do przedmiotowego stanu faktycznego, to jest do wykonania ziemnych stawów rybnych do chowu ryb karpiowatych,

2. Pominięcie art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne w zapisie obowiązującym w dacie orzekania i bezpodstawne zastosowanie w to miejsce wyłącznie Prawa budowlanego,

3. Zignorowanie decyzji wodno-prawnej i subiektywna ocena jej zakresu, niezgodna z zapisem aktu prawnego i ze stanem faktycznym. W szczególności pominięcie zapisu, zgodnie z którym stawy ziemne są przeznaczone do chowu ryb,

4. Błędne i bez dołożenia należytej staranności i stosownej wiedzy ustalenie stanu rzeczywistego, poprzez przyjęcie, że przedmiotem postępowania są stawy do hodowli ryb zamiast do chowu ryb, co wynika z ustawy z 18 kwietnia 1985r. o rybactwie śródlądowym.

W ocenie Skarżącego treść art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne jednoznacznie wskazuje na to, że udzielenie zezwolenia wodno-prawnego jest jednocześnie pozwoleniem na wykonywanie urządzeń wodnych, w tym na wykonanie stawów rybnych. Poza tym, wynikający z art. 29 ust.2 pkt 9 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy jedynie stawów hodowlanych. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985r. ( Dz. U. Nr 99.66.750 z 2007r. ) o rybactwie śródlądowym za chów uważa się działanie zmierzające do utrzymania i zwiększenia produkcji ryb a za hodowlę – chów połączony z doborem i selekcją w celu zachowania i poprawienia wartości użytkowych ryb. Z uwagi na to, że jego staw nie jest hodowlany a przeznaczonym do chowu nie miał obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie postanowień obu instancji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.).

Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły co skutkowało oddaleniem skargi.

Na początek należy wskazać, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, iż na budowę stawów rybnych konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bądź dokonanie zgłoszenia, w zależności od tego w jakim czasie budowa miała być prowadzona. Rozpoczęcie budowy przed dokonaniem powyższych czynności skutkuje wszczęciem procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 49 Prawa budowlanego. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Łd 418/00 stwierdził, że ,, Budowa zbiornika wodnego (stawu) jest budowlą, której realizacja bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest tzw. samowolą budowlaną w świetle art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126)." OŚP 2002/2/55 .

Podobne stanowisko zajął w wyroku z dnia 19 czerwca 2000r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ka 1834/99. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że ,, ...utworzony przez człowieka zbiornik wodny niezależnie od tego czy będzie służył celom hodowlanym, a tym samym będzie ziemnym stawem rybnym, tj. urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, czy też będzie służył wyłącznie celom rekreacyjno-wypoczynkowym, to jako powstały w sztucznie pogłębionym przez człowieka obniżeniu terenu będzie budowlą, na wykonanie której z zasady wymagane jest pozwolenie na budowę." ( wyrok z dnia 06.06.2006r. sygn. akt II SA/Bk 1105/05 ).

Poglądy te w całej rozciągłości podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Obecne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a Prawa budowlanego poglądy te czyni jeszcze bardziej aktualnymi. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, za wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych. Relacje pomiędzy ustawami Prawo budowlane i Prawo wodne wynikają z postanowień art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz z art. 62 Prawa wodnego. Budownictwo wodne zgodnie z art. 62 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego w zasadzie odpowiada działalności określonej w art. 1 Prawa budowlanego, w związku z czym, w tym zakresie stosuje się przepisy ustawy - Prawo budowlane, natomiast w kwestiach regulowanych przepisami ustawy - Prawo wodne, mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie skutkuje tym, że w stosunku do urządzeń wodnych stosuje się łącznie przepisy Prawa wodnego i Prawa budowlanego, a więc uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego musi być połączone ze spełnieniem wymogów wynikających z Prawa budowlanego. (Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 29 i nast.). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt II OW 37/08, gdzie w nieco innym stanie faktycznym stwierdził, że ,, Studnia głębinowa, wywiercona na terenie ośrodka wypoczynkowego jest jednocześnie urządzeniem wodnym i obiektem budowlanym (budowlą), do którego mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego i Prawa wodnego. LEX nr 515636.

Odnosząc się do stanowiska Skarżącego polegającego na twierdzeniu, że ust. 3 art. 122 ustawy Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia wodno-prawnego przez Prezydenta Miasta R. zwalniał z obowiązku uzyskania wszelkich innych pozwoleń, w tym z zakresu Prawa budowlanego należy uznać, że jest to pogląd nieuprawniony. Przeczą temu przedstawione wcześniej rozważania dotyczące wzajemnych relacji obu ustaw. Przepis wskazywany przez Skarżącego należy rozumieć w ten sposób, że pozwolenie wodno-prawne na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania, ale jest pozwoleniem wodno-prawnym a nie pozwoleniem budowlanym. Wynika to z samej istoty ustawy, ale także z brzmienia art. 122 ust. 1 pkt 3.

W związku z tym, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego zaprezentowanym w niniejszej sprawie, iż uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego nie zwalniało Inwestora z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

Przechodząc do drugiego z zarzutów Skarżącego dotyczącego podziału stawów na stawy hodowlane i stawy do chowu ryb należy stwierdzić, że na gruncie prawa budowlanego taki podział nie istnieje. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie zawiera definicji stawów hodowlanych ani nie odsyła w tym zakresie do innych przepisów. Jednakże należy wskazać, że z punktu widzenia Prawa budowlanego nie jest istotne czy w stawie będzie prowadzona hodowla czy chów ryb. Decydujący jest zakres robót budowlanych przy realizacji budowli. Nawet uwzględniając specyfikę chowu i hodowli ryb wynikającą z ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym należy przyjąć, iż na zakres robót budowlanych ma to niewielki wpływ. W obu przypadkach mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Trzeba przy tym wskazać, że przywołana wyżej ustawa o rybactwie śródlądowym nie definiuje pojęć stawów hodowlanych i stawów do chowu, a określa jedynie czym jest chów a czym hodowla. Również Prawo wodne nie dokonuje podziału stawów, używając określenia stawy rybne.

W tej sytuacji, należy uznać, że użyte w ustawie słowo ,,hodowlane" nie ma związku z pojęciem hodowli, użytym w ustawie o rybactwie śródlądowym.

Przyjęcie argumentacji Skarżącego oznaczałoby, że np. budowa oczka wodnego o powierzchni powyżej 30 m ² wymaga pozwolenia na budowę, natomiast pozwolenia nie wymaga budowa stawu do chowu o dowolnej konstrukcji i powierzchni.

W związku z przedstawioną argumentacją trzeba uznać, że wykonywanie robót budowlanych związanych z realizacją takiej budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga pozwolenia na budowę.

Na koniec wypada wskazać, że wbrew twierdzeniom Skarżącego decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2004 r. pozwalała na realizację obiektu stawowego bez użycia określenia ,,do chowu". Zapis taki znajduje się natomiast we wniosku Skarżącego i razem z wnioskiem został jedynie przytoczony w decyzji. Nie znalazł się jednak w sentencji pozwolenia.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.