Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E.J. i Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 349/23 w sprawie ze skarg E. J. i S. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. nr XCIV/2576/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kazimierza Wielkiego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i III i oddala skargę S.M.; 2. oddala skargę kasacyjną E. J.; 3. zasądza od S. M. na rzecz Gminy Kraków kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od E. J. na rzecz Gminy Kraków kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 349/23, po rozpoznaniu sprawy ze skarg E. J. i S. M. na uchwałę Nr XCIV/2576/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kazimierza Wielkiego, w pkt I oddalił skargę E. J., w pkt II stwierdził nieważność uchwały w zakresie działki nr [...] obręb [...] [...] i w pkt III zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz S. M. zwrot kosztów postępowania.

W skardze na powyższą uchwałę E. J. zaskarżyła ją w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w Krakowie, zarzucając jej naruszenie: art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.); art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p, a także art. 140 k.c. oraz art. 21, art. 64 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej; art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.; art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

S. M. z kolei zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie: art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 64 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.; art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.; art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587).

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Rozpoznając powyższe skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do skargi E. J. wskazał, że działka nr [...] obr. [...] [...], której jest właścicielką, znajduje się na obszarze ZPz.5. Dla tego obszaru obowiązują ustalenia zawarte w § 54 uchwały, który stanowi: "1. Wyznacza się Tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolami: ZPz.1 – ZPz.6 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy. 2. W zakresie zasad zagospodarowania terenu, ustala się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 60%; 2) maksymalną wysokość zabudowy: 3 m; 3) nakaz komponowania zieleni urządzonej; 4) zakaz lokalizacji budynków; 5) w terenach oznaczonych symbolami: ZPz.2, ZPz.3 i ZPz.4 dopuszcza się lokalizację: a) ogrodów edukacyjnych, b) ogródków kawiarnianych, c) ścieżek zdrowia, d) ogródków jordanowskich, e) terenowych urządzeń sportowych np.: urządzeń rekreacyjno - rehabilitacyjnych. 3. Część terenu oznaczonego symbolem ZPz.6 znajduje się w oznaczonej na rysunku planu granicy obiektów i obszarów wskazanych do ochrony urbanistycznej, dla której obowiązują zapisy, o których mowa w § 10 ust. 14". W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa działka skarżącej znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MW, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o funkcji podstawowej - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi fm.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (zieleń urządzoną i nieurządzona) oraz o funkcji dopuszczalnej – usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Zestawiając przeznaczenie terenu ZPz.5 w miejscowym planie (pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy) z powyższymi wskazaniami, należy zdaniem Sądu dojść do przekonania, że zarówno w przeznaczeniu podstawowym, jak i dopuszczalnym znajduje się – odpowiednio – zieleń towarzyszącą zabudowie – jako zieleń urządzona i nieurządzona oraz zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców. Nawiązując do wywodów skargi Sąd podkreślił, że odczytując wytyczne Studium nie można poprzestać na samym tylko określeniu tego terenu, które rzeczywiście wskazuje na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wnikliwe i kompleksowe odczytanie ustaleń Studium dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW wskazuje niewątpliwie na inne rodzaje przeznaczenia terenu, które w ramach tych terenów mogą wystąpić.

Sąd podniósł, że konieczność kompleksowego odczytania Studium obejmuje również uwzględnienie wytycznych Studium odnoszących się do jednostki urbanistycznej nr 7 – Łobzów (Tom III), na obszarze której znajduje się nieruchomość skarżącej. W tej części sformułowano m.in. kierunek zagospodarowania polegający na ochronie układu istniejących przestrzeni publicznych, w tym wnętrz kwartałów zabudowy oraz kształtowanie istniejących i tworzenie nowych placów i skwerów miejskich. Ponadto, na planszy K2 w katalogu stref ochrony konserwatorskiej wyznaczono również strefę ochrony wartości kulturowych - rewaloryzacji co zgodnie z definicją zawartą w studium oznacza objęcie zasobów kulturowych o najwyższych i wysokich wartościach, elementów zachowanych w układzie i substancji, dla których głównym działaniem jest ochrona i rehabilitacja, a wśród kierunków działań należy wymienić wzbogacanie funkcjonalne i podnoszenie estetyki przestrzeni (w tym w otoczeniu zabytku). Natomiast na planszy K3, w strukturze systemu przyrodniczego, w części działki nr [...], wyznaczono korytarz ekologiczny i parki rzeczne. Działka skarżącej znajduje się również w obszarze ekspozycji obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków oznaczonych na rysunku planu symbolami: E5, E6, E7, tworzących – jak wskazuje organ - sekwencję modernistycznych brył stanowiących jednorodne założenie urbanistyczne.

W ocenie Sądu kompleksowa analiza wytycznych i kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych dla terenu działki skarżącej w Studium pozwala zgodzić się z organem, że miejscowy plan nie narusza ustaleń Studium w zakresie działki skarżącej. Również w zakresie sposobu wykorzystania władztwa planistycznego Sąd nie dopatrzył się w odniesieniu do działki skarżącej nadużycia tego władztwa. W ocenie Sądu ustalenie przeznaczenia działki nr [...] pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy, nie było dowolne. Jak wynika z rysunku planu obszar ZPz.5 przylega do ulicy [...] i z perspektywy tej ulicy znajduje się na przedpolu obszaru Un.1. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i nie przeczy temu skarżąca, teren ten nie jest zabudowany obiektami kubaturowymi. Z odpowiedzi na skargę wynika również, że przedmiotowa działka na etapie sporządzania miejscowego planu była kontynuacją dojazdu – drogi wewnętrznej i pożarowej łączącą teren zespołu zabytkowych akademików kampusu [...], [...]i [...]z boiskami sportowymi [...]z drogą publiczną – ulicą [...]. W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że jedynie pas 3,05 m stanowi służebność gruntową, której zasiedzenie przez [...] w Krakowie stwierdził Sąd Rejonowy dla Krakowa – Krowodrzy I Wydział Cywilny w postanowieniu z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt I Ns 1416/18/K (k. 33-38 akt sąd.). W ocenie Sądu, jakkolwiek wyłączenie zabudowy na działce skarżącej stanowi istotną ingerencję w prawo własności, to jednak nie jest to ingerencja nieuzasadniona, nieproporcjonalna, a tym samym dowolna. Przedstawione uzasadnienie zawarte w odpowiedzi na skargę, znajdujące potwierdzenie w materiałach planistycznych wskazuje, że wyznaczenie w planie miejscowym na działkach skarżącej terenu zieleni urządzonej ZPz.5 miało służyć stworzeniu zielonego przedpola do ekspozycji obiektów zabytkowych, łącznie z innymi działkami stanowiącymi ten teren ZPz.5. Jest to zabieg dozwolony, nawet jeśli teren zielony nie jest powiązany funkcjonalnie i własnościowo z terenem, co do którego stanowić ma zieloną obudowę. Niewątpliwie nie jest to jedyna działka w kwartale ulic [...] chroniona przed zabudową, a przy tym czytelne jest nawiązanie do terenów zielonych znajdujących się w tym rejonie, w tym nawiązanie do ciągu [...]. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organy planistyczne dokonały wyważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego skarżącej, który znajdował swój wyraz w koncepcjach wyrażanych chociażby we wnioskach o ustalenie warunków zabudowy obejmujących działkę skarżącej, które były przedmiotem postępowań administracyjnych oraz opiniowania przez Wydział Planowania Przestrzennego UMK. W ocenie Sądu przewaga interesu publicznego w tej sytuacji może być uzasadniona dążeniem do ochrony istniejących terenów zielonych i tworzenia nowych terenów zielonych w tych miejscach, które dotychczas nie zostały zabudowane. Nie można pomijać, że część miasta objęta ustaleniami miejscowego planu jest terenem intensywnej zabudowy, w której konieczne jest uwzględnianie takich wartości, jak ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Sprzeczne z tymi wartościami i jednocześnie zasadami wyrażonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłoby takie ukształtowanie przestrzeni miasta, które prowadziłoby do braku zapewnienia terenów zielonych. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę E. J..

Odnosząc się do skargi S. M., dotyczącej działki nr [...] obr. [...] [...], Sąd wskazał, że jej również dotyczą postanowienia zawarte w § 54 miejscowego planu, którego treść przywołano powyżej, a nadto ustalenia Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dotyczące terenów MW i jednostki przestrzennej nr 7 Łobzów. Oceniając relację między ustaleniami miejscowego planu dla działki nr [...] oraz ustaleniami Studium Sąd nie dopatrzył się sprzeczności, podobnie, jak w odniesieniu do działki skarżącej E. J.. Również i w tym przypadku podkreślił, że objęcie terenu działki obszarem MW w Studium (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) nie oznacza, że każda działka w tym obszarze ma być przeznaczona pod zabudowę wielorodzinną mieszkaniową. Przywołane wyżej przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne w Studium jednoznacznie wskazuje na możliwość przeznaczenia działek w tym obszarze pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy, jak to ustalono w § 54 skarżonego planu.

Zdaniem Sądu tym, co odróżnia działkę nr [...] obr. [...] [...] od działki nr [...] obr. [...] [...], jest jej umiejscowienie oraz dotychczasowe przeznaczenie i wykorzystanie. Działka nr [...] jest obecnie zabudowana budynkiem usługowym, znajduje się wewnątrz kwartału zabudowy, pośród innych działek zabudowanych. Jako uzasadnienie takiego przeznaczenia organ podał, że nie jest to przypadek odosobniony w kontekście pozostałych kwartałów w obszarze planu, który komponuje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Podano, że niewspółmierne większe powierzchniowo nieruchomości zostały przeznaczone pod zieleń urządzoną o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym oznaczone symbolami ZPz.2, ZPz.3 oraz ZPz.4. Podkreślono również konsekwentnie prowadzoną politykę ochrony wnętrz kwartałów przed zabudową poprzez zróżnicowane narzędzia, takie jak zastosowanie terenów zieleni urządzonej, wyznaczenie stref ochrony zieleni, wyznaczenie linii zabudowy. Wszystkie powyższe mają na celu – jak twierdzi organ – zachowanie kolorytu dzielnicy. Organ przedstawił również historię opracowań planistycznych dla terenu objętego skargą S. M.. Wskazał, że w świetle ustaleń poprzednio obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, który utracił moc z 1 stycznia 2003 r., nieruchomość skarżącego znajdowała się na terenie oznaczonym jako [...]z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Wskazano, że istniejący wówczas na działce budynek został oznaczony literą "i" – pozostałe budynki niemieszkalne gdzie indziej nie wymienione. Przywołano również treść Opracowania ekofizjograficznego, z którego wynika, że na działce, której współwłaścicielem jest skarżący, znajdują się wartościowe większe grupy drzew, zieleń wysoka. W ramach syntezy uwarunkowań ekofizjograficznych wskazano na zasadność uzupełniania, utrzymania i kształtowania zieleni w otoczeniu zabudowy. Organ podniósł ponadto, że w procedurze planistycznej nie zgłoszono wniosku o zmianę przeznaczenia działki nr [...].

W ocenie Sądu ani z odpowiedzi na skargę, ani z materiałów planistycznych nie wynikają przekonujące uwarunkowania przestrzenne dotyczące konkretnie działki nr [...] obr. [...] [...], które uzasadniałyby opisane powyżej przeznaczenie tej działki. Nie stanowi wystarczającego uzasadnienia zlokalizowanie przedmiotowej działki wewnątrz kwartału zabudowy. Jak zauważył sam organ w odpowiedzi na skargę, dysponował on zróżnicowanymi narzędziami ochrony wnętrz kwartałów przed zabudową, w tym wyznaczaniem stref ochrony zieleni, czy też linii zabudowy. Nie wiadomo, dlaczego w przypadku tej działki skorzystano ze środka najdalej idącej ingerencji. Nie wykazano tym samym, że działanie organu gminy było proporcjonalne. Stanowisko organu nie przekonuje również jeśli chodzi o kwestię ważenia interesu właścicieli działki z interesem publicznym. Wskazano mianowicie w tym kontekście na dążenie do zachowania maksymalnie możliwej ilości terenów zieleni, kształtowanie przestrzeni na wysokim poziomie estetycznym, czy też bliskie sąsiedztwo granic działki (3,48 m) od istniejącego dziewięciokondygnacyjnego socmodernistycznego budynku wielorodzinnego stanowiącego część osiedla wskazanego do ochrony jako obiekty i obszary wskazane do ochrony urbanistycznej. Nie można jednak pomijać tej okoliczności, że działka nr [...] jest w części zabudowana. Nie mógł być zatem w ocenie Sądu osiągnięty w tym zakresie cel polegający na zachowaniu istniejącej zieleni. Należy zdaniem Sądu również dostrzec i to, że ekspozycja istniejącego i niewątpliwie dominującego budynku dziewieciokondygnacyjnego nie stanowi element interesu publicznego, który mógłby przeważyć nad potrzebą uwzględnienia interesu właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Z tej przyczyny Sąd uwzględnił skargę S. M. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] obr. [...] [...].

Tytułem uzupełnienia Sąd wskazał, że niezasadny okazał się zarzut skarżącego S. M. naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587), określającego wymagania co do prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 17 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. Sąd zaaprobował w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 19 listopada 2015 r., II OSK 665/14, zgodnie z którym "fakt ewentualnego nieuwzględnienia odszkodowania za nieruchomość (...), do którego wypłacenia byłaby zobowiązana gmina w żaden sposób nie wpływa na rzetelność tej oceny. Prognoza bowiem (jak wynika choćby z definicji tego pojęcia zawartej w słowniku Języka Polskiego PWN, gdzie wskazuje się, że jest to «przewidywanie przyszłych zjawisk lub zdarzeń») nie musi uwzględniać wszystkich przychodów i wydatków, zwłaszcza, że to ewentualne odszkodowanie jest wydatkiem przyszłym i niepewnym." Zdaniem Sądu, uznając, że prognoza finansowa ma charakter informacyjny, należało stwierdzić, że nawet wadliwe jej sporządzenie nie może naruszać interesu skarżącego jako właściciela nieruchomości. Od poprawności prognozy nie zależy bowiem ani zakres zobowiązań finansowych gminy, ani zakres uprawnień odszkodowawczych właścicieli.

Skargą kasacyjną Rada Miasta Krakowa zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie pkt II i III, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm., dalej: k.p.c.) w z w. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego - akt planistycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie częściowej nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż skarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa,

2. art 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku przesłanki istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego,

3. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta Krakowa w sposób istotny zasad sporządzania planu oraz sporządzenia planu zgodnie ze studium, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi,

II. prawa materialnego: art. 3 ust 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust 1, w zw. z art. 28 ust 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, dalej: k.c.) w powiązaniu z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia planistyczne w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZPz.6 zostały dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego, mimo iż są one zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych doprowadziłoby do uznania przez Sąd, że organy planistyczne dokonały prawidłowego wyważenia interesów, a ustalenia skarżonego planu miejscowego są uzasadnione i stanowią rezultat analiz wynikających z treści dokumentacji planistycznej oraz faktycznych uwarunkowań istniejących na terenie będącym przedmiotem skargi oraz nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej organ wniósł o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi wniesionej przez S. M., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od S. M. na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyrok wniosła także E. J., zaskarżając go w części oddalającej jej skargę (pkt I) i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na braku rozpoznania i dokonania wnikliwej oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu dotyczącego nadużycia władztwa planistycznego i nierzetelnego rozpatrzenia interesu indywidualnego skarżących w żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa,

2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i oddaleniu skargi oraz braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa, pomimo, iż uchwała ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanego w skardze a to:

a) art. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. polegające na nieuwzględnieniu zasady zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami uchwały Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa,

b) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. a także art. 140 k.c. oraz art. 21, art. 64 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nadużycie przez organ władztwa planistycznego, przejawiającego się w nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności, polegającego na ustaleniu na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...] [...], określonej w Studium jako teren MW, terenu ZPz.5 - terenu zieleni urządzonej towarzyszącej obiektom budowlanym, zakazu zabudowy tej działki, przy jednoczesnym ustaleniu, że zieleń na przedmiotowej działce ma stanowić uzupełnienie obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach, w sytuacji gdy żadnej zieleni tam nie ma a istnieją obiekty wykluczające urządzenie zieleni jak parking i droga pożarowa,

c) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegającym na nieuzasadnionej zamianie kierunków zagospodarowania określonego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa,

3) art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii - w szczególności brak ustaleń w zakresie rozważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego skarżących, w tym niezbędności i konieczności ingerencji w prawo własności w zakresie określonym zaskarżonym planem.

W oparciu o powyższe zarzuty E. J. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na jej bezzasadność, zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna Rady Miasta Krakowa okazała się zasadna choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż niezasadny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego - akt planistycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie częściowej nieważności zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie prawidłowości działań organu bierze z urzędu pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw kwestionowanego zachowania organu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając prawidłowość działania organu sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008r., II OSK 795/07). Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie to tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.), do których niewątpliwie należy przywołany w skardze kasacyjnej art. 233 § 1 tej ustawy, zgodnie z którym Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zarzut oparty na art. 106 § 5 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury cywilnej, regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego ale tylko wtedy, gdy Sąd pierwszej instancji dopuści dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (vide wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2627/22; z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 638/21), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca przed Sądem pierwszej instancji. Przepis art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego stosowany na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednio do uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów, które sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez Sąd pierwszej instancji stosownie do treści przywołanego powyżej art. 133 § 1 p.p.s.a., a które to dowody jako błędnie ocenione przywołał autor skargi kasacyjnej podnosząc omawiany zarzut. Z tych przyczyn omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do naruszenia przez Gminę zasad sporządzania planu miejscowego i przekroczenia granic władztwa planistycznego przy ustalaniu uwarunkowań przestrzennych działki nr [...] obr. [...] [...] należącej do skarżącego S. M..

Uznając w tym kontekście za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej organu zarzuty, w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt II zaskarżonego wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały cyt. "w zakresie działki nr [...] obręb [...] [...]". Taki sposób rozstrzygnięcia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, narusza art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p.

Zamieszczone w sentencji zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcie przyjmuje nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...] obr.[...][...] (nie wskazując jakiegokolwiek przepisu uchwały odnoszącego się do kwestionowanego naruszenia prawa) co sugeruje, iż wszystkie ustalenia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego" dotyczące ww. działki nie obowiązują wobec niej.

Mając powyższe na względzie zwrócenia uwagi wymaga, że sentencja i uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego nie mogą zawierać sformułowań budzących wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Według art. 13 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461.), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy. Natomiast na podstawie art. 13 pkt 2 ww. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Stwierdzenie, wyrokiem sądu administracyjnego, nieważności planu miejscowego w części oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje część unormowań planu miejscowego, zaś w zakresie wynikającym z wyroku, część unormowań jest wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyrok sądu administracyjnego jest, co do zasady, czynnością procesową, a więc czynnością z zakresu stosowania prawa, ale wyrok uwzględniający skargę na akt prawa miejscowego bezpośrednio wpływa na zakres powszechnego obowiązywania tego aktu normatywnego.

Postulat precyzji odnoszący się do treści wyroku wynika więc nie tylko z prawa stron do uzyskania jasnej wypowiedzi co do zgłoszonego żądania, które to prawo jest jednym z aspektów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego chodzi także o sprostanie konstytucyjnym wymogom pewności prawa oraz określoności przepisów prawa, które są przejawami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Wymóg precyzji orzeczenia sądu odnoszącego się do uchwały w przedmiocie planu miejscowego jest tym bardziej pożądany, że plan miejscowy zawiera część tekstową i graficzną (art. 15 ust. 1 i art. 16 u.p.z.p.). Nadto, materia unormowań planu z samej istoty powoduje, że część tekstowa zawiera szereg przepisów prawnych regulujących status prawny terenów (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.), przy czym uchwała zawiera ustalenia odnoszące się do całego terenu planu, jak i ustalenia odnoszące się do poszczególnych jednostek planistycznych. W odniesieniu do tych jednostek obowiązują zaś ustalenia zawarte w szeregu normach określających przeznaczenie i zagospodarowanie terenu.

Stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części może dotyczyć poszczególnych ustaleń (norm tekstu planu lub określonych ustaleń przybierających formę graficzną). Częściowa ingerencja sądu może polegać także na pozbawieniu mocy wiążącej wszystkich ustaleń odnoszących się do określonego terenu objętego planem miejscowym. Są to kwestie uwarunkowane indywidualnymi okolicznościami sprawy. Niezależnie od przyjętej w danej sprawie metody ingerencji, sąd administracyjny, podobnie jak organ nadzoru, co do zasady powinien wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które, w jego ocenie, zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2857/15; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2961/18).

Podkreślić warto, że rozstrzygnięcie sądu administracyjnego zawarte jest w sentencji, która ma formę pisemną (art. 138 p.p.s.a. i art. 137 § 1 p.p.s.a.). Uwaga ta ma znaczenie w niniejszej sprawie, w której stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części, oparte zostało na kryterium terytorialnym, bez wskazania naruszonych przepisów tekstu planu miejscowego.

Nie budzi wątpliwości sądu odwoławczego, że ogólnie sformułowano sentencję zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II, a w jego uzasadnieniu skupiono się na rozważaniach dotyczących konkretnych uwarunkowań przestrzennych dotyczących nieruchomości skarżącego. Jednak takie "terytorialne" orzeczenie sądu, oznacza stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń miejscowego planu wobec tej działki, wpływa na status prawny określonego terenu (w tym przypadku działki nr [...]), poczynając od przeznaczenia terenu. Tym samym oznaczenie w ten sposób nieważności spornego planu nie precyzuje i nie określa relacji tego rozstrzygnięcia wyroku w odniesieniu do pozostających w obrocie ustaleń planu (niezakwestionowanych skargą) a dotyczących w szczególności tej działki, które nie zostały zakwestionowane. Wątpliwości w tym zakresie nie usuwa uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Dlatego przywołane na wstępie tych rozważań zarzuty kasacji są usprawiedliwione.

Niezależnie od powyższej wadliwości zaskarżonego wyroku nie można zaaprobować stanowiska Sądu pierwszej instancji, że ustalenia planistyczne dla nieruchomości strony skarżącej zostały dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. Zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie kwestionują to stanowisko.

W tym zakresie zwrócenia uwagi wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Niewątpliwie regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym te zawarte w powołanych wyżej art. 3 ust. 1, art. 4 ust.1 oraz art. 6 u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić jednak trzeba, co jest niesporne, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może bowiem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze (jak również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący). Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Pozbawienie właściciela, w planie miejscowym, części (nawet znacznej) atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie" (wyroki NSA: z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2118/17, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 957/22). Zatem gmina - kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie - musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z kwestionowanymi w przedmiotowej sprawie uregulowaniami planu miejscowego, nieruchomość nr [...] obręb [...], zabudowana częściowo budynkiem usługowym w złym stanie technicznym, znajduje się na terenie oznaczonym w jej postanowieniach symbolem ZPz.6 i przeznaczona jest pod tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy. W § 54 ust. 2 przedmiotowego planu dla ww. terenu ustalono: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 60%, 2) maksymalną wysokość zabudowy: 3m, 3) nakaz komponowania zieleni urządzonej, 4) zakaz lokalizacji budynków. Niewątpliwie ustalenia te naruszają interes prawny skarżącego uniemożliwiając mu lokalizację nowej zabudowy. Nie jest jednak kwestionowane na obecnym etapie postępowania, że przeznaczenie w spornym planie terenów oznaczonych ww. symbolem pod tereny zieleni urządzonej jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – co zasadnie stwierdził w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznając w tym zakresie zarzuty skargi S. M. za nieuzasadnione. Takie przeznaczenie ww. terenu stanowi zatem m.in. wyraz realizacji wyznaczonego w Studium kierunku zagospodarowania, gdzie zieleń towarzysząca zabudowie stanowi jedną z funkcji podstawowych a zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów i zieleni izolacyjnej funkcję dopuszczalną.

Nie można także podzielić wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska co do braku przekonujących uwarunkowań przestrzennych dotyczących ww. działki, które uzasadniałyby przyjęte w kwestionowanym planie jej przeznaczenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonując oceny sytuacji prawnej skarżącego nie uwzględnił specyfiki położenia należącej do niego nieruchomości, w tym w szczególności jej sąsiedztwa. Zwrócenia uwagi wymaga, że działka ta znajduje się wewnątrz kwartału zabudowy o dużym zagęszczeniu i bezpośrednio w sąsiedztwie wysokiej zabudowy wielorodzinnej. Takie usytuowanie przedmiotowej działki częściowo zabudowanej budynkiem usługowym w stanie ruinalnym, oceniane przy uwzględnieniu odległości od sąsiadującej zabudowy mieszkalnej wielokondygnacyjnej, w tym także przy wzięciu pod uwagę m.in. wymogów nasłonecznienia pomieszczeń unormowanych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - niejako wymuszało na organie stanowiącym gminy zabezpieczenie tego terenu przed jego dalszym dogęszczeniem. Zasadność przyjętych rozwiązań potwierdza przy tym także podniesiona w skardze kasacyjnej, poparta rzutami terenów, okoliczność, iż kwartał zabudowy, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, dysponuje mniejszym udziałem zieleni niż kwartał wzorcowy, położony na wschód od niej, a także posiada zdecydowanie większy udział zabudowy istniejącej. Nie można w tych okolicznościach skutecznie zarzucić organowi naruszenia zasady proporcjonalności. Organ nie mógł także bagatelizować wynikającej z Opracowania ekofizjograficznego okoliczności występowania na działce skarżącego wartościowych większych grup drzew oraz zieleni wysokiej, a także sformułowanego w nim postulatu uzupełnienia, utrzymania i kształtowania tej zieleni.

W przedmiotowej sprawie trzeba także zwrócić uwagę, że przeznaczenie obszaru oznaczonego symbolem ZPz6 niewątpliwie odniesiono również do terenu, na którym posadowiony jest budynek usługowy w stanie ruinalnym. Z § 54 ust. 3 uchwały wynika, że część terenu oznaczonego symbolem ZPz.6 znajduje się w oznaczonej na rysunku planu granicy obiektów i obszarów wskazanych do ochrony urbanistycznej, dla której obowiązują zapisy, o których mowa w § 10 ust. 14. Zgodnie z tymi zapisami, dla obiektów i obszarów wskazanych do ochrony urbanistycznej, o których mowa w ust. 7, oprócz ustaleń zawartych w § 7, ustala się nakaz: 1) ochrony istniejącego układu kompozycyjnego osiedla, które należy rozumieć jako przestrzenne założenie urbanistyczno-architektoniczne, zawierające budynki oraz formy zaprojektowanej zieleni tworzące spójną całość kompozycyjną i funkcjonalną; 2) uporządkowania przestrzeni międzyblokowej poprzez sukcesywną przebudowę i remont elementów wyposażenia, w tym nawierzchni deptaków. Z kolei przywołany powyżej § 7 w ust. 2 w odniesieniu do istniejących obiektów i urządzeń budowlanych ustala możliwość realizacji - niezależnie od ustaleń planu – takich robót budowlanych jak: przebudowa; remont; odbudowa z wyłączeniem Terenów komunikacji; rozbudowa w zakresie docieplenia, z zastrzeżeniem zakazów dotyczących obiektów objętych ochroną całkowitą, ochroną częściową oraz ochroną częściową z możliwością nadbudowy, o których mowa w ust. 6 pkt 4; wykonania szybów windowych lub zewnętrznych klatek schodowych lub pochylni lub ramp dla osób ze szczególnymi potrzebami, z zastrzeżeniem pkt 6; dla obiektów objętych ochroną całkowitą, ochroną częściową oraz ochroną częściową z możliwością nadbudowy dopuszcza się lokalizowanie ramp i pochylni jedynie od strony elewacji ogrodowych. Z zestawienia powyższych przepisów wynika zatem, iż organ uwzględnił istnienie obiektu usługowego na działce skarżącego i dopuścił możliwość jego przebudowy, remontu i odbudowy, oczywiście z wykluczeniem możliwości naruszenia przy tym koniecznych w ocenie organu do zachowania terenów zielonych. Niewątpliwie stanowi to wyraz realizacji unormowanej w § 6 ust. 1 przedmiotowego planu zasady, zgodnie z którą tereny, których przeznaczenie lub sposób zagospodarowania plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

O ile zatem plany inwestycyjne skarżącego związane z lokalizacją na przedmiotowej działce nowej zabudowy o charakterze mieszkalnym nie zostały w spornej uchwale dopuszczone, to jednak w przedstawionych powyżej okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że przy podejmowaniu tej uchwały pominięto uwarunkowania przestrzenne nieruchomości skarżącego i w konsekwencji w tym zakresie przekroczono władztwo planistyczne. Przyjęte bowiem w zaskarżonym planie przeznaczenie działki S. M. miało racjonalne uzasadnienie, nie było dowolne i nie mogło być kwalifikowane jako niezgodne z przepisami naruszenie prawa własności.

Uznając w powyższych okolicznościach za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej Gminy zarzuty naruszenia art. 3 ust 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy Kodeks cywilny w powiązaniu z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w zakresie działki nr [...] obręb [...] [...], tj. w pkt II, oraz w części, w której zasądzono od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz S. M. zwrot kosztów postępowania (pkt III sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji).

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej E. J. stwierdzić należało, iż nie podważyły one wyrażonego co do jej skargi w zaskarżonym wyroku stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, zwrócenia uwagi wymaga, że art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, tj. paragrafy. Z uzasadnienia ww. zarzutów wynika, że autorowi skargi kasacyjnej najprawdopodobniej w przypadku przywołanego art. 1 § 1 i 2 chodziło o ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych, która w tych przepisach wskazuje na funkcję sądów administracyjnych oraz kryterium dokonywanej przez nie kontroli działalności administracji publicznej. Tak odczytując powyższy zarzut podnieść należy, że zarówno art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak i art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie – mają wyłącznie charakter ustrojowy i nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał w niniejszej sprawie kontroli działalności administracji publicznej albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej w żaden sposób nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym powyżej normom.

Całkowicie chybione jest także zarzucanie w niniejszej sprawie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stosownie do ww. przepisu, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika zatem z treści przywołanej powyżej normy, ma ona zastosowanie do skarg na decyzje lub postanowienia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie ma zatem w ogóle zastosowania do skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Uwzględnienie takiej skargi następuje bowiem na podstawie art. 147 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu odwoławczego w realiach tej sprawy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło także do zarzucanego w skardze kasacyjnej E. J. naruszenia zasad sporządzania planu przez przeznaczenie terenu ZPz.5 niezgodnie z obowiązującymi dla tego terenu postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21).

Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele.

Przechodząc do oceny zgodności zapisów skarżonego planu miejscowego ze Studium w zakresie przeznaczenia nieruchomości E. J. (nr [...] obręb [...] [...]) zwrócenia uwagi wymaga, że w myśl Studium obszar, na którym zlokalizowana jest ww. nieruchomość przeznaczony był przede wszystkim pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), o funkcji podstawowej – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi jak parkingi, garaże oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (zieleń urządzona i nieurządzona) oraz o funkcji dopuszczalnej – usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przeznaczenie w spornym planie nieruchomości skarżącej pod tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy (ZPz.5) mieściło się zatem zarówno w podstawowej (zieleń towarzysząca zabudowie) jak i dopuszczalnej (zieleń urządzona i nieurządzona) przewidzianej w Studium funkcji przedmiotowego terenu. Ponadto w znajdującej się w Studium Karcie terenu dla przedmiotowego obszaru (jednostka 7 obszar Łobzów), wśród kierunków zmian w strukturze przestrzennej wskazano na ochronę układu istniejących przestrzeni publicznych, w tym wnętrz kwartałów zabudowy oraz kształtowanie istniejących i tworzenie nowych placów i skwerów miejskich. Utrzymanie zatem na omawianym obszarze terenów zielonych stanowi niewątpliwie – w świetle jego postanowień - możliwy do realizacji kierunek przewidziany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa. Wyrażone w tym zakresie w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji w pełni zasługuje na aprobatę Sądu odwoławczego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie E. J. zawarte w zaskarżonej uchwale postanowienia w zakresie przeznaczenia jej nieruchomości nie zostały także podjęte z naruszeniem zasady proporcjonalności i nie stanowią o przekroczeniu przez Gminę przysługującego jej w tym zakresie władztwa planistycznego. Przyjęte w przedmiotowym planie rozwiązanie polegające na wyznaczeniu w obszarze ekspozycji obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków oznaczonych w planie symbolami E5, E6 i E7 (co doskonale obrazuje rysunek planu) pełniącym jednocześnie funkcję drogi wewnętrznej łączącej teren zespołu zabytkowych akademików wraz z boiskami sportowymi z drogą publiczną ul. [...] – terenu zieleni, jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak najbardziej pożądane i uzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego. Jednocześnie znajduje swoje poparcie w Opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym ze stycznia 2019 r. sporządzonego na potrzeby przedmiotowego planu, gdzie wskazano na potrzebę uzupełniania, utrzymania i kształtowania szpalerów drzew w otoczeniu ciągu komunikacyjnego na działce skarżącej. Wprowadzone w planie miejscowym na działce skarżącej ograniczenia w zakresie zabudowy i jej przeznaczenie pod tereny zieleni znajduje zatem swoje uzasadnienie w uwarunkowaniach tego terenu. W tych okolicznościach nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. a także art. 140 k.c. oraz art. 21, art. 64 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie podniesiony w pkt 3 skargi kasacyjnej E. J. zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., sprowadzający się w istocie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w zaskarżonym wyroku wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii.

Jak wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera któregokolwiek z ww. elementów jego uzasadnienia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Natomiast z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tym postępowaniu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Wbrew twierdzeniom autora rozpatrywanej obecnie skargi kasacyjnej, motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę E. J. zostały zaprezentowane w sposób, który umożliwia poznanie toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują więc, iż nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej E. J. nie mogły doprowadzić do uwzględnienia zawartych w niej wniosków.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II i III i oddalił skargę S. M., a w pkt 2 sentencji, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną E. J. jako nieuzasadnioną.

Orzeczenie o kosztach postępowania od S. M. na rzecz Gminy Kraków zapadło na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji), natomiast od E. J. na rzecz Gminy Kraków na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji).