Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 400/20 w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 maja 2020 r. nr BP.501.666.2020.1278.DL1.4463 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 400/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę K. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 maja 2020 r., nr BP.501.666.2020.1278.DL1.4463, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd I instancji w podstawie prawnej wskazał art. 151 ustawy dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił K. A., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 maja 2020 r. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy, także pod nieobecność strony skarżącej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnej i wnikliwej oceny stanu faktycznego, a przede wszystkim:

- niewzięcie pod uwagę zakresu obowiązków wynikających z umowy o pracę skarżącego, deklaracji dotyczącej zakresu obowiązków i umowy zarządczej, ustalenia osób zarządzających transportem oraz pominięcie w ocenie stanu faktycznego powierzenia u przedsiębiorcy A. C. czynności zarządzających kilku zarządzającym - w tym skarżącemu,

- pominięcie ustalonego zakresu podziału obowiązków pomiędzy zarządzających oraz pominięcie w ustaleniach, że zgodnie z podziałem czynności pomiędzy nimi to nie skarżący był osobą odpowiedzialną za sprawowanie nadzoru nad stanem technicznym pojazdów,

- błędnego przyjęcia, że skarżący został uznany za jedną osobę zarządzającą, ponieważ został zgłoszony do KREPTD, a które to kwestie skarżący konsekwentnie i nieustannie podnosił w toku postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji oraz przed Sądem;

b. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 89 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i niewydanie wyroku w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, zwłaszcza w kontekście art. 92a ust. 2 i art. 92c ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.; dalej: "u.t.d.") oraz wydanie orzeczenie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony i przepisami art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a., które nakazują rozstrzyganie wątpliwości co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawnych na korzyść strony i niewłaściwą ocenę stanu faktycznego;

2) naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 92a ust. 2 u.t.d. poprzez przyjęcie, że skarżący jako osoba wykonująca czynności w transporcie drogowym naruszył obowiązki lub warunki przewozu drogowego w sytuacji braku należytego rozważania i oceny podnoszonej w toku postępowania przez skarżącego okoliczności, że zgodnie z obowiązującym u przedsiębiorcy zakresem czynności pomiędzy osobami zarządzającymi to nie skarżący odpowiadał za sprawowanie nadzoru nad stanem technicznym pojazdów.

W uzasadnieniu wskazano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Skarżący kasacyjnie wniósł również o dopuszczenie dowodu z treści decyzji GITD dotyczącej A. C., jego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz wyroku tego Sądu, zawartych w aktach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 140/20 na okoliczność nałożenia na A. C. kary grzywny w związku ze zdarzeniem z dnia 31 lipca 2019 r. na autostradzie A4, PPO Karwiany, w wyniku którego przeprowadzono kontrolę drogową zestawu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego marki Iveco o nr rej. [...] oraz naczepy KAESSBOHRER o nr rej. [...], którego łączna dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, a którym kierował R. K., a którym to pojazdem wykonywany był międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Polski do Niemiec na rzecz przewoźnika M. A. C., treści skargi A. C. i treści wyroku, a więc tego samego zdarzenia, skutkiem którego ukarany został skarżący i które to stało się przyczyną niniejszej skargi.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne (lp. 15.2 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym) stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się podmiotowych przesłanek przypisania stronie skarżącej – jako osobie zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie M. A. C. – naruszenia, o którym jest mowa w lp. 15.2 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej za to naruszenie w wysokości 500 zł.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

W odpowiedzi na zarzuty z pkt 1. lit. a. – b. petitum skargi kasacyjnej podważające prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, które zostały następnie przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie, na gruncie których – co stanowi wspólny ich mianownik i uzasadnia, aby zarzuty te, wobec ich komplementarnego charakteru, rozpoznać łącznie – strona skarżąca eksponuje znaczenie konsekwencji mających – jej zdaniem – wynikać z okoliczności powierzenia wykonywania czynności zarządczych w przedsiębiorstwie M. A. C. kilku zarządzającym, co miałoby znajdować swoje potwierdzenie w umowie o pracę zawartą przez stronę z wymienionych przedsiębiorcą, zakresie jej obowiązków i umowie zarządczej i zarazem dowodzić, że strona nie była odpowiedzialna za sprawowanie nadzoru nad stanem technicznym, a ponadto, że miarodajnym dowodem, że jest osobą zarządzającą transportem nie mógł być wyłącznie wpis w Krajowym Rejestrze Elektronicznym Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD), trzeba przede wszystkim podkreślić, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów, albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień albo – tak jak w rozpatrywanej sprawie – podstawę nałożenia obowiązku, co wobec przedmiotu sprawy odnosi się do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku adresowanego do zarządzającego transportem.

W związku z powyższym, wymaga więc przypomnienia, że z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c) i art. 7c ustawy o transporcie drogowym oraz postanowień art. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1071/2009 r. wynika, że "zarządzający transportem" jest definiowany, jako osoba posiadająca wymagane kompetencje zawodowe oraz zatrudniona i wyznaczona przez przedsiębiorcę do zarządzania w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy, a co więcej – jak stanowi art. 4 ust. 1 lit. b) wymienionego rozporządzenia unijnego – jako osoba, która ma rzeczywisty związek z przedsiębiorstwem (polegający na przykład na tym, że jest jego pracownikiem, dyrektorem, właścicielem lub udziałowcem lub nim zarządza lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, jest tą właśnie osobą). Istota funkcji zarządzającego transportem nie jest więc fasadowa, o czym trzeba wnioskować na podstawie treści oraz funkcji przywołanych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego (zob. w tej mierze również pkt 8 – 9 i pkt 11 wprowadzenia do rozporządzenia nr 1071/2009), w tym również na podstawie przepisu art. 7a ust. 2 pkt 7, ust. 3 pkt 1, pkt 6 lit. c), pkt 7 – 8 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, który – w zakresie odnoszącym się do wskazania osoby zarządzającej transportem – określa prawne wymogi skuteczności wniosku udzielenia licencji wspólnotowej lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.

Jeżeli istotą funkcji "zarządzającego transportem" jest zarządzanie operacjami transportowymi przedsiębiorcy w sposób – co szczególnie trzeba podkreślić – rzeczywisty i ciągły, to w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanej regulacji unijnej i krajowej trzeba stwierdzić, że ocena Sądu I instancji o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie jest nieprawidłowa, albowiem zebrane w sprawie dowody oraz ustalone na ich podstawie fakty były wystarczające dla przypisania skarżącemu – jako zarządzającemu transportem w przedsiębiorstwie M. A. C. – naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne (lp. 15.2 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym) oraz nałożenia kary pieniężnej za to naruszenie. Z pisma Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego Biura do spraw Transportu Międzynarodowego z dnia 23 sierpnia 2019 r., aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że zarządzającym transportem – w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 1071/2009 – w wymienionym przedsiębiorstwie w dniu 31 lipca 2019 r. – a więc w dniu stwierdzenia naruszenia (zob. protokół kontroli) – była strona skarżąca posiadająca certyfikat o nr [...]. Treść tego pisma w zakresie odnoszącym się do istotnych w sprawie danych koresponduje z danymi pobranymi z Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD) z dnia 13 sierpnia 2019 r., co w tym też kontekście nie jest pozbawione prawnie istotnego waloru. Zwłaszcza, gdy odwołać się do treści oraz funkcji art. 82g i art. 82h ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a co za tym idzie do istoty oraz funkcji Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego oraz – co istotne z punktu widzenia omawianej okoliczności – zakresu domniemań prawnych wynikających z ujawnionych w nim wpisów, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II GSK 706/21. Afirmując tego rodzaju podejście do rozumienia przywołanych przepisów prawa podzielić należy więc stanowisko, że skoro do wymienionego rejestru wpisuje się dane dotyczące każdej osoby zarządzającej transportem w danym przedsiębiorstwie transportowym, to wobec dopuszczenia przez przepisy prawa możliwości ustanowienia większej liczby osób zarządzających transportem wszystkie te osoby powinny być ujawnione w tym rejestrze, o co – jak należałoby stwierdzić – powinien zadbać przedsiębiorca lub osoba już wpisana do tego rejestru. Zaniechanie zaś w tym zakresie skutkuje przyjęciem domniemania kompletności i aktualności istniejącego wpisu.

Powyższe nie pozostaje więc bez wpływu na wniosek, że eksponowanie na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych znaczenia konsekwencji mających – zdaniem strony – wynikać z umowy o pracę zawartą przez stronę z przedsiębiorcą, zakresu jej obowiązków oraz umowy zarządczej i zarazem potwierdzać, że strona nie była odpowiedzialna za sprawowanie nadzoru nad stanem technicznym, nie może służyć skutecznemu podważeniu waloru dowodowego treści wpisu w Krajowym Rejestrze Elektronicznym Przedsiębiorców Transportu Drogowego, a co za tym idzie prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Zwłaszcza, gdy w odpowiedzi na stanowisko strony podkreślić, że ani umowa o pracę zawarta z przedsiębiorcą, ani deklarowany zakres obowiązków strony, ani też umowa zarządcza nie mogły modyfikować treści przywołanych powyżej przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz zakresu ich normowania, a co za tym idzie zakresu odpowiedzialności podmiotów, którym ustawa o transporcie drogowym taką odpowiedzialność przypisuje (zob. np. wyroki NSA z dnia: 13 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 852/21; 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 765/20). Jeżeli w odpowiedzi na stanowisko strony skarżącej ponownie odwołać się do przyjętego na gruncie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c) i art. 7c ustawy o transporcie drogowym oraz postanowień art. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1071/2009 r. rozumienia "zarządzającego transportem" – a mianowicie, jako osoby posiadającej wymagane kompetencje zawodowe oraz zatrudnionej i wyznaczonej przez przedsiębiorcę do zarządzania w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy – to tym bardziej – zwłaszcza, że skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia wymienionych przepisów prawa przez błędną ich wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie – nie ma podstaw, aby podważać prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę przypisania stronie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne nie były prawidłowe. Zwłaszcza, gdy w tej mierze – i zarazem w korespondencji do przywołanej definicji "zarządzającego transportem" – odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

W świetle powyższego, za nieuzasadniony należało więc również uznać zarzut z pkt 2. lit. a. petitum skargi kasacyjnej, albowiem wobec braku podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, brak jest podstaw, aby kwestionować prawidłowość przypisania stronie naruszenia, o którym jest mowa w lp. 15.2 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji zasadność nałożenia na stronę kary pieniężnej, a co za tym idzie prawidłowość zastosowania przepisu art. 92a ust. 2 wymienionej ustawy.

W odpowiedzi natomiast na zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie wskazanych przez stronę skarżącą dowodów z dokumentów, wobec funkcji oraz celów uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym jest mowa w art. 106 §1 p.p.s.a. (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; 14 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2313/21) trzeba stwierdzić, że wniosek ten nie jest uzasadniony. Co więcej, wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy wniosek ten nie jest również – co należy podkreślić – w żadnym stopniu, ani też zakresie przydatny dla wykazania wadliwości zaskarżonego wyroku, czy też wadliwości działania organu administracji. Zwłaszcza, gdy – i zarazem w odpowiedzi na prezentowaną w jego uzasadnieniu argumentację – odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie (ust. 1); zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie (ust. 2). Wobec treści przywołanego przepisu prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że odpowiedzialność podmiotów, o których jest w nim mowa jest od siebie niezależna i odrębna, a co za tym idzie i ten wniosek, że przypisanie stwierdzonego naruszenia podmiotowi wymienionemu w ust. 1 art. 92a i nałożenie na ten podmiot kary pieniężnej za to naruszenie, nie uwalnia od odpowiedzialności podmiotu, o którym jest mowa w ust. 2 art. 92a w sytuacji równoległego ustalenia, że jest on sprawcą naruszenia tego samego rodzaju. Chyba że – co trzeba podkreślić – zaktualizują się przesłanki stosowania art. 92a ust. 10 przywołanej ustawy, z którego wynika, że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Ze stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie wynika jednak, aby wymieniony przepis prawa – odnoszący się do zbiegu odpowiedzialności tego samego podmiotu za tożsame naruszenia opisane w załączniku nr 3 i załączniku nr 4 do ustawy o transporcie drogowym – mógł mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, jako wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji, albowiem – co jest aż nadto oczywiste – przedsiębiorca – to jest podmiot wykonującego przewóz drogowy – nie był jedocześnie osobą, o której jest mowa w ust. 2 art. 92a, to jest zarządzającym transportem.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.