II SA/Wa 1130/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-22	
Data wpływu	2025-06-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Danuta Kania /sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 119 pkt 2, art. 120, art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2492; art. 1 par. 1 i par. 2,; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 154, art. 16, art. 155; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 66 ust. 2, art. 190 ust. 4,;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję	
Uzasadnienie
Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "KGSG", organ") decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił uchylenia lub zmiany decyzji własnej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie ponownego naliczenia i wypłacenia A.M. (dalej: "Skarżący") ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że płk rez. SG A.M. od dnia [...] września 1970 r. do dnia [...] lutego 2008 r. pełnił służbę w Straży Granicznej, w tym od dnia [...] września 1970 r. do [...] maja 1991 r. w Wojskach Ochrony Pogranicza.

Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] ww. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2008 r. z tytułu nabycia prawa do emerytury - osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. W związku ze zwolnieniem ze służby ww. wypłacono należności przysługujące z tytułu zwolnienia (zgodnie z art. 118 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby oraz rozporządzeniem wydanym na jego podstawie), w tym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe.

Pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. A.M. wystąpił do KGSG z wnioskiem o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, który - jak wskazał - będzie w pełnej wysokości rekompensował niemożność otrzymania świadczenia w naturze, podnosząc w uzasadnieniu, iż wypłata ma nastąpić z odsetkami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm.), w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz.U. z 2005 r. Nr 186 poz. 1560), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 16 września 2005 r.", odmówił ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwagi na brak podstaw prawnych do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości innej niż wynikająca z naliczenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i rozporządzeniem wydanym na jego podstawie obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby.

Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wobec czego ww. decyzja stała się ostateczna.

W dniu 28 marca 2025 r. do siedziby organu wpłynął wniosek A.M. o uchylenie lub zmianę w trybie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. ostatecznej i prawomocnej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2019r. nr [...] w sprawie odmowy ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał na słuszny interes strony w uchyleniu lub zmianie ww. decyzji. Powołał się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach podobnych wykazując, że wyrównanie ekwiwalentu było i jest zasadne, gdyż stan prawny uległ zmianie. Przywołał również art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych przez ministra właściwego ds. wewnętrznych, zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610), dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach", wprowadzający do ustawy o Straży Granicznej art. 119a, co - jak podnosił - ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nadto wniósł o uwzględnienie przez organ orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15) dotyczącego niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w przedmiocie zaniżonego mnożnika służącego do obliczania ekwiwalentu urlopowego, a także treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2440/16 oraz z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 791/23.

Rozpatrując powyższy wniosek organ wskazał, iż w całości podtrzymuje argumentację przedstawioną w decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...].

Podniósł, iż niespornym jest, że w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej A.M. prawidłowo wypłacono wszystkie świadczenia stosownie do art. 118 ustawy o Straży Granicznej, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe zgodnie z przelicznikiem obowiązującym w dacie wypłaty przedmiotowej należności unormowanym rozporządzeniem MSWiA z dnia 16 września 2005 r. regulującym kompleksowo kwestię obliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy przez funkcjonariusza Straży Granicznej

Następnie organ powołał treść art. 154 § 1 k.p.a. wskazując, że przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione kumulatywnie.

Powołując się na poglądy orzecznictwa organ wskazał, że instytucja określona w ww. przepisie może dotyczyć wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, co automatycznie wyłącza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji związanych. Okoliczność ta uzasadnia odmowne rozpoznanie wniosku Skarżącego.

Podniósł również, że kwestionowana decyzja KGSG z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] jest decyzją, na mocy której strona nie nabyła żadnego prawa, bowiem decyzja ta ma charakter odmowny.

Zaznaczył, że co do zasady uchyleniu lub zmianie podlegają wyłącznie decyzje zgodne z prawem. Legalność ww. decyzji KGSG z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] nie została podważona, zatem do dnia dzisiejszego korzysta ona z przymiotu zgodności z prawem.

Organ podkreślił również, że Skarżący, mając ku temu możliwość, nie wykorzystał dostępnych środków ochrony prawnej do zwalczania niekorzystnej dla niego decyzji, jak to uczynili inni funkcjonariusze Straży Granicznej w analogicznych stanach faktycznych. Powyższe doprowadziło do sytuacji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Dalej organ wskazał, że powoływanie się na słuszny interes społeczny lub prywatny wymaga wykazania, że tylko uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może przywrócić porządek prawny. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Po pierwsze, Skarżący miał możliwość dochodzenia należności wynikających z art. 118 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 119a ustawy o Straży Granicznej na drodze cywilnej poprzez pozwanie Skarbu Państwa reprezentowanego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Droga administracyjna nie była konieczna do uzyskania ochrony prawnej. W obrocie prawnym pojawiły się wyroki sądów powszechnych przyznających policjantom zwolnionym ze służby należności związane z niewypłaceniem różnicy pomiędzy ekwiwalentem pieniężnym liczonym w oparciu o współczynnik 1/30 i 1/21. Skarżący miał zatem prawną i realną możliwość stwierdzenia obowiązku wypłaty spornych należności. Oznacza to, że ochrona słusznego interesu strony mogła być zrealizowana w inny, niż uzyskany w drodze procedury administracyjnej, sposób.

Organ zauważył również, że możliwość wystąpienia z powództwem przeciwko statio fisci Skarbu Państwa powstała z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, co dowodzi, że ważny interes społeczny, rozumiany jako zagwarantowanie stronie możliwości obrony i dochodzenia praw w sposób przewidziany w obowiązujących przepisach, nie doznał uszczerbku, a jest to warunek konieczny do uznania, że decyzja objęta trybem z art. 154 k.p.a. nie może się ostać w obrocie prawnym.

Zdaniem organu, nawet w przypadku uchylenia decyzji KGSG z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], istniałyby przesłanki do odmowy wypłaty Skarżącemu żądanego świadczenia wobec treści art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, tj. z powodu przedawnienia roszczeń. Bieg terminu przedawnienia należności obejmujących ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy rozpoczął się w dniu 6 listopada 2018 r. Wniosek o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy Skarżący złożył w dniu 4 grudnia 2018 r. Przy czym brak aktywności pomiędzy stanem ukształtowanym decyzją KGSG z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], a datą złożenia wniosku o uchylenie tejże decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. nie może być uznany za okoliczność, która mogłaby uzasadniać odstąpienie przez organ od ustawowego prawa powołania się na zarzut przedawnienia.

Podsumowując organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 154 k.p.a., które uzasadniałyby uwzględnienie wniosku strony o uchylenie decyzji KGSG z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], bowiem interes społeczny przemawia za pozostawieniem tej decyzji w niezmienionej treści. Natomiast słuszny interes strony, która zwlekała z podjęciem jakichkolwiek działań prawnych przez prawie sześć lat, nie uzasadnia odstąpienia od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Pismem z dnia 19 maja 2025 r. A.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2025 r. zarzucając naruszenie art. 154 i art. 8 k.p.a. w związku z aktualną treścią art. 119a ustawy o Straży Granicznej oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, poprzez podjęcie decyzji w sposób dowolny, bez stosowania zasad prawa i logiki, a jedynie na podstawie własnych subiektywnych poglądów, co można uznać za naruszenie zasad prawa i demokratycznych standardów, a ponadto nieuwzględnienie słusznego interesu wnioskodawcy, zasad sprawiedliwości, proporcjonalności oraz jednolitego rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz ze wskazaniem organowi przez Sąd sposobu załatwienia sprawy.

W motywach skargi Skarżący podniósł, że przesłanki konieczne do wystąpienia o zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. art. 154 § 1 i 2 k.p.a., czyli tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, zostały spełnione.

Wskazał, że w dniu 14 sierpnia 2020 r. wszedł w życie przepis art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, który do ustawy o Straży Granicznej wprowadził art. 119a, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odwołał się również do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym do wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK791/23 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1723/24, które - jak podkreślił - organ powinien wziąć pod uwagę rozstrzygając wniosek z dnia 28 marca 2025 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej prowadzone było w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 154 k.p.a., który w § 1 stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron.

Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem A.M., który domagał się uchylenia lub zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwagi na brak podstaw prawnych do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości innej niż wynikająca z naliczenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i rozporządzeniem wydanym na jego podstawie obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby.

Zaznaczyć należy, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz do zbadania, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie w trybie omawianego przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej w jednym tylko aspekcie, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w rozpatrywanym przypadku interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem (zmianą) decyzji ostatecznej.

Komendant Główny Straży Granicznej odmawiając uchylenia lub zmiany ww. decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], stanął na stanowisku, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania do weryfikacji tzw. decyzji związanych, tj. takich, których treść determinowana jest ściśle określonymi przesłankami ustawowymi, niepozostawiającymi organowi administracji publicznej w zakresie rozstrzygnięcia sprawy luzu decyzyjnego. Taką zaś decyzją jest niewątpliwie kwestionowana decyzja odmawiająca wypłaty ponownego naliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, która opiera się na ściśle określonych w przepisach prawa materialnego przesłankach. Ponadto, w ocenie organu, za zmianą kwestionowanej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony. Przeciwnie, w interesie społecznym leży pozostawienie kwestionowanej decyzji w niezmienionym brzmieniu w obrocie prawnym, zaś ochrona interesu strony mogła być realizowana przez Skarżącego w innym, aniżeli administracyjny, trybie. Zwłoka Skarżącego w podjęciu jakichkolwiek działań prawnych nie przemawia za odstąpieniem od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.).

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że weryfikacja tzw. decyzji związanych na podstawie art. 154 k.p.a. jest prawnie dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia to, czy decyzja ma charakter związany, czy uznaniowy, istotne jest natomiast aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być więc interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06 publ. CBOSA). Należy jednocześnie podkreślić, że ustawowa przesłanka o jakiej mowa w art. 154 k.p.a., tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 k.p.a., istnienie tego słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb z ww. przepisu. Na podstawie art. 154 k.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak również decyzja wadliwa prawnie. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a.

W sytuacji zatem, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, ewentualnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2893/17; publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w świetle wykładni prawa przyjętej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 791/23; CBOSA), nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności jest stanowisko wyrażone przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w kwestionowanej w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], zgodnie z którym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (stwierdzający, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji), nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji, a ponadto w wyroku tym nie wskazuje się na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej, a w szczególności dotyczącego zasad wypłacania czy też obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Zatem powoływanie się na analogię rozstrzygnięć w oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych nie znajduje uzasadnienia. Prawo funkcjonariuszy SG do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, jak wskazywał KGSG w ww. decyzji, wynika wprost z przepisu ustawy o Straży Granicznej oraz rozporządzenia wydanego na jego podstawie, nieuznanych za niekonstytucyjne, a zatem brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia sprawy.

Przed przystąpieniem do oceny ww. stanowiska organu wskazać należy, że w przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej sposób obliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy był uregulowany w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, wydanego na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Natomiast w przypadku policjantów tożsama regulacja pod względem przedmiotowym była zawarta w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.

Rozporządzenie zostało derogowane na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1635), dalej: "ustawa zmieniająca". Stosownie do treści art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". W okresie przewidzianym w przywołanym przepisie nowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, nie weszły w życie. Zgodnie z art. 26 ustawy zmieniającej: "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r.". Oznacza to, że powyższe rozporządzenie zostało uchylone w całości 1 lipca 2020 r.

Konsekwencją formalnego uchylenia rozporządzenia było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności m.in.: § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, z: art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, art. 66 ust. 2 Konstytucji, art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o SG, postanowienia z 26 października 2021 r., sygn. akt U 3/19, umarzającego postępowanie w sprawie.

Z kolei uchylenie art. 118 ust. 4 ustawy o SG zostało dokonane na podstawie art. 2 pkt 34 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która weszła w życie 1 października 2020 r. Jednocześnie w art. 2 pkt 35 tej ustawy po art. 119 ustawy o Straży Granicznej dodano m.in. art. 119a ust. 1 w następującym brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W ten sposób kompleksowa regulacja dotycząca sposobu obliczania funkcjonariuszom Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe została zawarta w ustawie o Straży Granicznej. Przy czym z art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zmianie na podstawie art. 2 pkt 22 tej ustawy uległo także brzmienie art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi, że "Funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Przez dni robocze rozumie się dni od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy".

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 791/23 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej określa uprawnienie funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 do otrzymania m.in. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe. Regulacja ta stanowi jedyną formę rekompensaty prawa do corocznego płatnego urlopu, poręczonego w art. 66 ust. 2 Konstytucji. Przy czym w tym zakresie gwarancja konstytucyjna ma charakter bezwarunkowy. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące - jak sama nazwa wskazuje - jego ekwiwalentem. Uprawnienie wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji ma w swojej subsydiarnej postaci charakter finansowy, co powoduje, że odnoszą się do niego dodatkowo postanowienia dotyczące praw majątkowych zawarte w art. 64 Konstytucji. Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest prawem majątkowym, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Stosownie zaś do art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w razie urlopu funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku.

Artykuł 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej stanowił, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, podmioty właściwe w tych sprawach, a także terminy wypłaty, uwzględniając składniki uposażenia stanowiące podstawę ekwiwalentu oraz powiązanie jego wysokości z liczbą dni niewykorzystanego urlopu lub godzin ponadnormatywnego czasu służby. Realizacja tej delegacji ustawowej nastąpiła przez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzenia z dnia 16 września 2005r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. W § 2 rozporządzenia została uregulowana metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego m.in. za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W ust. 1 tego przepisu określono podstawę do obliczania ekwiwalentów - miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W ust. 2 określono metodę obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przyjmując, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 13 listopada 2024 r. ekwiwalent będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia - wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia - funkcjonariusz Straży Granicznej nie otrzymywał 100% dziennego uposażenia. W konsekwencji pośrednio zostaje również pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji, przy czym gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa.

NSA zaznaczył również, że określony w § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r. mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego - ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, gdyż zaniżał jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem. Zdaniem NSA, posiłkując się argumentacją zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, stwierdzić należy, że przepis rozporządzenia w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o SG.

NSA podkreślił nadto, że w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP konkretyzacja wyrażonych w tym przepisie praw jednostki może nastąpić jedynie w drodze ustawy, a nie aktu o randze podustawowej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stanowi korelat prawa do urlopu, powinno być ono zatem w całości (w więc także w zakresie sposobu jego obliczania) uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.

Powołując treść art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 791/23 wskazał, że ostatnie zdanie art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm - zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych - "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224).

W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania ostatniego art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 2 tej ustawy ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią § 2 ust. 2 powoływanego wyżej rozporządzenia, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o stosowaniu art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Straży Granicznej w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Mając to na uwadze należy, zdaniem NSA, przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania ostatniego art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym - na tle treści art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach - będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok TK z 23 lutego 2010 r., K 1/08), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (por. wyrok z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt SK 48/13). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych.

Treść zdania drugiego art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (art. 2 pkt 35 ustawy o szczególnych rozwiązaniach), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także - zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 119a ustawy o Straży Granicznej obowiązujących przed dniem 6 listopada 2018 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania czwartego art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.", nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

W świetle powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 791/23), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, nie zasługuje na akceptację stanowisko wyrażone przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w zaskarżonej decyzji, że zmiana lub uchylenie kwestionowanej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., byłaby sprzeczna z interesem społecznym, bowiem - w ocenie organu - nie zachodzi sytuacja, w której zastosowanie art. 154 k.p.a. mogłoby przywrócić porządek prawny.

Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może także przemawiać przywoływana przez Komendanta Głównego Straży Granicznej zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Nie ma bowiem wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie ww. decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem.

Podkreślić należy, że za pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji, która nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie przemawia interes społeczny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2025 r. sygn. akt III OSK 641/25, w którym wskazano, że "podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 k.p.a. uwzględniającego wyrok Trybunału Konstytucyjnego i linię orzeczniczą sądów administracyjnych, ukształtowaną po wydaniu wyroku przez Trybunał, nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa". W wyroku tym NSA wskazał też, że "W orzecznictwie przyjmuje się, że jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1531/06). Istnienie zatem słusznego interesu jako przesłanki do uruchomienia trybu z art. 154 k.p.a. musi być rozważane w odniesieniu do rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja. W tym kontekście ewolucja wykładni prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia, że za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Nie można też zgodzić się z oceną Komendanta Głównego Straży Granicznej, że za uchyleniem lub zmianą kwestionowanej decyzji nie przemawia słuszny interes Skarżącego z powodu zwłoki w podjęciu przez niego działań prawnych (na drodze cywilnoprawnej) w celu uzyskania spornych należności z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może bowiem nastąpić "w każdym czasie" przez organ administracji publicznej, który ją wydał, a data złożenia przez Skarżącego wniosku w tym zakresie czy też upływ czasu od daty wydania decyzji ostatecznej nie może determinować oceny organu co do wystąpienia "słusznego interesu strony" jako przesłanki wzruszenia decyzji.

Również podniesiona w zaskarżonej decyzji kwestia przedawnienia roszczenia nie stanowi podstawy do odmowy zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Organ rozpatruje bowiem sprawę w trybie nadzwyczajnym. Kwestia przedawnienia roszczenia, na które powołał się Komendant Główny Straży Granicznej nie warunkuje zastosowania trybu art. 154 k.p.a. i uwzględnienia wniosku o zastosowanie art. 154 k.p.a.

Ponadto, zgodnie z art. 111 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami.

Stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, za taką wyjątkową okoliczność uznać należy stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia spornego ekwiwalentu (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 381/19; w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 416/19; z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 119/20; w Krakowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1282/19, publ. CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19 podkreślił zaś, przywołując treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, że "nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (Dz.U. nr 237, poz. 2384), wydanym na tle stosowania przepisów o przedawnieniu w postępowaniu cywilnym, w którym wprost wskazano, że na podmiotach publicznych po wydaniu przez Sąd Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danej normy prawnej spoczywa konieczność doprowadzenia do celu zgodnego z roszczeniem opartym na zasadach wywodzących się z Konstytucji RP".

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] wydana została z naruszeniem art. 154 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego zasadnym było wyeliminowane jej z obrotu prawnego.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.