II SAB/Łd 103/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-13	
Data wpływu	2024-09-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 52 § 1 i 2, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 35, art. 36 § 1, art. 37; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 4 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 609; art. 19 ust. 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)	
Sentencja
Dnia 13 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 roku sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Rady Miejskiej w Łęczycy w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. MR	
Uzasadnienie
A. P. (dalej także: wnioskujący, skarżący) w dniu 16 lipca 2024 roku złożył w Kancelarii Urzędu Miasta Łęczyca wnioski o udostępnienie informacji publicznej skierowane do radnych Rady Miejskiej w Łęczycy: A. D. (Przewodniczącego Rady Miejskiej), M.K., K.J., T.P., K.R., K.R. i A.S., a także wniosek do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łęczycy A.D.. W pismach do radnych skarżący zwrócił się z pytaniami:

1. Jakie działania radny podejmował w okresie maj 2024 - lipiec 2024 w związku z wykonywaniem mandatu radnego Rady Miejskiej w Łęczycy?

2. Czy radny odbywał regularne spotkania z mieszkańcami swojego okręgu? Jeśli tak - kiedy takie spotkania się odbyły lub chociaż w jakiej liczbie.

3. Czy i w jaki sposób radny realizował swoje obietnice wyborcze, złożone wyborcom z okręgu, w którym uzyskał mandat radnego.

4. Czy radny uważa, że procedowany projekt uchwały "o zmianie uchwały w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych" powinna być procedowana, kiedy Burmistrz Miasta ogłasza oszczędności? Czy radny uważa, że podwyżka dla radnych w wysokości (odpowiednio 80 %, 65%, 73%, 100%, 75%, jest adekwatną wysokością, szczególnie kiedy obecna Rada Miejska, pracuje od maja 2024 roku?

5. Jak radny będzie głosował: "za" wyżej wymienioną uchwałą czy "przeciw"?

6. Czy radny uważa, że połączenie dwóch instytucji kulturalnych tj. Muzeum w Łęczycy oraz Domu Kultury w Łęczycy, w jedną jednostkę "Łęczyckie Centrum Kultury", jest dobrym pomysłem i czy zdaniem radnego, przyniesie dla Miasta więcej korzyści niż strat?

7. Jak radny będzie głosował za wyżej wymienioną uchwałą, dotyczącą połączenia Muzeum w Łęczycy i Domu Kultury? - za czy przeciw?

8. Czy radny przeprowadzał rozmowy z mieszkańcami swojego okręgu lub spoza okręgu, na temat projektu uchwały, o którym mowa powyżej? Jeśli tak - proszę wskazać kiedy i jaka była opinia mieszkańców.

Nadto skarżący wniósł, aby radny opisał w kilku zdaniach swoją działalność, podejmowane inicjatywy, kontrole, interwencje oraz swoją pracę w związku z wykonywaniem mandatu radnego Rady Miejskiej w Łęczycy.

W piśmie skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łęczycy skarżący zwrócił się z prośbą o wysłanie pisemnej, zbiorczej odpowiedzi na pytania skierowane do radnych A.D. (Przewodniczącego Rady Miejskiej), M.K., K.J., M. W., T.P., M. T., K.R., A.Ł., K.R. i A.S..

W dniu 17 lipca 2024 r. pracownik Urzędu Miejskiego w Łęczycy poinformował skarżącego mailowo, iż złożył on w Urzędzie Miasta Łęczyca siedem pism kierowanych do radnych: A.D., M.K., K.J., T.P., K.R., K.R. i A.S.. Wskazano, że pisma te zostały zarejestrowane pod nr [...] oraz przekazane wymienionym radnym. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się kserokopie zwrotnych potwierdzeń odbioru pism przez radnych.

W dniu 5 sierpnia 2024 r. skarżący, z uwagi na brak odpowiedzi na skierowane przez niego wnioski o udzielenie informacji publicznej, złożył skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej, ponaglenie. Powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący zażądał m.in. aby w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego ponaglenia, radni, którzy otrzymali wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 16 lipca 2024 roku - udzielili odpowiedzi oraz przekazali wyjaśnienia skąd wynika ich bezczynność. Nadto skarżący podkreślił, że w przypadku dalszego niewywiązywania się z ciążącego obowiązku - skarżący skieruje sprawę na drogę sądową.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 12 sierpnia 2024 r., Przewodniczący Rady Miejskiej wyjaśnił skarżącemu, że wniosek z dnia 16 lipca 2024, o którym mowa w ponagleniu, dotyczy pytań o działania poszczególnych radnych w związku z wykonywaniem przez nich mandatu radnego, w tym opinii w sprawie konkretnych uchwał, a Przewodniczący Rady Miejskiej nie jest uprawniony do udzielania odpowiedzi w sprawie wykonywania mandatu przez konkretnego radnego, gdyż to radny, którego dotyczy pytanie posiada wiedzę na temat podejmowanych inicjatyw, zajmowanego stanowiska czy innych aktywności podejmowanych w związku z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Podobnie, także opinie w sprawie projektów uchwał - może przedstawić jedynie konkretny radny. Przewodniczący Rady Miejskiej wskazał, że uwzględniając powyższe, zlecono pracownikom Biura Rady przekazanie pism skarżącego poszczególnym radnym - adresatom pism, informując o tym skarżącego mailowo 17 lipca 2024 r. Przewodniczący podkreślił, że nie ma wpływu na to, czy radni udzielą odpowiedzi na zaadresowane do nich pisma, a także na ich treść. Wyjaśnił, że żaden przepis nie nakłada na radnych obowiązku pisemnego udzielania odpowiedzi na pytania zadane przez mieszkańców gminy, a co za tym idzie, nie określa również terminu w jakim radny winien udzielić na takie pytanie odpowiedzi.

W dniu 20 sierpnia 2024 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Rady Miejskiej w Łęczycy, a w szczególności radnych: A.D., A.S., M.K., K.J., T.P., K.R. i K.R.. Jednocześnie skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Przewodniczącego Rady Miejskiej, gdyż radny jako członek organu administracji publicznej, jak każdy inny organ, czy osoba publiczna lub sprawująca funkcję w administracji państwowej, zobowiązany jest do udzielania odpowiedzi na wniosek o informację publiczną. Zatem, w opinii skarżącego, twierdzenie że radny nie ma takiego obowiązku, jest stwierdzeniem nieprawdziwym oraz wprowadzającym w błąd.

W piśmie z dnia 29 sierpnia 2024 r. przekazującym skargę Burmistrz Miasta Łęczyca wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Jednocześnie wskazano, że skarga wpłynęła do Rady Miejskiej w Łęczycy bez załączników wymienionych w jej treści.

Nadto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę z 10 września 2024 r. Burmistrz Miasta Łęczyca poinformował, że w treści pisma z dnia 29 sierpnia 2024 r. była zawarta odpowiedź na skargę, wskazał, że w jego opinii organ nie pozostawał w bezczynności - przekazał pisma wskazanym radnym, a radni, zgodnie z brakiem regulacji tego zagadnienia, nie mają obowiązku na takie pisma odpowiadać, a co za tym idzie nie określa się także terminu, w jakim radny winien udzielić odpowiedzi na takie pytania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym

w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.

Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia

w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie

art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała

w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa

w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony

o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W razie natomiast nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie

z art. 151 p.p.s.a.

Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018 r., I OSK 2931/16; z 30 listopada 2016 r., I OSK 1692/15; z 25 listopada 2016 r., I OSK 503/15; z 19 lutego 2014 r.,

I OSK 88/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W pierwszej kolejności należy zważyć, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2022 r. "bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20, LEX nr 3062229, CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy

z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13, LEX nr 1421789, CBOSA).

Przedmiot rozpoznawanej w sprawie skargi stanowi bezczynność Rady Miejskiej w Łęczycy (dalej także: organ), w szczególności radnych A.D. - Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łęczycy, A.S., M.K., K.J., T.P., K.R., K.R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskami skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 lipca 2024 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w Łęczycy: 16 lipca 2024 r.) złożonymi w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) (dalej: u.d.i.p.).

Przedmiotem wniosków skarżącego było udostępnienie, w trybie dostępu do informacji publicznej: 1) przez siedmiu radnych (A.D. - Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łęczycy, A.S., M.K., K.J., T.P., K.R., K.R.), odpowiedzi na sformułowane przez skarżącego pytania (skarżący złożył siedem wniosków, adresując je do poszczególnych wymienionych wyżej radnych); 2) udzielenie skarżącemu odpowiedzi na powyższe pytania w formie zbiorczej – tj. w formie jednego pisma, przesłanego na podany przez niego adres e-mail (wniosek ten skarżący złożył w odrębnym piśmie adresując go do A.D. - Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łęczycy).

Skarżący skierował do powyższych adresatów osiem wniosków. Jak wskazano już wyżej skarżący zarzucił bezczynność Rady Miejskiej w Łęczycy, a w szczególności radnych: A.D., A.S., M.K., K.J., T.P., K.R. i K.R.. W tym miejscu należy podkreślić, że żaden z powyżej wskazanych ośmiu wniosków nie został skierowany do Rady Miejskiej w Łęczycy (co Sąd stwierdza zarówno na podstawie wskazanych we wnioskach adresatów jak i treści poszczególnych wniosków), której to Radzie Miejskiej skarżący zarzucił bezczynność.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że Rada Miejska w Łęczycy, jako organ gminy, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 marca 2023 r., II SAB/Po 6/23, LEX nr 3510894, CBOSA). Jednak, w ocenie Sądu, Rada Miejska w Łęczycy nie dopuściła się zarzucanej jej bezczynności, ponieważ żaden z ośmiu wniosków złożonych przez skarżącego nie został skierowany do Rady Miejskiej w Łęczycy. Jak wskazano już wyżej, z treści złożonych wniosków nie wynika, aby skarżący kierował je do Rady Miejskiej w Łęczycy, więc Rada Miejska nie była zobowiązana do ich załatwienia.

Należy także wskazać, że adresaci wniosków skarżącego: radni (w tym Przewodniczący Rady Miejskiej) (którzy zostali wskazani przy zarzucie bezczynności Rady Miejskiej, bowiem skarżący zaskarżył bezczynność Rady Miejskiej w Łęczycy, w szczególności radnych A.D. - Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łęczycy, A.S., M.K., K.J., T.P., K.R., K.R.) nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. Skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej byłaby skuteczna, w świetle regulacji u.d.i.p., jeśli bezczynność ta dotyczyłaby podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w kontrolowanej sprawie podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., są jedynie: wskazana już wyżej Rada Miejska i Burmistrz Miasta. Należy podkreślić, że żaden z radnych, do których został skierowany wniosek przez skarżącego, nie był wówczas Burmistrzem i samodzielnie nie stanowił Rady Miejskiej – tj. organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wskazani radni wchodzili jedynie w skład organu kolegialnego gminy Łęczyca, jakim jest Rada Miejska w Łęczycy. Radni nie stanowią natomiast organów gminy czy organów Rady Miejskiej.

Z powodów wyżej wskazanych, przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania do radnych, ponieważ nie są oni organami gminy, są natomiast osobami fizycznymi, wchodzącymi w skład organu gminy (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 26 lipca 2024 r., III SAB/Gl 523/24, LEX nr 3743634, CBOSA). Radni nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, więc nie byli zobowiązani do załatwienia wniosków skarżącego.

Przepisy u.d.i.p. nie mają także zastosowania do Przewodniczącego Rady Miejskiej. Jak wynika już z powyższego – przewodniczący rady gminy nie jest organem gminy. Przewodniczący rady gminy ma ponadto bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 609), zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (por. wyrok NSA z 14 lipca 2023 r., III OSK 1743/22, LEX nr 3612969, CBOSA). Przewodniczący Rady Miejskiej nie jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 5 marca 2020 r., II SAB/Sz 111/19, LEX nr 3053134, CBOSA). Stąd też Przewodniczący Rady nie był zobowiązany do załatwienia wniosków skarżącego.

Biorąc powyższe pod uwagę, skoro zarówno radni, jak i Przewodniczący Rady nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie czy żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Skoro nie można zarzucić bezczynności Radzie Miejskiej w Łęczycy, ponieważ żaden z wniosków skarżącego nie był skierowany do tego organu, a zarówno radni, jak i Przewodniczący Rady Miejskiej, nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, w związku z czym zarówno Rada Miejska, radni, jak i Przewodniczący Rady nie byli zobowiązani do załatwienia wniosków skarżącego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.

dc