Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A z o. o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1674/19 w sprawie ze skargi A z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1674/19, oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 2 stycznia 2019 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z poźn. zm., dalej: P.b.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), nakazał A. sp. z o.o. dokonanie całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego – samowolnie wybudowanego parkingu samochodowego dla potrzeb sklepu A. - na działce nr ew. [...] i częściowo na działce nr ew. [...] (dawniej działka nr ew. [...]) z obrębu [...] w [...], poprzez rozbiórkę utwardzenia terenu kostką betonową wraz z odwodnieniem liniowym i słupami oświetleniowymi.

Jak wynika z dokonanych przez organ I instancji ustaleń, sprawa dotycząca utwardzenia terenu działki o nr ewid. [...] obręb [...] przy ulicy [...][...] w [...] stanowiła po raz drugi przedmiot rozpoznania przez PINB. Decyzją nr [...] z 24 kwietnia 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) uchylił bowiem decyzję organu I instancji nr [...] z 20 lutego 2018 r. nakazującą skarżącej dokonanie całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego – placu składowego na działce ewid. nr [...] z zaleceniem ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, jakie konkretnie elementy placu składowego podlegają rozbiórce. Ponownie rozpoznając sprawę, na podstawie przeprowadzonych w dniu 17 października 2018 r. oględzin działek nr ew. [...] i [...] (dawniej działka nr ew. [...]) PINB ustalił, że na nieruchomościach tych wykonano utwardzenie z kostki betonowej wraz z krawężnikami oraz 4 słupy oświetleniowe. Stwierdzono demontaż ogrodzenia placu wraz z bramami wjazdowymi. Na terenie nie były składowane już żadne materiały budowlane, natomiast były zaparkowane samochody osobowe. Na utwardzonej nawierzchni wymalowano strzałki kierunkowe (znak drogowy poziomy strzałka kierunkowa na wprost). W dniu 16 listopada 2018 r. dokonano ponownej kontroli, w wyniku której stwierdzono, że na teren utwardzonej nawierzchni wjeżdżają oraz wyjeżdżają samochody, zarówno osobowe jak i dostawcze, wykorzystujące wjazd/wyjazd z terenu parkingu znajdującego się przy sklepie A. na działce nr ew. [...]. W trakcie kontroli stwierdzono parkowanie 15 samochodów osobowych i dostawczych na terenie działek nr ew. [...] i [...]. Ponownie wskazano na namalowane znaki poziome w kolorze białym, regulujące kierunek jazdy, a dodatkowo wskazano, że przy wyjeździe z utwardzonego terenu ustawiono znak drogowy: STOP oraz nakazu skrętu w prawo. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że teren działki nr ew. [...] oraz częściowo teren działki nr ew. [...] użytkowany wcześniej na cele placu składowego dla potrzeb sklepu A., stanowi obecnie parking samochodowy dla potrzeb tego sklepu i jest w tym celu użytkowany. Budowa przedmiotowego obiektu budowlanego, zgodnie z art. 28 P.b., wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Powołując treść art. 48 P.b. wskazano zaś, że przedmiotowy parking znajduje się na terenie - oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] - [...] z 25 maja 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z 19 lipca 1999 r., dalej: m.p.z.p.) - symbolem OR - teren rolny, który wraz z terenem wód otwartych (OW) oraz ternem zieleni urządzonej (ONP) stanowi teren ochrony systemu przyrodniczego miasta "O" dla których ustalono podstawowe przeznaczenie; ochronę terenów biologicznie czynnych, zwłaszcza wód i łąk oraz utrzymanie funkcji rolniczej bez zabudowy siedliskowej (art. 10 ust.1 m.p.z.p.). Według art. 10 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. na terenach ochrony systemu przyrodniczego (do których wlicza się tereny rolne - OR) obowiązuje zachowanie i ochrona walorów środowiskowych i krajobrazowych tarasu dolnego w powiązaniu z krajobrazem kulturowym zabytkowego [...] poprzez zakaz zmiany naturalnego ukształtowania terenu, zaś według art. 10 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. na terenach rolnych - OR, obowiązuje ochrona przez zmiana użytkowania terenów rolnych, w tym terenów łąkowych na orne. Zdaniem PINB samowolna budowa oraz użytkowanie tego terenu jako parkingu narusza art. 10 ust 2 pkt 2 oraz art. 10 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. W związku z powyższym brak jest podstaw do wdrożenia procedery legalizacyjnej z art. 48 ust 2 P.b., w związku z brakiem zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka zarzucając naruszenie: art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezgodnym z faktami przyjęciu, iż na działkach ewidencyjnych [...] oraz [...] zlokalizowano naniesienie budowlane w postaci parkingu; - zaniechanie ustalenia jakiego rodzaju utwardzenie nieruchomości wykonano; - pominięcie faktu, że utwardzenie nieruchomości kostką brukową wykonane zostało na podstawie znajdującego się w aktach zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z 1 marca 2012 r., co do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu; - nieustalenie, jakie prace wykonano na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z 1 marca 2012 r. i orzeczenie nakazu rozbiórki także prac objętych ww. zgłoszeniem; art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4 P.b. poprzez brak ustalenia, jakie konkretnie roboty strona wykonała poza zakresem zgłoszenia z 1 marca 2012 r. i w konsekwencji brak dostatecznej indywidualizacji przedmiotu nakazanej rozbiórki; art. 48 ust. 1 i 4 P.b. poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę mimo braku podstaw tj. także w odniesieniu do obiektów, co do których pozwolenie na budowę nie jest wymagane; art. 13 ust. 2 m.p.z.p. w zakresie, w jakim na rysunku planu wytyczono wzdłuż granicy aktualnych działek ew. nr [...] oraz [...], na obszarze działki nr [...], parking obsługujący miejsca rekreacyjne.

MWINB, decyzją Nr [...] z 13 maja 2019 r., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że wydanie decyzji poprzedzało zobowiązanie organu I instancji do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Mianowicie, postanowieniem nr [...] z 18 marca 2019 r. zlecono PINB dokonanie oględzin z zachowaniem wymogów art. 79 k.p.a. w celu dokładnego określenia aktualnego stanu faktycznego, tj. ustalenia czy działka nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] jest działką wygrodzoną, czy też istnieje swobodny przejazd między działką nr ew. [...], na której to realizowana jest działalność usługowa A. sp. z o.o. a działką nr ew. [...], a zatem czy stanowią funkcjonalną całość. W odpowiedzi na to wezwanie, organ I instancji w dniu 17 kwietnia 2019 r. dokonał ponownej kontroli terenu, z której sporządzono protokół nr [...].

Dokonując analizy akt sprawy organ odwoławczy wskazał, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...], na terenie której realizowana jest działalność usługowa skarżącej, w ramach której część działki przeznaczana jest na parking samochodowy. Wykorzystywanie spornego terenu działek nr [...] i częściowo [...] na potrzeby parkingu samochodowego potwierdzają zaś ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych 17 października 2018 r. oraz 16 listopada 2018 r. ujęte w protokołach nr [...]oraz nr [...], z których jednoznacznie wynika, że w trakcie oględzin zaparkowane były samochody osobowe lub dostawcze. W ramach ww. czynności kontrolnych ustalono również, że na utwardzeniu znajdują się oznakowania poziome, a także znaki drogowe (stop i nakaz skrętu w prawo) służące umożliwieniu korzystania z tego parkingu w sposób możliwie bezkolizyjny. Ponadto w wyniku wykonania postanowienia nr [...] z 18 marca 2019 r. organ powiatowy ustalił, iż pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie wykonane jest żadne ogrodzenie. Pomiędzy utwardzeniem z kostki brukowej na działce nr [...], a utwardzeniem z kostki brukowej na działce nr ew. [...] w dwóch miejscach na długości 8,6 m oraz 5,6 m nie występuje krawężnik lub inne oddzielenie nawierzchni z kostki brukowej. Między tymi przejazdami jest odległość ok. 21 m. Na odcinku 21 m oraz na pozostałych odcinkach pomiędzy działką nr [...] i [...] wykonane są przedzielenia z dwóch krawężników z pasem zieleni o łącznej szerokości 84 cm. Z materiału zdjęciowego do ww. kontroli wynika, iż w dniu oględzin także były zaparkowane samochody osobowe na działce nr ew. [...]. Zdaniem organu odwoławczego utwardzanie dodatkowego terenu świadczy o przedłużeniu parkingu wykorzystywanego na potrzeby prowadzonej działalności usługowej, stanowiące funkcjonalną całość, które wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że 13 stycznia 2012 r. inwestorzy dokonali zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, lokalnym wyrównaniu powierzchni, a następnie ułożeniu kamienia łamanego (tłucznia) i zagęszczeniu go na działce ewid. nr [...] (obecnie działka ewid. nr [...] i część działki [...]). Decyzją nr [...] z 26 stycznia 2012 r. organ wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia wskazując, że projektowana inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z 14 marca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z tym ww. zgłoszenie nie było skuteczne. W zakresie zaś zgłoszenia dokonanego w dniu 1 marca 2012 r. organ odwoławczy wskazał, iż dotyczyło ono "wykonania robót budowlanych urządzenia nadwodnego ciągu spacerowego (...) poprzez montaż małej architektury i zieleni oraz wyrównanie i utwardzenie nawierzchni terenu". Nie można więc uznać go za skuteczne zgłoszenie zamiaru budowy parkingu.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wywiódł, że właściwy tryb postępowania w sprawie wyznaczał art. 48 P.b. Podzielił przy tym stanowisko PINB, że przeszkodą do wdrożenia w niniejszym przypadku procedury legalizacyjnej jest to, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Odnośnie natomiast powoływania się przez skarżącą na zapisy dotyczące parkingu obsługującego tereny rekreacyjne organ podkreślił, że jak wyjaśniono powyżej, przedmiotowy parking będący przedłużeniem parkingu wykorzystywany jest na potrzeby prowadzonej działalności usługowej.

Skargą A. sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję powtarzając zarzuty odwołania i zarzucając dodatkowo naruszenie art. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie za organem I instancji jako podstawy rozstrzygnięcia, że te same naniesienia budowlane stanowiły, w zależności od czasu kontroli, zarazem "plac składowy" jak i "parking samochody", a nadto, że parkowanie samochodów przez osoby trzecie na terenie nieruchomości przesądza o fakcie, że utwardzanie terenu stanowi "parking samochody" w rozumieniu P.b.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę podkreślił, że okolicznością sporną w sprawie była kwestia kwalifikacji robót budowlanych zrealizowanych przez skarżącą, a także funkcja jaką spełniają przedmiotowe nieruchomości. Strona podnosiła bowiem, że prace, polegające na utwardzeniu terenu, zostały zrealizowane na podstawie zgłoszenia, kwestionowała zaś istnienie parkingu. Organy administracji publicznej wywodziły natomiast przeciwnie, uznając, że roboty budowlane wykonane przez inwestora odpowiadają samowolnej budowie obiektu budowlanego - parkingu. Rozstrzygając sprawę niniejszą Sąd uznał za prawidłową argumentację organu. Sąd podniósł, że art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. stanowi podstawę do zgłoszenia zamiaru polegającego na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Nie chodzi w nim zatem o utwardzenie powierzchni jakiegokolwiek gruntu, a jedynie znajdującego się na działce budowlanej. Poza sporem jest, że teren na którym wybudowano parking nie jest działką budowlaną, a stanowi teren rolny, co wynika z ustaleń m.p.z.p. Zgłoszenie zamiaru utwardzenia terenu, w oparciu o ww. przepis, okazało się zatem zdaniem Sądu nieskuteczne. Ponadto Sąd wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na działce o nr ewid. [...] i częściowo na działce [...] znajduje się parking samochodowy znacznie tę liczbę przewyższający. Jakkolwiek z protokołu kontroli robót budowlanych nr [...] z 17 października 2019 r. nie wynika jaka liczba pojazdów była zaparkowana na terenie utwardzonym kostką brukową, to informacja ta została zawarta w protokole nr [...] z 16 listopada 2018 r. Wskazano w nim, że w trakcie kontroli zaparkowane było 15 pojazdów. Nie ma zatem wątpliwości, że na przedmiotowych działkach powstał obiekt budowlany – parking wybudowany bez wymaganego pozwolenia. Rozwijając rozważania co o do charakteru wybudowanego obiektu budowlanego Sąd wskazał, że trafnie organ odwoławczy skonstatował, że teren wykorzystywany jest na potrzeby parkingu samochodowego. Każdy z protokołów kontroli robót budowlanych sporządzony przez pracowników organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu potwierdza, że na spornym terenie parkowane są różnego rodzaju pojazdy. Dodatkowo na utwardzonym terenie znajdują się oznakowania poziome, a także znaki drogowe (stop i nakaz skrętu w prawo), umożliwiające korzystanie z tego parkingu w sposób sprawny, uporządkowany. Ustalenia te znajdują swoje odzwierciedlenie także w znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji fotograficznej. Tym samym, wbrew zarzutom skarżącej, przedmiotowa nieruchomość była faktycznie urządzona i wykorzystywana jako parking. Sąd podkreślił przy tym, że funkcji terenu jako parkingu nie niweczy brak wyznaczonych miejsc postojowych czy brak znaku wskazującego, że faktycznie jest to parking. W ocenie Sądu, nie było także konieczności badania, jaka faktycznie maksymalna liczba pojazdów może być zaparkowana na ww. terenie. Istotne w sprawie pozostawało bowiem, by na parkingu mogło być zaparkowane powyżej 10 pojazdów. Okoliczność ta została udowodniona. Wbrew twierdzom skarżącego pozostawienie pojazdów na parkingu nie było incydentalne, skoro w toku kontroli dokonanej przez organ I instancji w dniu 17 października 2018 r., w dniu 16 listopada 2018 r. oraz 17 kwietnia 2019 r. pojazdy były zaparkowane, co potwierdza nie tylko treść protokołu, ale także dołączona do niego dokumentacja fotograficzna. Dalej Sąd podniósł, że kwestie oddzielenia działek [...] i [...] wyraźnie opisane zostały w protokole z 17 kwietnia 2019 r., z którego wynika, że pomiędzy nimi nie znajduje się żadne ogrodzenie. Pomiędzy utwardzeniem z kostki brukowej na działce nr [...], a utwardzeniem z kostki brukowej na działce nr [...] w dwóch miejscach na długości ok. 8,6 m oraz 5,6 m nie występuje krawężnik lub inne oddzielenie nawierzchni. Między tymi przejazdami jest odległość ok. 21 m. Na odcinku 21 m oraz na pozostałych odcinkach pomiędzy działką nr [...] i [...] wykonane są przedzielenia z dwóch krawężników z pasem zieleni o łącznej szerokości 84 cm. Za prawidłową Sąd uznał więc argumentację, że utwardzenie dodatkowego terenu świadczy o przedłużeniu parkingu na potrzeby prowadzonej działalności usługowej. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazuje bowiem, że roboty te faktycznie nakierowane były na stworzenie zwartego i funkcjonalnego kompleksu. Nie ma zatem w ocenie Sądu wątpliwości, że na działce tej powstał obiekt wybudowany - utwardzony kostką brukową parking powyżej 10 stanowisk, z infrastrukturą: odwodnieniem liniowym i słupami oświetleniowymi bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej.

Sąd podkreślił, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu II instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Skoro więc w toku postępowania zmianie uległ sposób użytkowania kontrolowanych działek to nie znajduje uzasadnienia zarzut niewłaściwego ustalenia funkcji/przeznaczenia terenu.

Nie budziło wątpliwości Sądu także i to, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym na przedmiotowym terenie m.p.z.p. Zdaniem Sądu plan ten wyraźnie wskazuje przeznaczenie terenu rzeczonych działek jako teren rolny, który stanowi teren ochrony systemu przyrodniczego. Obowiązuje więc zakaz zmiany naturalnego ukształtowania terenu, zaś według art. 10 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. na terenach rolnych - OR, obowiązuje ochrona przed zmianą użytkowania terenów rolnych, w tym terenów łąkowych na orne. W ocenie Sądu powyższe regulacje uniemożliwiają prowadzenie postępowania legalizacyjnego i obligują organ do nakazania rozbiórki. Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej słusznie uznały, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie powinien znaleźć art. 48 P.b. Z uwagi na niezgodność omawianej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jej legalizacja było wykluczona. Konieczne było zatem wydanie nakazu rozbiórki, do czego były zobligowane organy administracji publicznej. Tym samym kontrolowane rozstrzygnięcia okazały się w ocenie Sądu prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 P.b. W zaskarżonej decyzji MWINB odniósł się do dokonanych przez skarżącą zgłoszeń zasadnie przyjmując, że zgłoszenie z 1 marca 2012 r. dotyczyło wykonania robót budowlanych urządzenia nawadniającego ciągu spacerowego poprzez montaż małej architektury i zieleni. Zgłoszenie powyższe nie stanowiło zatem skutecznego zamiaru budowy parkingu, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Za chybiony Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 m.p.z.p. podzielając w tym zakresie stanowisko organów nadzoru budowlanego.

Skargą kasacyjną A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

1.1. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak ustalenia, jakie konkretnie roboty strona wykonała poza zakresem zgłoszenia z dnia 1 marca 2012 r., i w konsekwencji brak dostatecznej indywidualizacji przedmiotu nakazanej rozbiórki oraz nieuwzględnienie uprawnienia strony do wykonania prac budowlanych w zakresie objętym tym zgłoszeniem, nawet w sytuacji wykonania innych prac wykraczających poza zakres tego zgłoszenia;

1.2. art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę także w odniesieniu do obiektów, co do których pozwolenie na budowę nie jest wymagane;

1.3. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie prawnokształtującego faktu niewniesienia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem z 1.03.2012 r.

1.4. przepisów prawa miejscowego, tj. art. 13 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (Uchwała Rady Gminy [...] [...] z 25 maja 1999 r., Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]z 1999 r. poz. [...]) w zakresie, w jakim na rysunku planu wytyczono wzdłuż granicy aktualnych działek ew. nr [...] oraz [...], na obszarze działki nr [...], parking obsługujący miejsca rekreacyjne oraz

ciąg spacerowy;

2) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej obarczonej błędami co do prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego (szczegółowo wskazanymi w treści skargi na decyzję organu).

Nadto stosownie do przepisów art. 176 §2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Przystępując zaś do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą Spółkę należy zaznaczyć, iż wbrew stanowisku wyrażonemu we wniesionym środku odwoławczym Sąd pierwszej instancji, w realiach tej sprawy, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia wniesionej skargi wobec decyzji MWINB z 13 maja 2019 r. nakazującej A. sp. z o.o. dokonanie całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego – samowolnie wybudowanego parkingu samochodowego dla potrzeb sklepu A. - na działce nr ew. [...] i częściowo na działce nr ew. [...] (dawniej działka nr ew. [...]) z obrębu [...] w [...], poprzez rozbiórkę utwardzenia terenu kostką betonową wraz z odwodnieniem liniowym i słupami oświetleniowymi.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera wobec zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego pomieszczone w pkt I petitum wniesionego środka odwoławczego, nie zostały w większości właściwie sformułowane. Prawidłowo formułowany zarzut oparty na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien jednoznacznie wykazać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc skarżący kasacyjnie zobowiązany jest wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. W przypadku zaś zarzutów skargi kasacyjnej oznaczonych jako I.1, I.2, 1.4 nie wskazano na czym polega naruszenie odpowiednio powołanych tam przepisów prawa materialnego art. 48 ust. 1 P.b., art. 48 ust.1 i 4 P.b., czy art. 13 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (Uchwała Rady Gminy [...] [...] z 25 maja 1999 r.). Nie oznaczono zatem w kasacji w jaki sposób doszło do obrazy tych przepisów - czy poprzez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie, wskazując jedynie ogólnie na: "brak ustalenia", "poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę", czy "w zakresie w jakim na rysunku planu" a taki sposób formułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego nie wypełnia wymogów art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Tak czynione Sądowi administracyjnemu pierwszej instancji zarzuty, w powyższym zakresie, w sposób zasadniczy utrudniają rozpoznanie skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając kasację wyłącznie w jej granicach nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - patrz wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r. I OSK 568/21.

Jedynie zarzut oznaczony w petitum jaki I.3, dotyczący "niezastosowania art. 30 ust. 5 P.b." można uznać za sformułowany poprawnie i rozpoznać go tak jak został postawiony. Przy czym błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi- patrz wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r. III OSK 181/21.

Skoro w skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Sądu pierwszej instancji, jak wyżej już wskazano, naruszenie prawa materialnego (w tym niezastosowanie przepisu prawa materialnego) oraz naruszenie prawa procesowego, to w takiej sytuacji jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11 i z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, z 18 maja 2022 r. I GSK 1506/21). Nie jest zatem sporne, iż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy- patrz wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r. III OSK 4515/21.

Uwagi powyższe zostały poczynione, albowiem skarżąca Spółka kwestionuje ustalony stan faktyczny sprawy tak naprawdę zarzutami naruszenia prawa materialnego w sposób opisany wyżej, w tym jednym zarzutem dotyczącym niezastosowania przepisu art. 30 ust. 5 P.b. Natomiast w skardze kasacyjnej jako jedyny zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazujący przyjmowaną przez skarżącą Spółkę wadliwość w tym zakresie, powołano wyłącznie art. 151 p.p.s.a.

Natomiast przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym określającym jedynie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy. Przepis art. 151 p.p.s.a. reguluje podstawę prawną wyroku w przypadku nieuwzględnienia skargi, wskazując na obowiązek jej oddalenia w takim przypadku. Nie stanowi on również samoistnej podstawy kasacyjnej, bo prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego wymaga powiązania go z tezą o naruszeniu przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji i wykazania, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, tych uchybień nie dostrzegł - patrz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. I GSK 522/20. W realiach tej sprawy skarżąca kasacyjnie Spółka nie wskazała w kasacji jakich to naruszeń prawa procesowego w zakresie procedury administracyjnej nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji przyjmując ustalony stan faktyczny sprawy za prawidłowy, który pozwalał na zastosowanie art. 48 ust. 1 P.b.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny za miarodajny dla jego oceny przyjmuje stan faktyczny uznany za prawidłowy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przyjąć zatem w tej sytuacji należy, że stan faktyczny sprawy, na tle którego wyrokował Sąd pierwszej instancji, został ustalony w sposób bezsporny. Przy oparciu skargi kasacyjnej na przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uznać trzeba, że stan faktyczny został ustalony w sprawie w sposób niewadliwy, bowiem ustalenia faktyczne sprawy stanowiące podstawę jej rozstrzygnięcia, mogą zostać podważone jedynie zarzutami wskazującymi na naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)- czego w tej sprawie nie dokonano. Czyni to jednocześnie bezskutecznymi przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego wynikające przede wszystkim z ich wadliwego sformułowania, bowiem na tle przesłanek dotyczących zastosowania prawa materialnego kwestionowane są jednak ustalenia faktyczne poczynione w tej sprawie. Raz jeszcze należy wyraźnie podkreślić, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2007 r., I FSK 1163/06, i powołane w nim dalsze orzeczenia). Należy wobec tego stwierdzić, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy.

Przedstawione powyżej rozważania pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na stwierdzenie, iż ustalony a przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za właściwy stan faktyczny tej sprawy wiąże skoro nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Natomiast ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na działce o nr ewid. [...] i częściowo na działce [...] znajduje się parking samochodowy, utwardzony kostką brukową, dla samochodów powyżej 10 stanowisk, a to informacja została zawarta w protokole nr [...] z 16 listopada 2018 r. Wskazano w nim, że w trakcie kontroli zaparkowane było 15 pojazdów. Nie ma zatem wątpliwości, że sporny teren wykorzystywany jest na potrzeby parkingu samochodowego, na terenie którego parkowane są różnego rodzaju pojazdy. Zatem na przedmiotowych działkach powstał obiekt budowlany – parking, wybudowany jak dodatkowo ustalono bez wymaganego pozwolenia. Nie jest kwestionowane, że na utwardzonym terenie znajdują się oznakowania poziome, a także znaki drogowe (stop i nakaz skrętu w prawo), umożliwiające korzystanie z tego parkingu w sposób sprawny, uporządkowany. Ustalenia te znajdują swoje odzwierciedlenie także w znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji fotograficznej. Słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, iż funkcji terenu jako parkingu nie niweczy brak wyznaczonych miejsc postojowych czy brak znaku wskazującego, że faktycznie jest to parking, istotne jest w sprawie pozostawało bowiem, by na parkingu mogło być zaparkowane powyżej 10 pojazdów (co oznacza brak zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b.). Okoliczność ta została, jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, udowodniona skoro w toku kontroli dokonanej przez organ pierwszej instancji w dniu 17 października 2018 r., w dniu 16 listopada 2018 r. oraz 17 kwietnia 2019 r. pojazdy były zaparkowane, co potwierdza nie tylko treść protokołu, ale także dołączona do niego dokumentacja fotograficzna.

Istotne jest również i to ustalenie, które wskazuje, iż pomiędzy utwardzoną działką Spółki nr [...] na której prowadzi ona działalność gospodarczą a działką nr [...] nie znajduje się żadne ogrodzenie. Kwestie oddzielenia tych działek precyzyjnie opisane zostały w protokole z 17 kwietnia 2019 r. Pomiędzy utwardzeniem z kostki brukowej na działce nr [...], a utwardzeniem z kostki brukowej na działce nr [...] w dwóch miejscach na długości ok. 8,6 m oraz 5,6 m nie występuje krawężnik lub inne oddzielenie nawierzchni. Między tymi przejazdami jest odległość ok. 21 m. Na odcinku 21 m oraz na pozostałych odcinkach pomiędzy działką nr [...] i [...] wykonane są przedzielenia z dwóch krawężników z pasem zieleni o łącznej szerokości 84 cm.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż słusznie przyjęto w realiach tej sprawy, że utwardzenie dodatkowego terenu świadczy o przedłużeniu parkingu na potrzeby prowadzonej działalności usługowej (na działce nr [...]). Kompletny materiał dowodowy w aktach sprawy wskazuje jednoznacznie, że roboty te faktycznie nakierowane były na stworzenie zwartego i funkcjonalnego kompleksu. Stąd na działce [...] powstał obiekt budowlany - utwardzony kostką brukową parking powyżej 10 stanowisk, z infrastrukturą: odwodnieniem liniowym i słupami oświetleniowymi, bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej.

Nie jest kwestionowane w tej sprawie, iż tereny działek nr [...] i [...] nie są terenami budowlanymi lecz przeznaczenie ich jest rolnicze. Nie budziło wątpliwości Sądu odwoławczego także i to, że sporna inwestycja jest niezgodna z obowiązującą na przedmiotowym terenie uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]-[...] z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]- tj art. 10 ust.2 pkt 2 i art. 10 ust. 5 pkt 3 tego prawa miejscowego, która nie pozwala na terenach rolnych oznaczonych symbolem OR na zmianę ukształtowania terenów rolniczych skoro obowiązuje ochrona przed zmianą użytkowania terenów rolnych, w tym terenów łąkowych na orne. Powyższe regulacje uniemożliwiają prowadzenie postępowania legalizacyjnego i obligują organ do nakazania rozbiórki. Skoro w tej sprawie, w sposób niesporny, zmieniono przeznaczenie terenów rolnych na parking w sposób naruszający ustalenia miejscowego planu, to organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie powinien znaleźć art. 48 P.b. Z uwagi na niezgodność omawianej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jej legalizacja była wykluczona. Stąd konieczne było wydanie nakazu rozbiórki i takie rozstrzygnięcie, zgodne z prawem, wydano w tym postępowaniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie słusznie uznano, iż skarżąca Spółka sprzecznie z planem wybudowała parking, a roboty te faktycznie nakierowane były na stworzenie zwartego i funkcjonalnego kompleksu z działką nr [...]. Zatem prawidłowo jako podstawę materialno-prawną przyjęto w realiach tej sprawy art. 48 ust. 1 P.b. W sprawie tej nie miał zastosowania ust. 4 art. 48 P.b. albowiem, jak już wyżej zaznaczono, legalizacja spornej samowoli nie była możliwa, skoro nie pozwalał na to obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc z tego powodu nie wdrożono postępowania legalizacyjnego.

Należy również zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż nie można uznać, że wykonane prace zrealizowane zostały na podstawie zgłoszenia z 1 marca 2012 r. Z lektury akt wynika, że dnia 13 stycznia 2012 r. Spółka dokonała zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, z lokalnym wyrównaniem powierzchni a następnie ułożenia tłucznia i zagęszczenie go na działce nr [...] (obecnie [...] i [...]). Decyzją z dnia 26 stycznia 2012 r. nr [...] organ wniósł sprzeciw wobec niezgodności inwestycji z planem, a Wojewoda Mazowiecki decyzją z 14 marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zgłoszony sprzeciw. Następnie dnia 1 marca 2012r. dokonano zgłoszenia – wykonania robót budowlanych dot. "urządzenia nadwodnego ciągu spacerowego poprzez montaż małej architektury i zieleni oraz wyrównanie i utwardzenie nawierzchni terenu".

Sąd pierwszej instancji mając na uwadze podnoszone w skardze zarzuty słusznie przyjął, iż zgłoszenie z 1 marca 2012 r. dotyczyło wykonania robót budowlanych urządzenia nawadniającego ciągu spacerowego poprzez montaż małej architektury i zieleni lecz nie stanowiło ono skutecznego zamiaru budowy parkingu, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Generalnie roboty objęte zgłoszeniem z 1 marca 2012 r. nie dotyczyły więc zrealizowanego parkingu. Wykonanie ciągu spacerowego na terenie rolnym to co innego niż ułożenie na terenie rolnym kostki brukowej i urządzenie parkingu na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, tym bardziej że jest to zupełnie inna inwestycja wymagająca do tego uzyskania pozwolenia na budowę. Poza tym Spółka wobec wcześniejszego zgłoszenia sprzeciwu wobec zgłoszenia dotyczącego m.in. utwardzenia terenu, wyrównania powierzchni a następnie ułożenia tłucznia i zagęszczenia go na działce nr [...] (obecnie [...] i [...]) miała świadomość, iż jest to niedopuszczalne z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie więc nie ma mowy o tym, że zamierzenie objęte zgłoszeniem w dniu 1 marca 2012 r. jest tym, które wykonano przekształcając je w parking. Są to dwie różne inwestycje.

Informacyjnie zaznaczyć w tym miejscu należy, iż nawet przy teoretycznym przyjęciu tezy, iż sporne roboty objęte były zgłoszeniem z 1 marca 2012 r. to brak sprzeciwu właściwego organu nie wyłącza, co do zasady, ustalenia, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 P.b. bowiem rzeczywistym zamiarem inwestora byłoby wykorzystanie instytucji zgłoszenia dla realizacji innego niż w zgłoszeniu obiektu budowlanego, czyli inaczej mówiąc obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (podobnie wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04, ONSA WSA 2004, Nr 1, poz. 26). W tej sytuacji, pod pozorem ubiegania się o skutek prawny wynikający z instytucji milczenia, inwestor w rzeczywistości realizuje zupełnie inny obiekt, który przystaje do wymogów uzyskania pozwolenia na budowę, a w żadnym wypadku nie przystaje do wymogów zgłoszenia. Od razu trzeba powiedzieć, że nie chodzi tutaj o sytuację, w której inwestor zgłasza obiekt, który w swej istocie wymaga pozwolenia na budowę a organ tego nie zauważa i upływ czasu generuje skutek prawny, który może być następnie ewentualnie uzdrowiony w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Chodzi tutaj o sytuację, w której obiekt zrealizowany jest zupełnie inny od obiektu zgłoszonego. A z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie.

W ocenie Sądu odwoławczego, wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego, organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, włącznie z dokumentacją fotograficzną, iż postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej powinno być prowadzone w oparciu o art. 48 P.b. Zgłoszenie inwestora dotyczyło zamiaru prowadzenia robót budowlanych w innym zakresie a nie parkingu. Zatem podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut niezastosowania w sprawie art. 30 ust. 5 P.b. dot. zgłoszenia robót budowlanych, nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut kasacji naruszenia art. 13 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Stosownie do tej normy prawa miejscowego nie wyznacza się publicznych placów do parkowania samochodów. Potrzeby w tym zakresie zabezpieczają inwestorzy i właściciele posesji na terenach własnych wg wskaźników minimum: 1 miejsce/1 mieszkanie, 2 miejsca/ budynek jednorodzinny, 30 miejsc/1000m2 p.u.usług. Wyznacza się parking dla obsługi terenów rekreacyjnych.

Zgodnie z rysunkiem planu między granicą działki nr [...] (sklep) a działką nr [...] został zaplanowany parking obsługujący tereny rekreacyjne – co oznacza, iż nie dotyczy on obsługi sklepu a więc terenu handlowego. Natomiast zrealizowany został właśnie taki parking, co obrazują akta administracyjne. Dopuszczenie w planie realizacji parkingu obsługującego tereny rekreacyjne musi być rozumiane ściśle, a więc nie jest dopuszczalne realizowanie innego rodzaju parkingu skoro w planie nie wyznacza się publicznych placów do parkowania.

Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Tym samym brak było podstaw do weryfikacji zaskarżonego wyroku zgodnie z zarzutami wniesionego środka odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.