II OSK 549/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-08-27	
Data wpływu	2013-03-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski	
Symbol z opisem	6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
659	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SAB/Wa 113/12	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 37 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 §2 pkt. 8; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229; art. 127 ust. 7 pkt 1 i 4 art 132 ust 2 pkt 2c i pkt 9; Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" sp. jawna [...] z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2012 r. sygn. akt IV SAB/ Wa 113/12 w sprawie ze skargi "[...] "sp. jawna [...] z siedzibą w Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenie wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "[...]" sp. jawna [...] z siedzibą w Z. na rzecz Starosty P. 120 złotych (sto dwadzieścia ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 listopada 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 113/12 oddalił skargę [...] Sp.j. z siedzibą w Z. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę P. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W skardze z dnia 7 listopada 2011 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. skarżąca Spółka wskazała, że pozwolenie, o które wystąpiła wnioskiem z dnia 20 października 2010 r. było ostatnim brakującym dokumentem niezbędnym do rozpoczęcia budowy 63 domów w K. z uwagi na konieczność osuszania terenu inwestycji, jako warunku rozpoczęcia prac budowlanych. Skarżąca przedstawiła czynności własne i organu dokonywane w postępowaniu do momentu wniesienia przedmiotowej skargi. Stwierdziła, że postępowania organu nie można uznać jako prowadzonego prawidłowo i bez zbędnej zwłoki, czego wymagają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca przyznała, że zgodnie z art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy Prawo wodne część opisowa operatu winna zawierać m.in. wyszczególnienie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, niemniej zgodnie z ust. 9 tego samego przepisu - organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odstąpić od niektórych wymagań dotyczących operatu, z wyłączeniem wymagania, o którym mowa w ust. 2 pkt 2a (opisu urządzenia wodnoprawnego). W niniejszej sprawie organ znając zamierzenia skarżącej i konieczność odwodnienia terenu, zgodnie z uzyskanym przez Spółkę pozwoleniem na budowę, nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia, pomimo, że uzupełnienie tych danych miało stanowić jedyną przeszkodę do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Podkreśliła, że cytowany przepis wskazuje na "właścicieli" nieruchomości, a tych wnioskodawca wskazał. Ponadto organ pominął fakt, że wniosek o wydanie zezwolenia wraz z operatem został złożony 20 października 2010 r., a organ zobowiązał skarżącą do wskazania spadkobierców pismem z 15 kwietnia 2011 r., a zatem po upływie kilku miesięcy od dnia złożenia wniosku, sam zaś organ podjął działania dopiero 27 czerwca 2011 r., ograniczając je wyłącznie do wysłania niezobowiązujących próśb do władających nieruchomościami.

Skarżąca podkreśliła, że w toku całego postępowania organ nie wykazał, aby dążył do wydania decyzji i nie podejmował żadnych czynności w tym zakresie, szczególnie po 27 czerwca 2011 r., a zatem przez prawie 5 kolejnych miesięcy. Potwierdzeniem wyjątkowo przewlekłego działania jest fakt, że na skargę Spółki złożoną w dniu 28 czerwca 2011 r. organ odpowiedział dopiero pismem z dnia 5 października 2011 r., czyli po 4 miesiącach od dnia jej złożenia.

Starosta P. w odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem z 21 września 2012 r., wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że materiałem dowodowym w sprawie pozwolenia wodnoprawnego jest operat wodnoprawny. Zgodnie z art. 132 ust. 2 pkt 2 lit c ustawy Prawo wodne, operat wodnoprawny powinien zawierać m. in. stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli. Jednocześnie w art. 127 powołanej ustawy ustawodawca określa strony postępowania, którymi są właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Porównanie tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca zobowiązując wnioskodawcę do przedłożenia stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, praktycznie zobowiązuje wnioskodawcę do przedstawienia stron postępowania, ich siedzib i adresów. Wnioskodawca nie dopełnił tego obowiązku do chwili obecnej.

Organ zauważył ponadto, że skarżąca twierdzi w skardze, iż "zezwolenie" jest niezbędnym dokumentem dla rozpoczęcia realizacji planowanej inwestycji z uwagi na konieczność osuszenia terenu inwestycji, jako warunku rozpoczęcia prac budowlanych. Tymczasem wniosek, pomimo wielokrotnych zmian, nie jest związany z osuszaniem terenu - dotyczy wykonania urządzenia wodnego - wylotu kanalizacyjnego i odprowadzania ścieków.

Podsumowując organ podkreślił, że termin załatwienia sprawy determinuje kompletność formalno-prawna przedłożonego przez wnioskodawcę materiału dowodowego w sprawie, który winien odpowiadać wymaganiom określonym przez ustawodawcę w art. 131 i 132 ustawy Prawo wodne. Przedstawiony przez skarżącą stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód z podaniem siedzib, adresów ich właścicieli na dzień złożenia wniosku był i do chwili obecnej jest niezgodny ze stanem faktycznym. Z powyższych względów - w ocenie organu - w sprawie nie występuje przewlekłość prowadzonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, wskazał, że skarżąca w piśmie z 20 października 2010 r. skierowanym do Starosty P. wniosła o "wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych ścieków innych będących mieszaniną ścieków bytowych i wód opadowych do ziemi przez rów melioracyjny oraz wykonanie wylotu kanalizacyjnego do rowu nr 20 w km 1+490". Wniosek ten, zanim organ wystosował do stron postępowania zawiadomienie z 4 marca 2011 r. o wszczęciu postępowania, skarżąca uzupełniała - kolejno - pismami z 17 grudnia 2010 r., 22 lutego 2011 r. i 3 marca 2011 r.

Sąd stwierdził ponadto, że o przewlekle prowadzonym postępowaniu można mówić od dnia 11 kwietnia 2011 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) wprowadzająca tę instytucję odpowiednio do k.p.a. i p.p.s.a. Sąd uznał, że dopuszczalna jest możliwość badania przewlekłości w postępowaniu organu dopiero od 11 kwietnia 2011 r. Zatem przedstawiony etap postępowania administracyjnego toczącego się przed Starostą P. od dnia wniesienia wniosku, tj. od 20 października 2010 r. do 11 kwietnia 2011 r. pozostał poza kontrolą Sądu.

Przechodząc do oceny przewlekłości w ustalonym powyżej zakresie, Sąd podniósł, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które jednak mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy pozoruje załatwianie sprawy i działania procesowe, jakie podejmuje w ramach takiego załatwiania, są działaniami, które nie przybliżają organu do ostatecznego jej zakończenia. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych czyni, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Kontrolując działanie Starosty P. począwszy od dnia 11 kwietnia 2011 r. do dnia [...] czerwca 2012 r., czyli daty w której Starosta P. decyzją nr [...] wydał wnioskowane przez skarżącą pozwolenie wodnoprawne, Sąd uznał, że nie można temu organowi postawić skutecznie zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Na czasokres trwania postępowania złożyły się czynności organu podejmowane celem ustalenia kręgu stron postępowania, bezczynność w tej kwestii skarżącej, a zarazem działania skarżącej związane z modyfikacjami wniosku, rozpoznawanie zażalenia skarżącej złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. oraz wniesienie do Sądu skargi.

Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, iż wymagane dane podane przez skarżącą w operacie były niepełne i nieaktualne. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania skierowane do trzech stron postępowania wróciły z adnotacją urzędu pocztowego "adresat nie żyje". Skarżąca natomiast stwierdziła, że poza danymi z rejestru gruntów nie ma innych możliwości, które doprowadziłyby do zaaktualizowania danych. Nawet nie próbowała podejmować żadnych działań, które wspierałyby organ w czynnościach przez niego podejmowanych. Zatem organ we własnym zakresie podejmował działania, których celem było doprowadzenie do ustalenia stanu prawnego wszystkich nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonej inwestycji, a co za tym idzie stron postępowania. Postępowanie organu zatem musiało się przełożyć na długość prowadzonego postępowania. Natomiast możliwość zastosowania przez organ art. 132 ust. 9 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odstąpić od niektórych wymagań dotyczących operatu, [...], należało do jego uznania, z którego organ miał prawo nie skorzystać.

Sąd zgodził się również z organem, że skarżąca w zasadzie przez cały tok postępowania dokonywała zmian pierwotnie złożonego wniosku. Wprawdzie w pewnym zakresie czyniła to na żądanie organu, niemniej wezwania te wiązały się bądź z wynikającymi w trakcie postępowania brakami czy nieścisłościami wniosku, bądź były wynikiem konkretnych działań skarżącej. Sąd podał przykładowo: wyjaśnienie kwestii dotyczącej istnienia w przekroju rowu melioracyjnego nr 20 urządzenia w postaci wylotu (pismo organu z 15 kwietnia 2011 r., odpowiedź skarżącej w piśmie z 4 maja 2011 r.); złożenie przez skarżącą w piśmie z 20 lipca 2011 r. nowego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie oczyszczonych ścieków deszczowych do ziemi oraz wykonanie wylotu kanalizacyjnego dla potrzeb osiedla domów jednorodzinnych na działce nr [...] w K. i powstałą po stronie organu, po porównaniu wniosku z 20 października 2010 r. i wniosku z 20 lipca 2011 r., wątpliwość sprowadzającą się do wezwania skarżącej, czy cofa swój pierwszy wniosek w części dotyczącej odprowadzania ścieków opadowych, co w konsekwencji skarżąca uczyniła w piśmie z 30 sierpnia 2011 r. Z kolei w piśmie z 1 grudnia 2011 r. sprecyzowała wniosek z 20 października 2010 r. i przesłała aneks do operatu wodnoprawnego, zaś dalej w piśmie z 16 stycznia 2012 r. dokonała ostatecznej modyfikacji wniosku z 20 października 2010 r.

Zdaniem Sądu wpływ na przebieg postępowania prowadzonego przez Starostę P. miało także wniesienie, pismem z 28 czerwca 2011 r., zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., które wymusiło na Staroście przekazanie do organu wyższej instancji, tj. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zażalenia wraz z aktami sprawy. Postanowienie będące wynikiem rozpoznania zażalenia podjęto [...] października 2011 r., zaś zwrot akt do Starosty nastąpił 19 października 2011 r. Sąd podkreślił, że czas działania organu wyższej instancji nie mógł być oceniany, jak tego chciała skarżąca, w kontekście badanej przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę.

Wszystko to złożyło się na jednoznaczną ocenę Sądu, że nie można zarzucić Staroście P. przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp.j. z siedzibą w Z., żądając: uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od Starosty P. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, tj.:

- naruszenie art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wobec brzmienia cytowanych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku ustaw, w tym w szczególności ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), należało przyjąć, że Sąd dopuszcza możliwość badania przewlekłości w postępowaniu organu dopiero od dnia 11 kwietnia 2011 roku;

- naruszenie art. 37 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż złożenie przez skarżącą zażalenia, w trybie przewidzianym tym przepisem, przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowiło jedną z przyczyn długości "czasokresu trwania postępowania ";

- naruszenie art. 127 ust. 7 pkt 4 i art. 132 ust. 2 pkt 2 c i pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229) poprzez uznanie, że wyłącznie do obowiązków skarżącej należało ustalenie stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że kolejno podejmowane przez organ czynności błędnie zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji, jako nie mające cech przewlekłości. Ponadto powołując się na stanowisko doktryny skarżąca Spółka podniosła, że dopuszczalne jest zaskarżenie przewlekłości proceduralnej organu zarówno powstałej po dacie wejścia w życie ustawy 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i istniejącej już wcześniej oraz trwającej nadal w dniu 11 kwietnia 2011 r. (i ewentualnie po tej dacie). Jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest konieczność wniesienia zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) lub skargi do sądu administracyjnego najwcześniej w dniu 11 kwietnia 2011 r., bowiem dopiero od tej daty wskazane środki prawne są dostępne dla stron postępowania.

W ocenie Spółki niedozwoloną wykładnię art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wpływ na długość prowadzonego postępowania miało wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.. Skorzystanie przez podmiot z przysługujących mu uprawnień nie może bowiem skutkować dla tego rodzaju podmiotu uznaniem, iż sam działa na własną szkodę i nie może być jednocześnie usprawiedliwieniem dla organu do zaprzestania podejmowania jakichkolwiek czynności w związku z koniecznością rozpatrzenia zażalenia.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że przepis art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy Prawo wodne wskazuje na właścicieli nieruchomości, a tych niewątpliwie wskazano w przedstawionym operacie. Ponadto art. 132 ust. 9 wskazanej ustawy dawał organowi możliwość odstąpienia od niektórych wymagań operatu, co w przypadku pominięcia danych co do właścicieli nieruchomości było usprawiedliwione z uwagi na interes Spółki.

Błędne jest także, zdaniem Spółki, stanowisko Sądu odnoście kilkakrotnej zmiany pierwotnie złożonego wniosku. Sąd pominął bowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, z którego wynika, że wniosek skarżącej z dnia 20 października 2010 r. dotyczył wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie oczyszczonych ścieków innych będących mieszaniną ścieków bytowych i wód opadowych do ziemi poprzez rów melioracyjny oraz wykonanie wylotu kanalizacyjnego do rowu nr 20. Wniosek o odprowadzenie ścieków bytowych był przez cały czas trwania postępowania podtrzymywany przez Skarżącą. Pomimo tego organ wydał decyzję w zakresie wyłącznie ścieków opadowych, powołując się przy tym na wniosek z dnia 20 lipca 2011 r. W ocenie skarżącej Spółki organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna.

Odnosząc się w kolejności do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że nietrafny jest zarzut naruszenia art.37 § 1 k.p.a. w związku z art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ramach wskazanego zarzutu skarżąca Spółka podnosi, że przewlekłe działanie organu miało miejsce w okresie od dnia złożenia wniosku w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego ( 20 października 2010 r.) do dnia wszczęcia postępowania ( 4 marca 2011 r.), a okresu tego nie objął kontrolą Sąd pierwszej instancji. W tej kwestii skarżąca zarzucała, że we wskazanym okresie organ nie przeprowadził żadnych czynności w sprawie. Tak sprecyzowany zarzut wymaga odniesienia się do materiału zebranego w aktach sprawy.

W dniu 20 października 2010 r. [...] Sp.j. z siedzibą w Z. złożyła do Starosty P. wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie oczyszczonych ścieków innych będących mieszaniną ścieków bytowych i wód opadowych do ziemi poprzez rów melioracyjny oraz wykonanie wylotu kanalizacyjnego do rowu nr 20 w km 1+490 (k. 193 akt adm.) wraz z operatem wodnoprawnym. W uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła, że jako inwestor planuje budowę zespołu domów jednorodzinnych wolnostojących w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] we wsi K., gm. P., co wiąże się z potrzebą odprowadzania ścieków deszczowych i bytowych. Pismem z dnia 26 listopada 2010 r. Starosta P. poinformował Spółkę, że przedłożona dokumentacja nie spełnia wszystkich wymagań art. 131 i 132 ustawy Prawo wodne. Ponadto wskazał, że przedmiotowy wniosek dotyczy wprowadzania do ziemi mieszaniny ścieków bytowych i deszczowych, zaś znaczna część przedłożonej dokumentacji dotyczy wyłącznie wprowadzania do ziemi wód opadowych. W związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji, zarówno w zakresie wniosku dotyczącego wykonania wylotu kanalizacyjnego do rowu, jak i w zakresie wniosku dotyczącego wprowadzania ścieków innych będących mieszaniną ścieków bytowych i opadowych. Organ zobowiązał również Spółkę do przedstawienia stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (wprowadzania ścieków), z podaniem aktualnych i kompletnych siedzib i adresów ich właścicieli, wraz z dokumentami potwierdzającymi te fakty (k. 187 akt adm.). Wnioskodawca przesłał uzupełniony operat przy piśmie z dnia 17 grudnia 2010 r. (k. 134). Z notatki urzędowej sporządzonej przez pracownika organu w dniu 11 lutego 2011 r. wynika zaś, że złożone wyjaśnienia do dokumentacji nie stanowiły odpowiedzi na zagadnienia poruszane w wezwaniu Starosty, nie uzupełniono bowiem braków w zakresie wskazania adresów stron postępowania wyszczególnionych nieruchomości w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, o czym telefonicznie powiadomiono pełnomocnika Spółki. W piśmie z dnia 22 lutego 2011 r. Spółka poinformowała, że składa aneks do operatu wodnoprawnego z grudnia 2010 r. obejmujący zmianę trasy końcowego odcinka rurociągu oraz zmianę usytuowania wylotu kanalizacyjnego w km 1+529. Wskazała również stan prawny działek w zasięgu oddziaływania (k-126 i 130 akt adm.). W dniu 4 marca 2011 r. Starosta wszczął postępowanie, przesyłając zawiadomienia do wskazanych przez wnioskodawcę właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (k. 101).

Z powyższego wynika, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że Starosta P.podejmował czynności w sprawie. W opisanej sytuacji trudno zgodzić się ze skarżącą Spółką, że w tym okresie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Również po wszczęciu postępowania organ podejmował szereg czynności, które były niezbędne do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z dnia 15 kwietnia 2011 r. organ ponownie wezwał Spółkę do uzupełnienia złożonej dokumentacji w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości, z uwagi na to, że część zawiadomień o wszczęciu postępowania wysłanych do stron postępowania wróciła z adnotacją "adresat nie żyje" (k. 94 akt adm.). W dniu 4 maja 2011 r. Spółka poinformowała, że nie jest możliwe ustalenie adresów następców prawnych zmarłych właścicieli sąsiednich działek (k. 90). W związku z powyższym Starosta P. pismem z dnia 23 maja 2011 r. zwrócił się do Wójta Gminy P. o udzielenie informacji dotyczących zmarłych właścicieli działek (nadesłanie aktów zgonu, wskazanie osób użytkujących i opłacających podatki od tych nieruchomości, k.85). Pismami z dnia 27 czerwca 2011 r. Starosta wezwał wskazane przez Wójta osoby do udzielenia informacji mających na celu ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości k.74, 77, 80). Powyższych czynności Starosty – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – nie można uznać jako pozornych, przyczyniających się do przedłużania postępowania. Należy bowiem mieć na uwadze, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organ związany był ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., która nakłada na organ obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Słusznie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że wobec braku informacji o aktualnych właścicielach nieruchomości ze strony wnioskodawcy, Starosta P. zasadnie we własnym zakresie podejmował działania mające na celu ustalenie stanu prawnego wszystkich nieruchomości usytuowanych w zasięgu inwestycji. Powyższe działania niewątpliwie wpłynęły na długość prowadzonego postępowania, jednak były one niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238).

Prowadzone przez organ postępowanie i podejmowane czynności nie wypełniają, tak rozumianego, pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń Spółki, że organ mógł odstąpić od wymogu ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości będących w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, co pozwoliłoby na szybsze zakończenie sprawy, to istotnie art. 132 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo wodne daje organowi taką możliwość. Jednak - po pierwsze, z brzmienia powołanego przepisu wynika, że jest to kwestia uznaniowa (ustawodawca użył sformułowania "może odstąpić"), - po drugie w okolicznościach niniejszej sprawy chęć szybkiego zakończenia postępowania ze względu na dalsze plany Spółki co do budowy osiedla nie mogła być przyczyną zaniechania ustalenia stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu inwestycji objętej wnioskiem z dnia 20 października 2010 r., bezpośrednio ingerującej w prawo własności tych nieruchomości.

Skarżąca Spółka zarzuca również Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyczyniło się do długości trwania postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. Spółka wniosła do Starosty P. pismo zatytułowane "Wezwanie do wydania decyzji" (k. 73 akt adm.). Uznając, że powyższe pismo stanowi zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, w dniu 4 lipca 2011 r. Starosta przekazał je zgodnie z właściwością do organu właściwego - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (k. 68), zaś przy piśmie z dnia 1 sierpnia 2011 r. przesłano temu organowi akta administracyjne sprawy (k. 58). Zwrot przedmiotowych akt nastąpił przy piśmie z dnia 19 października 2011 r. (data wpływu do Starostwa 24 października 2011 r.) wraz z odpisem postanowienia z [...] października 2011 r. Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że wniesienie zażalenia również miało wpływ na długość prowadzonego postępowania. Złożenie tego środka zaskarżenia w sposób obiektywny i niezależny od Starosty P. wydłużyło bowiem prowadzone postępowanie z uwagi na konieczność przekazania akt administracyjnych. W tym miejscu wskazać trzeba, że zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ rozpoznający zażalenie - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. podnoszone zarówno przed Sądem pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem działania podejmowane przez ten organ (lub ich brak) nie były przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu.

Ponadto Sąd Wojewódzki nie oceniał, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, czynności procesowych podejmowanych przez Spółkę w kontekście winy i działania na własną szkodę, wskazał jedynie, że zarówno wniesienie zażalenia, jak i skargi miało wpływ na moment zakończenia postępowania. Pozbawionym prawnej argumentacji i nieuzasadnionym pozostaje twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że w XXI wieku przekazanie akt organowi wyższego stopnia nie powinno stanowić przeszkody do dokonania wymaganych przepisami czynności. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w okresie od 4 lipca 2011 r. do 24 października 2011 r. Starosta prowadził korespondencję z wnioskodawcą w celu ustalenia zakresu aktualnego żądania strony po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 20 lipca 2011 r. oraz podejmował inne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że powyższym wnioskiem Spółka zwróciła się do organu o wydanie pozwolenia na wprowadzanie tylko oczyszczonych ścieków deszczowych do ziemi oraz na wykonanie wylotu kanalizacyjnego w km 1+490, przedkładając jednocześnie nowy operat (k. 49). W dniu 29 lipca 2011 r. Starosta P. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji, zaś po uzupełnieniu braków przez Spółkę w piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r., wszczął w dniu 19 sierpnia 2011 r. postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na: wykonanie wylotu kanalizacyjnego w km 1+490 rowu melioracyjnego nr 20 na działce nr ew. [...] obręb [...] , gm. P. oraz wprowadzenie do rowu melioracyjnego nr 20 w km 1+490 ścieków opadowych. W tym samym dniu Starosta wystąpił do skarżącej Spółki o wskazanie, czy w związku ze złożeniem nowego wniosku z dnia 20 lipca 2011 r. cofa swój wcześniejszy wniosek z dnia 20 października 2010 r. (uzupełniony 17 grudnia 2010 r., zmieniony i uzupełniony w dniu 22 lutego 2011 r. oraz zmieniony 3 marca 2011 r.), w części dotyczącej odprowadzania ścieków opadowych. W odpowiedzi wnioskodawca wskazał, że cofa wniosek, ale tylko w części dotyczącej odprowadzania ścieków opadowych. Następnie w dniu 10 października 2011 r. Spółka poinformowała organ, że nastąpiła pomyłka w operacie z dnia 20 lipca 2011 r. i zamiast oznaczania 1+490 powinno być 1+529.

Odnosząc się zaś do podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii dotyczącej zmiany pierwotnego wniosku z dnia 20 października 2010 r. i zarzutu pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie materiału dowodowego w tym zakresie, zauważyć należy, że z akt administracyjnych sprawy w sposób jednoznaczny wynika, iż skarżąca Spółka kilkakrotnie zmieniała zakres swojego żądania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. I tak pisma z dnia: 17 grudnia 2010 r., 22 lutego 2011 r. (zmieniono usytuowanie wylotu kanalizacyjnego w km 1+529) i 3 marca 2011 r. dotyczyły wniosku złożonego w dniu 20 października 2010 r.; następnie pismem z dnia 20 lipca 2011 r. złożono nowy wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzanie oczyszczonych ścieków opadowych oraz wykonanie wylotu kanalizacyjnego w km 1+490, sprecyzowano ten wniosek pismem z dnia 30 sierpnia 2011 r. i zmieniono w dniu 10 października 2011 r.; na kolejne wezwanie Starosty do wskazania aktualnego zakresu żądania, w dniu 1 grudnia 2011 r. wskazano, że Spółka podtrzymuje wniosek z 20 października 2010 r. w części dotyczącej ścieków bytowych i podano nowe parametry wykonania wylotu kanalizacyjnego w rowie nr 20, tj. km 1+527, a 23 grudnia 2011 r. po raz kolejny sprecyzowano wniosek żądając wydania pozwolenia na: 1) wprowadzanie ścieków bytowych do ziemi poprzez rów nr 20 i wykonanie wylotu kanalizacyjnego w km 1+527 oraz 2) wprowadzanie ścieków będących mieszaniną ścieków deszczowych i bytowych do rowu nr 20 i wykonanie wylotu kanalizacyjnego w km 1+529; 16 stycznia 2012 r. wskazano, że wniosek z dnia 20 października 2010 r. dotyczy tylko wprowadzenia oczyszczonych ścieków bytowych i wykonanie wylotu kanalizacyjnego w km 1+527). Powyższe modyfikacje wniosku, jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, również wpłynęły na przebieg postępowania, doprowadzając do wydłużania czasokresu jego trwania i w sposób niezależny od organu odsuwały w czasie moment merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Brak jest podstaw prawnych do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 127 ust. 7 pkt 4 i art. 132 ust. 2 pkt 2c i pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, które, zdaniem skarżącej Spółki, polega na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że wyłącznie do obowiązków skarżącej należało ustalenie stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W myśl art. 127 ust. 7 powołanej ustawy stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest, obok wnioskodawcy ubiegającego się o wydanie takiego pozwolenia (pkt 1), również właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 4). Z kolei zgodnie z art. 132 ust. 2 pkt 2c ustawy jednym z obligatoryjnych elementów części opisowej składanego przez wnioskodawcę operatu wodnoprawngo jest wyszczególnienie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli. Obowiązkiem wnioskodawcy jest zatem wskazanie właścicieli nieruchomości (ich siedzib i adresów) będących stroną postępowania.

Konkludując, w okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze jej skomplikowany charakter wymagający wiedzy specjalistycznej, czynności podejmowane przez organ celem ustalenia stron postępowania i zgromadzenia kompletnej dokumentacji oraz działania Spółki, które w sposób obiektywny wpłynęły na czasokres prowadzonego postępowania, nie można uznać, aby postępowanie to nosiło znamiona przewlekłości.

Tym samym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający [...] Sp.j. z siedzibą w Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.