II SA/Bk 521/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-11-21	
Data wpływu	2017-07-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6189 Inne o symbolu podstawowym 618	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 854/18	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 1774; art. 130 ust. 2, art. 156 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 2, art. 154; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109; par. 36 ust. 4; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0.1582 ha, położoną w obrębie nr [...], która zgodnie z ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. przeszła na własność Gminy Z. z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Odszkodowanie ustalono w wysokości 110.439,00 zł, na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] lutego 2016 r. Do wypłaty powyższego odszkodowania na rzecz S. W., C. W., E. W., C. W., W. K., I. Ł. oraz M. B. został zobowiązany Burmistrz Z.

Odwołanie od tej decyzji wniósł C. W., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik S. W., C. W., E. W., M. B. z, I. Ł. i W. A. K. Odwołujący zarzucił naruszenie:

1. art. 21 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność, a wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem;

2. art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; powoływanej dalej jako u.g.n.), z którego wyraźnie wynika, że przy odrębnej decyzji o odszkodowaniu wydawanej w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości z dnia wydania decyzji o podziale (co w odniesieniu do wyceny działki nr [...] oznaczało konieczność wyceny niezabudowanego gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu;

3. art. 134 ust. 1 u.g.n. zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135. wartość rynkowa nieruchomości;

4. art. 7 K.p.a. zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

5. art. 8 K.p.a. który stwierdza, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

6. art. 77 § 1 K.p.a. który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

7. art. 80 K.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona;

8. art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1 u.g.n, poprzez nieskontrolowanie operatu szacunkowego i niezwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców, pomimo że został on sporządzony w sposób nieprawidłowy;

9. § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odwołujący się wniósł o uchylenie ww. decyzji i rozstrzygnięcie przez organ drugiej instancji sprawy co do istoty.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł także Burmistrz Z., podnosząc zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia stanu prawnego nieruchomości na dzień przejęcia oraz operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda P., decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w B., na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 w zw. z art. 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30. poz. 127), na wniosek właściciela zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w D., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 1.4800 ha. W decyzji stwierdzono między innymi, że grunty przeznaczone pod budowę nowoprojektowanej ulicy, wydzielone z nieruchomości objętej podziałem jako działki nr geod. [...] o pow. 0.1582 ha i nr geod. [...] o pow. 0,0085 ha, z mocy postanowień art. 10 ust. 5 ustawy przechodzą na własność Gminy Z. po uprawomocnieniu się decyzji, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Ustalenie odszkodowania za grunty przejęte na własność Gminy Z. miało nastąpić odrębną decyzją. Przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0,1582 ha, położoną w D., która stała się własnością Gminy Z. z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, tj. [...] marca 1993 r.

Organ odwoławczy podał, że zasady wyceny nieruchomości niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania znajdują się w Dziale IV u.g.n. Są one następujące: ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2); opinia ma formę operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1); podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135. wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1); przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami - art. 134 ust. 2. Wskazano, że zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Przepisy dotyczące określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne zawarte są również w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie do treści § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, przepisy ust. 1 - 4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Organ odwoławczy podał, że operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego i podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. W takim przypadku na organie orzekającym spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, którym to wyjaśnieniom musi dać wyraz w decyzji o ustaleniu odszkodowania.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości na 110.439.00 zł. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Organ odwoławczy wskazał, że podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast metoda porównywania parami polega na porównywaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił także kryteria, które stosował ustalając podobieństwo nieruchomości, a także wskazał, dlaczego do porównania przyjął określone nieruchomości z bazy transakcji umieszczonej w operacie szacunkowym, odnosząc się do cech każdej z tych nieruchomości.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. rzeczoznawca odniósł się do zarzutów podnoszonych przez odwołujących się w toku postępowania, tożsamych z zarzutami odwołania, podtrzymując stanowisko zawarte w operacie szacunkowym. Rzeczoznawca odniósł się także do przytaczanych przez odwołujących się cen ofertowych nieruchomości, różniących się od ustalonej wartości wycenianej nieruchomości. Wyjaśnił powody nieuwzględnienia w procesie wyceny transakcji przytoczonych przez stronę okoliczności, dotyczących przede wszystkim innego położenia lub przeznaczenia nieruchomości. Wskazał także, że do porównań można przyjąć jedynie ceny transakcyjne, nie zaś ceny ofertowe lub, w przypadku przetargu ceny wywoławcze.

Organ odwoławczy wyjaśnienia biegłego ocenił jako klarowne, spójne, logiczne i przekonujące, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Odnosząc się ponadto do zarzutu odwołującego, że rzeczoznawca zastosował niewłaściwą metodę wyceny, wyjaśniono że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, natomiast organ administracji publicznej nie jest władny wkraczać w wiedzę merytoryczną biegłego. Organ podkreślił, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracji, skoro w ich ocenie zastosowany sposób wyceny nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Podniesiono, że jeżeli odwołujący miał zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mógł skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Jak wynika z akt sprawy, strony z tej możliwości nie skorzystały, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wydanej decyzji. W tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego, niepopartą żadnym rzetelnym dowodem.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł E. W. i podniósł zarzuty identyczne jak w odwołaniu. A mianowicie zarzucił naruszenie:

1. art. 21 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność, a wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem;

2. art. 130 ust. 1 u.g.n., z którego wyraźnie wynika, że przy odrębnej decyzji o odszkodowaniu wydawanej w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości z dnia wydania decyzji o podziale (co w odniesieniu do wyceny działki nr [...] oznaczało konieczność wyceny niezabudowanego gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu;

3. art. 134 ust. 1 u.g.n. zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości;

4. art. 7 K.p.a. zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

5. art. 8 K.p.a. który stwierdza, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

6. art. 77 § 1 K.p.a. który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

7. art. 80 K.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona;

8. art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1 u.g.n, poprzez nieskontrolowanie operatu szacunkowego i niezwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców, pomimo że został on sporządzony w sposób nieprawidłowy;

9. § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, oraz zwolnienie go z kosztów postępowania, ewentualnie zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem postępowania Sądu w sprawie niniejszej było zbadanie czy organy ustalając wysokość należnego odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy Z., działki wydzielonej pod budowę nowo projektowanej ulicy, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w D., w wysokości 110.439,00 zł, działały zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami.

Kwestia odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości jest uregulowana w Rozdziale V Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2174 ze zm.; dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza w formie operatu szacunkowego – art. 156 ust. 1 u.s.g. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest stosownie do art. 134 ust. 1 u.n.g. wartość rynkowa nieruchomości, przy której określeniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust, 2 u.n.g.). Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia, określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Podkreślić należy, że w rozumieniu § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Z powyższego wynika, że operat szacunkowy jest obligatoryjnym i najważniejszym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Z uwagi na wskazaną wagę dowód ten musi zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Opinia rzeczoznawcy nie ma jednak charakteru wiążącego i ocena jej musi znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a. - co w niniejszej sprawie w ocenie Sądu nastąpiło.

Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. podlega ocenie organów rozstrzygających sprawę i sądu administracyjnego to jednak ocena ta nie może wkraczać w tę jego część, która jest wynikiem wiadomości specjalnych biegłego rzeczoznawcy, tj. w część merytoryczną operatu, a to z tego względu, że zarówno organy jak i sąd nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania (vide: wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10, Lex nr 1068483). Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny.

Biorąc pod uwagę treść pism procesowych skarżącego w tym w szczególności treść odwołania jak i skargi stwierdzić należy, że istota sporu pomiędzy stronami sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy – jak twierdzą organy obu instancji – sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa, a co za tym idzie jest jasny, logiczny i spójny, a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, czy też – jak twierdzi skarżący – operat dotknięty jest błędami, które dyskwalifikują jego wartość dowodową i przydatność w niniejszym postępowaniu.

Oceniając sporządzony w niniejszej sprawie operat, Sąd doszedł do przekonania, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia przez organy rozstrzygające o wartości objętej postępowaniem nieruchomości.

Wysokość odszkodowania w sprawie niniejszej została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2016 r., zaktualizowany w dniu [...] maja 2017 r.

Rzeczoznawca majątkowy w sprawie niniejszej uwzględnił ceny transakcji drogowych i zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych tzw. drogowych (tzn. przeznaczonych lub zajętych pod budowę drogi bądź na poszerzenie pasa drogowego), będących przedmiotem prawa własności, w latach 2011 - 2016. Z uwagi na fakt, iż w 1993 r. nieruchomość położona była na terenie peryferyjnym z pojedynczą zabudową, jako obszar analizy biegły objął tereny peryferyjne: obręb [...]. W sporządzonym operacie przyjęto do porównań 9 transakcji gruntami niezabudowanymi o przeznaczeniu na cel publiczny zawartych w ciągu lat 2011 - 2016. Ze zbioru transakcji nieruchomości podobnych do dalszych obliczeń wyselekcjonowano 4 nieruchomości najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny pod względem przeanalizowanych cech rynkowych wpływających na wartość, tj. lokalizacji i sąsiedztwa, potencjału inwestycyjnego i infrastruktury technicznej. Wycenianą nieruchomość porównano kolejno z nieruchomościami wybranymi do porównań, określono wielkość poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań, obliczono skorygowaną cenę transakcyjną każdej nieruchomości przyjętej do porównań przy użyciu określonych poprawek oraz obliczono wartość jednostkową wycenianej nieruchomości jako średniej arytmetycznej z cen transakcyjnych skorygowanych, uzyskanych z porównań w poszczególnych parach.

W ocenie Sądu słusznie organy przyjęły, że sporządzony operat odpowiada wymogom prawa i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Wyjaśnienia zawarte w opracowaniu są logiczne, spójne i kompletne, a zatem uznać należy, iż przedmiotowy operat nie budzi zastrzeżeń formalnoprawnych.

Rzeczoznawca majątkowy w trakcie prowadzonego postępowania ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Zarzuty podnoszone w trakcie postępowania administracyjnego są właściwie zbieżne z zarzutami odwołania jak i skargi.

Po raz pierwszy skarżący zgłosił zarzuty na rozprawie w dniu [...] marca 2016 r. Dotyczyły one tego czy ilość transakcji przyjętych do porównań była wystarczająca do wykonania wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca ustosunkowując się do tej kwestii wyjaśnił, że dla potrzeb wykonania przedmiotowego operatu szacunkowego przyjęto zanotowane transakcje nieruchomościami drogowymi z terenów peryferyjnych, a do zastosowanej procedury porównywania parami wykazany zbiór transakcji jest wystarczający.

Po raz kolejny zarzuty zostały zgłoszone w piśmie z dnia [...] października 2016 r. Skarżący podniósł, że wycena przedmiotowej działki została dokonana z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych oraz Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny. Podniósł, że z art. 130 ust. 1 u.g.n. wynika, iż przy odrębnej decyzji o odszkodowaniu wydawanej w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości z dnia wydania decyzji o podziale, co w odniesieniu do wyceny działki nr [...], oznaczało konieczność wyceny niezabudowanego gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie bowiem z ustaleniami planu miejscowego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] marca 1992 r. teren na którym położona jest działka nr [...], przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zarzucono, że w operacie szacunkowym przyjęte zostały do wyceny wyłącznie nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe, co spowodowało znaczne obniżenie wartości przedmiotowej działki. W dalszej kolejności stwierdzono, że mając na uwadze treść art. 151 u.g.n. stwierdzić należy, że transakcje nieruchomościami drogowymi nie mają charakteru rynkowego. Skarżący podał, że wystarczy przeanalizować treści ogłoszeń na stronach internetowych biur nieruchomości lub ogłoszeń osób prywatnych o sprzedaży działek w D., by ustalić, że średnia cena za 1 m2 działki w tym rejonie wynosi około 160 zł, a średnia cena ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie w wysokości 69,81 zł jest rażąco niska. Zdaniem skarżącego przy wycenie działki nr [...] należało wziąć wartość działek nr [...], które podobnie jak wyceniana działka przeszły na własność Miasta i Gminy Z. z dniem uprawomocnienia się decyzji o podziale, a ich wartość ustalono na kwotę 119 197 zł, czyli 123 zł za 1 m2. Zwrócono uwagę, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca stwierdził, że rynek nieruchomości niezabudowanych z przeznaczeniem na inwestycje drogowe, na terenie objętym analizą jest słabo rozwinięty i ceny nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny kształtują się średnio na poziomie 123,75 zł/m2, co zdaniem skarżącego oznacza, że w tym stwierdzeniu rzeczoznawca jednoznacznie określił jaka jest średnia cena arytmetyczna za metr, którą należy przyjąć przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości nr [...]. Według skarżącego rzeczoznawca majątkowy sztucznie zaniżył średnią cenę za 1 m2 przyjmując m.in. cenę za 1 m2 w wysokości 32,86 zł z transakcji, która zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny - Notą Interpretacyjną Nr 1 nie powinna być wzięta przy wycenie działki nr [...]. Zgodnie z ww. Notą do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Tymczasem rzeczoznawca w operacie szacunkowym z 9 transakcji wybrał cztery, z których trzy zawarte były w pierwszym półroczu roku 2011, a nie wybrał transakcji z roku 2012, w których cena za 1 m2 wynosiła 160 zł. Ponadto rzeczoznawca wziął pod uwagę najstarszą transakcję z 11 stycznia 2011 r., gdzie cena za 1 m2 nieruchomości wynosiła 32,86 zł, co jest kwotą rażąco odbiegającą od przeciętnych cen rynkowych na analizowanym rynki. Zdaniem skarżącego najbardziej miarodajna cena to 160 zł za 1 m2, co potwierdza cena wywoławcza za 1 m2 nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży pod koniec marca 2012 r. przez Prezydenta Miasta B., a mianowicie działki nr [...] o pow. 0,2697 ha w obr. [...] za 541 000 zł, co daje 200 zł za 1 m2. Skarżący wywiódł, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Biorąc pod uwagę fakt, że z 9 transakcji ujętych w operacie, aż w 4 z nich cena była jednakowa i wynosiła 160 zł co wskazuje, że jest to stała, przeciętna cena uzyskiwana na rynku nieruchomości podobnych, tym samym cena 200 zł za 1 m2 działki nr [...] nie odbiega o więcej niż o 20 % od ceny 160 zł uzyskanej w większości transakcji na badanym przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości podobnych. Następnie z uwagi na stwierdzenie w operacie, że rynek nieruchomości niezabudowanych z przeznaczeniem na inwestycje drogowe na terenie objętym analizą jest słabo rozwinięty, a w analizowanym okresie zaobserwowano jedynie kilka transakcji tego typu nieruchomościami, zwrócono uwagę, iż w takiej sytuacji rzeczoznawca powinien jako przeznaczenie nieruchomości wycenianej przyjąć przeznaczenie nieruchomości przeważającej wśród gruntów przyległych. Wskazano również, że rzeczoznawca nie wywiązał się z obowiązku poszerzenia rynku lokalnego i nie usiłował dotrzeć do transakcji, których stroną nie była Gmina B. Końcowo podano jako przykład, nieruchomość sprzedaną przez Miasto B. położoną niedaleko działki nr [...], a mianowicie działki nr [...], w obr. [...] z przeznaczeniem dopuszczającym funkcję mieszkaniową (czyli o podobnym przeznaczeniu jak przeznaczenie działki położonej w D. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 1,4800 ha, z której to nieruchomości wydzielono na podstawie decyzji z [...] lutego 1993 r. m.in. działkę nr [...]) za cenę 311 080 zł tj. 316,78/1 m2.

W odpowiedzi na powyższe zarzuty rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. podał, że w operacie szacunkowym określono przeznaczenie działki nr [...] na podstawie zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy jednorodzinnej we wsi D., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] lutego 1999 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] lutego 1992 r., według ustaleń którego m.in. obecna działka nr [...] była przeznaczona pod nowoprojektowaną ulicę [...] i dlatego nie można było wziąć pod uwagę przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę mieszkaniową. Przeznaczenie nieruchomości obligowało rzeczoznawcę majątkowego do zastosowania odpowiedniej procedury wyceny określonej w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu braku charakteru rynkowego transakcji drogowych wskazano, że rzeczoznawcę majątkowego obowiązują zapisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a w danym przypadku było możliwe określenie wartości rynkowej na podstawie transakcji drogowych. Wskazano także ponownie, że brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi, w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej o innym przeznaczeniu. We wszelkich przypadkach nabywania nieruchomości w drodze umowy (także zajętych, bądź przeznaczonych pod drogi), zawierane transakcje poprzedzane są rokowaniami. Ich celem jest osiągnięcie konsensusu pomiędzy obydwiema stronami. Wzajemna zgoda przybiera wówczas formę umowy. Do jej zawarcia strony przystępują w przekonaniu o należytym zabezpieczeniu własnych interesów majątkowych. W konsekwencji nawet specyfika niektórych rodzajów transakcji, z jaką można mieć wówczas do czynienia, nie niweczy rynkowego charakteru obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. W dalszej kolejności odniesiono się do wysokości odszkodowania ustalonego za działki nr [...] i wskazano, że działki te miały inne przeznaczenie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. pod zabudowę mieszkaniową, stąd określona wartość wynosiła 123 zł/m2. W zakresie zaś wykorzystania w operacie szacunkowym cen uzyskanych w postępowaniu administracyjnym za nieruchomości przejęte pod drogi wyjaśniono, że wartość rynkowa nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku, określoną z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, miały stanowczy zamiar zawarcia umowy i upłynął niezbędny czas do wyselekcjonowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Natomiast ustalenie wysokości odszkodowania w trybie administracyjnym następuje w sytuacji, gdy strony są zależne od siebie, bez wcześniejszego wyeksponowanie nieruchomości na rynku, co oznacza, że odszkodowanie nie jest ceną transakcyjną. Następnie odnosząc się do zarzutów w zakresie bazy transakcji wziętych do porównań, nie zgodzono się ze stanowiskiem strony, że średnia cena nieruchomości podobnych wynosi 160 zl/m2, gdyż w operacie określono cenę średnią na kwotę 123,75 zł/m2. Wskazano, że wyselekcjonowano nieruchomości pod kątem ich podobieństwa, a nie jak twierdzi strona "cztery o najniżej cenie". Wyjaśniono, że dwie nieruchomości położone były w tym samym obrębie co wyceniana nieruchomość, jedna w obrębie stycznym, jedna miała podobną powierzchnię, a transakcje z obrębu [...] (z wyjątkiem jednej o podobnej powierzchni) celowo pominięto ze względu na położenie w dalszej odległości od przedmiotu wyceny. W dalszej kolejności wyjaśniono, że transakcja dotycząca działki nr [...] za cenę 200 zł/m2 (cena wywoławcza 541 000 zł, tj. 200,59 zł/m2) nie mogła być wzięta do wyceny, z uwagi na to, że jej przeznaczenie było inne niż drogowe, tj. pod budowę wnętrzowej stacji elektroenergetycznej 110/15, a cena 200,59 zł/m2 była ceną wywoławczą, zaś na stronach internetowych nie ma informacji na temat ceny uzyskanej. Poinformowano również, że wskazane działki nr [...] były przeznaczone pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną z zakazem lokalizacji stacji paliw, a dopuszczeniem lokalizacji funkcji mieszkaniowej wyłącznie w postaci wybudowanego lokalu mieszkalnego, służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych właścicieli o powierzchni nie przekraczającej 100 m2, tym samym rzeczoznawca nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że przeznaczenie ww. działek jest podobne do przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, gdyż podstawowym przeznaczeniem jest przeznaczenie usługowe, a przeznaczenie mieszkaniowe jest tylko uzupełnieniem przy wybudowaniu obiektu usługowego z zaznaczeniem, że ma to być zabudowa mieszkaniowa właściciela.

W kolejnym piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., w związku z otrzymaną informacją publiczną z Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B. zawartą w piśmie nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., w zakresie wysokości stawek za 1 m2 nieruchomości przejętych pod inwestycje drogowe w drodze decyzji administracyjnych, skarżący wniósł o uwzględnienie stawek za 1 m2 nieruchomości uzyskiwanych w ostatnich latach określonych w ww. piśmie, a nie stawki z 2011 r. Podkreślił, że według tego pisma stawki za wywłaszczone nieruchomości pod inwestycje drogowe w 2015 r. wynosiły od 183,14zł/m2 do 194,74zł/m2, a wyceniona nieruchomość na kwotę 69,81 zł/m2 jest prawie trzykrotnie niższa. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. rzeczoznawca majątkowy podtrzymał złożone pismem z [...] listopada 2016 r. wyjaśnienia w zakresie procedur zastosowanych przy wycenie działki nr [...]. Ponownie podkreślił, że potraktowanie wysokości wypłaconych odszkodowań, czy to w trybie specustawy, czy art. 98 u.g.n., jako podstawy wyceny nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami i nie może stanowić źródła informacji o cenach transakcyjnych, gdyż kwota odszkodowania jest ustalana przez właściwy organ i niejednokrotnie zawiera dodatkowe składniki, np. % bonus za wcześniejsze wydanie nieruchomości, a tym samym nie spełnia definicji wartości rynkowej zawartej w art. 151 u.g.n., zatem wysokość odszkodowania określona w decyzji administracyjne nie jest ceną transakcyjną.

Zdaniem Sądu argumenty przedstawione przez rzeczoznawcę, zarówno w operacie jaki i pisemnych wyjaśnieniach, są przekonywujące i wyczerpująco odnoszą się do uwag do operatu, a dobór transakcji nieruchomościami zastosowany przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym operacie szacunkowym jest prawidłowy. Rzeczoznawca z uwagi na fakt, że na rynku istniały transakcje drogowe, nie ustalił wartości nieruchomości na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, których możliwość zastosowania przewiduje § 36 ust. 4 rozporządzenia, tylko w przypadku braku cen transakcji drogowych. Ponadto w sporządzonym operacie prawidłowo wyselekcjonowano ceny transakcji rynkowych z pominięciem kwot odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi w trybie decyzji administracyjnej z uwagi na to, że wysokość odszkodowania określona w decyzji administracyjnej nie jest ceną transakcyjną. Natomiast subiektywne przekonanie skarżącego o zaniżonej wartości nieruchomości nie świadczy o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że skarżący nie powołał żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawił alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystał z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, że w decyzjach administracyjnych wydawanych w 2015 r. odszkodowania były wypłacane w oparciu o wyższe stawki za 1 m2, nie poparta żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii organizacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie. Bezpodstawne jest stawianie zarzutu braku zwrócenia się przez organy do organizacji zawodowej w celu skontrolowania operatu. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, w sytuacji braku wątpliwości co do sposobu wyceny nieruchomości nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów. W takiej sytuacji inicjatywa wystąpienia do organizacji zawodowej należała do skarżącego o czym był on pouczony w sprawie niniejszej.

Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi oddalono ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.)