Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako k.p.a.) w przedmiocie samowolnej budowy obiektu o wymiarach [...] i powierzchni zabudowy [...] zlokalizowanego na działce nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z.C. rozbiórkę w/w obiektu jako wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż inwestor – Z. C. dokonując zgłoszenia do Starostwa robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, obejmującego budowę budynków gospodarczych parterowych o konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym pokrytym blachą falistą, wymiary budynków [...] i budynek [...], położonych na działce [...] zgłoszonych jako budynki wolnostojące na posadzkach betonowych przekroczył zakres uprawnień wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę m.in. tylko wolnostojące parterowe budynki gospodarcze. Organ wskazał, iż zgodnie z definicją budynku gospodarczego zawartą w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2010 r., w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Tymczasem zdaniem organu przedmiotowe budynki gospodarcze nie spełniają przesłanek wskazanych w w/w rozporządzeniu, bowiem zostały usytuowane na terenie, na którym inwestor prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przeróbki drewna.

Nadto, organ oceniając już wykonane roboty w związku z nietrwałym połączeniem konstrukcji drewnianej dachu postawionej na płycie betonowej, stwierdził iż inwestor nie wykonuje budynku gospodarczego tylko obiekt nietrwale związany z gruntem spełniający funkcje gospodarczą, a który w świetle przepisów nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Co więcej, kontrola zabudowanej działki nr [...] położonej, przeprowadzona w dniu [...] wykazała, iż w istocie rzeczy inwestor realizuje jeden obiekt budowlany, pomimo wykazanych odrębności konstrukcyjnych, bowiem cała płyta betonowa jak również zadaszenie dachu wskazują na to, iż nastąpiło połączenie metraży powierzchni zabudowy w ramach jednego obiektu budowlanego i tym samym nie spełniono warunków właściwych do procedury zgłoszeniowej.

W uzasadnieniu organ podniósł również, iż na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w toku przeprowadzonego postępowania postanowieniem z dnia [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie rozbudowanego obiektu, którego inwestor nie wykonał, co skutkowało podjęciem przez organ ww. decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. C. wniósł o jej uchylenie i zarzucił w/w decyzji błędne i niezgodne z treścią protokołu oględzin z dnia [...] sporządzonego przez inspektora nadzoru budowlanego określenie zabudowy jako "obiektu gospodarczego", bowiem stanowią ją, zdaniem Z. C., odrębne budynki gospodarcze, wykonane zgodnie ze zgłoszeniem robót z dnia [...]. Nadto, Z. C. podał, iż utwardzenie placu wykonano znacznie wcześniej i nie stanowi ono elementu konstrukcji i nie wiąże budynku z gruntem. Odnośnie pokrycia budynków blachą podniósł, iż odstępy między obiektami zostały ustalone na podstawie odległości między ścianami poszczególnych budynków, a nie krawędzi dachów i że mimo stykania krawędzi dachu poszczególnych obiektów nie są one połączone. Zarzucił także, iż wbrew twierdzeniu organu, w przedmiotowych budynkach nie prowadzi działalności gospodarczej, bowiem służą mu one jako zaplecze gospodarcze. Ponadto, oświadczył, iż przedmiotowe budynki zbudował na potrzeby własne, dla garażowania sprzętu i przechowywania narzędzi. Poza tym Z. C. zarzucił, iż zarzut posadowienia budynków na działce "przemysłowej" mógł zostać podniesiony już w trakcie rozpatrywania zgłoszenia robót budowlanych, bowiem ich lokalizacja została podana w ww. piśmie.

Pismem z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nie znalazł podstaw do zmiany ww. decyzji i ustosunkował się do zarzutów Z. C. Wyjaśnił, iż objęty postępowaniem obiekt budowlany nie spełnia kryteriów dla "obiektu gospodarczego", bowiem nie jest trwale połączony z gruntem, nie posiada przegród budowlanych wydzielających go z przestrzeni. Co do utwardzenia podał, iż zgłoszenie obejmowało większy zakres robót niż powierzchnia zabudowy i zakładało wykonanie utwardzenia z kostki betonowej. Takie utwardzenie faktycznie zostało wykonane, jednakże płyta betonowa pod obiekt została nadlana. W stosunku do pozostałych zarzutów podtrzymał dotychczasowe argumenty.

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie odwołania Z.C. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującej mu rozbiórkę obiektu gospodarczego o wymiarach [...] i powierzchni [...] zlokalizowanego na działce nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 30, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania. Wykonanych przez Z. C. robót budowlanych, polegających na budowie jednego obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy [...] stanowiącego całość techniczno-użytkową nie można uznać za budowę czterech odrębnych budynków gospodarczych, objętych zgłoszeniem z dnia [...]. Nadto, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, iż zgodnie z orzecznictwem, roboty takie kwalifikowane są jako budowa nowego obiektu budowlanego, którego budowa nie jest objęta przewidzianym w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę, a Z.C. takiej decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzyskał. Co więcej, inwestor miał możliwość zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej po spełnieniu nałożonych na niego postanowieniem Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] obowiązków, ale ich w wyznaczonym terminie nie spełnił, co skutkowało zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa obiektu budowlanego innego niż obiekty objęte dokonanym zgłoszeniem.

W skardze na powyższą decyzję, Z. C. zarzucił jej naruszenie zasad postępowania w postaci uchybienia normom art. 140 k.p.a. i nieprzeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób przewidziany przepisami o postępowaniu przed organem I instancji i ograniczenie do zbadania formalnej legalności zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I Instancji. Nadto, wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w zakresie niezbędnym do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych oraz zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia skargi.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ odwoławczy nie sprawdził zasadności jego zarzutów i nie podjął żadnych czynności w celu ich oceny. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie wskazał wyczerpująco podstaw merytorycznych rozstrzygnięcia, w związku z czym skarżący nadal nie ma wiedzy, czy to on czy organ I instancji naruszył przepisy prawa administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 2 lipca 2013 r. organ II instancji wniósł

o oddalenie skargi, wskazując w uzasadnieniu, iż skarżący w skardze nie wnosi nowych dowodów i argumentów nieznanych organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego zarzut przedstawienia w uzasadnieniu decyzji ustaleń faktycznych niezgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Co więcej, także w odwołaniu skarżący nie poparł tego zarzutu żadnymi konkretnymi dowodami.

Na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. skarżący oświadczył, iż popiera skargę i wskazał, iż gdyby organ administracji nie akceptował jego inwestycji dokonanej w zgłoszeniu, to miał możliwość złożenia sprzeciwu w terminie 30 dni. Nadto, podniósł, iż obiekty są w stanie realizacji i realizowane są cztery obiekty, o czym świadczyć będą ściany, a nie dach budynku, który okapem może wystawać poza ściany budynku.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy znajdują się zdjęcia realizowanego obiektu i na ich podstawie nie sposób przyjąć, iż realizowane są cztery obiekty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 ww. ustawy wynika zaś, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Sąd kontrolował decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

[...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy prawo budowlane nakazano Z.C. całkowitą rozbiórkę obiektu gospodarczego o wymiarach [...] i powierzchni [...] zlokalizowanego na działce nr [...].

W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), co winno znaleźć odbicie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Prowadząc postępowanie o dokonanie samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego miały więc obowiązek ustalenia jakie prace budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały wykonane, zakwalifikować je z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 Prawo budowlane i w końcu ustalić czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero wówczas można ocenić, czy dokonano samowoli budowlanej i podjąć adekwatne do sytuacji środki prawne.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, iż postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej powinno być prowadzone w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że zgłoszenie inwestora dotyczyło zamiaru prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę budynków gospodarczych parterowych o konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym pokrytym blachą falistą, wymiary budynków [...] budynek [...], położonych na działce [...] zgłoszonych jako budynki wolnostojące na posadzkach betonowych.

Natomiast z ustaleń dokonanych przez organy orzekające w niniejszej sprawie wynika, iż wbrew informacjom wskazanym w zgłoszeniu, skarżący realizuje jeden obiekt budowlany, pomimo wykazanych odrębności konstrukcyjnych, bowiem cała płyta betonowa jak również zadaszenie dachu wskazują na to, iż nastąpiło połączenie metraży powierzchni zabudowy w ramach jednego obiektu budowlanego i tym samym nie spełniono warunków właściwych do procedury zgłoszeniowej, co potwierdzają załączone do akt sprawy zdjęcia realizowanego obiektu. Na budowę w/w obiektu nie uzyskano wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie dokonano jego budowy. Powyższe oznacza, że zakres zgłoszonych robót budowlanych jest zdecydowanie różny od faktycznie wykonywanych.

Warto w tym miejscu przytoczyć orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1375/05 stwierdził, że "Jeżeli strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuściła się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od przebudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa." Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela zaprezentowany powyżej pogląd.

Z uwagi na zdecydowanie różny od zgłaszanego zakres wykonanych prac, Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie dokonał skutecznego zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem dopuścił się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 48 Prawa budowlanego Należy zauważyć, że w ust. 2 ww. art. 48 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Taką możliwość miał również skarżący po spełnieniu obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Skarżący został zobligowany do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3, a w szczególności 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwych izb samorządów zawodowych osób sporządzających projekt budowlany, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący na spełnienie w/w obowiązków miał 3 miesiące, ale ich w tym terminie nie spełnił. Taki stan rzeczy skutkował zasadnie zastosowaniem wobec przedmiotowego obiektu budowlanego przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Sąd nie znalazł też podstaw do uznania skargi za zasadną z uwagi na naruszenie art. 140 k.p.a., nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania odwoławczego w sposób przewidziany przepisami o postępowaniu przed organem

I instancji i ograniczenie do zbadania formalnej legalności zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I Instancji, na co wskazywał skarżący.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby takie naruszenie miało miejsce, a na pewno nie wykazał, żeby miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisu procesowego mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie może zniknąć z pola widzenia fakt, iż skarżący w skardze nie podniósł żadnych nowych dowodów i argumentów nieznanych organowi odwoławczemu przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Nie uzasadnił okoliczności zaistnienia naruszeń żadnymi konkretnymi przykładami.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.