Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 655/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 marca 2021 r. nr 090000/71/213530/2021/RDZ-B7/2 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 655/21 po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 marca 2021 r. nr 090000/71/213530/2021/RDZ-B7/2 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2) zasądził od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach:

1. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a.) tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a), poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Gliwicach, iż w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa o Covid), w sprawie o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020r. do 31 stycznia 2021 r. Zakład naruszył w/w przepisy k.p.a., bowiem nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a przez to nie rozpatrzył go w całości, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez ten Sąd decyzji z 31 marca 2021r. wydanej zgodnie z art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy Covid.

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie zaleceń organowi co do przesłanek rozpoznania wniosku skarżącego contra legem, tj. w oparciu o przesłanki nieprzewidziane w przepisach prawa obowiązujących w zakresie udzielania pomocy publicznej oraz wskazanie przez WSA w Gliwicach, w uzasadnieniu skarżonego wyroku sposobu dalszego postępowania tj. konieczności przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyjaśnienia okoliczności poprzez dopuszczenia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

2. naruszeniu przepisów prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a )

a) art. 31zq ust. 7 w związku z art. 31 zo ust. 10 ustawy o Covid poprzez odrzucenie wykładni językowej ww. przepisów jako prowadzącej celów ustawy o Covid w zakresie udzielenia wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji związanej przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii, podczas gdy wykładnia językowa prowadzi do innych wniosków, zgodnych z celem zaprojektowanego systemu tj. udzielania pomocy branżowej przedsiębiorcom w sposób sprawny i szybki,

b) § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 371), poprzez uznanie, że skarżący spełnił przesłanki przepisu, tj. jego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w grudniu był niższy o co najmniej 40 % w porównaniu do przychodu uzyskanego w miesiącu grudniu 2019 r.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie skargi poprzez jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym, służącym wzruszeniu rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, a zatem musi spełniać wymogi ustawowe, określone w art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 174 p.p.s.a. Co ważne jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko wyrokowi wydanemu przez Sąd pierwszej instancji, a nie decyzji wydanej przez organ. Jak trafnie zauważa się w nauce prawa, "przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest sprawa administracyjna, lecz sprawa sądowoadministracyjna, polegająca na badaniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei NSA działający jako sąd drugiej instancji, zasadniczo nie rozpoznaje sprawy sądowoadministracyjnej, lecz sprawuje kontrolę zgodności z prawem orzeczeń sądu pierwszej instancji" (T. Woś (red.) [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Lex/el 2016, komentarz do art. 173). Z przyjętego modelu kontroli sądowoadministracyjnej wynika zatem, że sąd nie stosuje przepisów prawa materialnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organ. Chcąc zatem prawidłowo sformułować zarzuty skargi kasacyjnej należy przede wszystkim odnieść się w ich obrębie do zaskarżonego wyroku, wskazując chociażby jakich błędów sąd nie dostrzegł w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, wykładni prawa materialnego bądź jego niewłaściwego zastosowania dokonanego przez organy. Tymczasem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej organ zarzuca WSA w Gliwicach niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o COVID i u.s.u.s., co nie może być ocenione pozytywnie.

Odnosząc się ogólnie do zarzutów obrazy prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej nie zdołano podważyć stanowiska Sądu I instancji co do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 31zo ust. 10 w zw. z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID. W samych zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano, czy kwestionowana jest wadliwość wykładni ww. przepisów, czy też ich zastosowanie. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ani słowa nie poświęcono temu zagadnieniu. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać zarzutu ujętego w punkcie 2 a) petitum skargi kasacyjnej.

Również niezasadny okazał się kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący naruszenia § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. Naruszenie to – według autora skargi kasacyjnej miało polegać na uznaniu, że skarżący spełnił przesłanki przepisu, tj. jego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w grudniu był niższy o co najmniej 40 % w porównaniu do przychodu uzyskanego w miesiącu grudniu 2019 r. Powyższe oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionował wykładni tego przepisu, ani też jego zastosowania. Zakwestionował natomiast ocenę Sądu I instancji podważającą ustalenia faktyczne organów administracyjnych w tej sprawie. W tym miejscu przypomnieć należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie podnoszony w kwestiach ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej.

Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W okolicznościach sprawy wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby doszło do naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ewentualne nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę w skardze nie musi skutkować naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., o ile sąd odniesie się do istoty sporu. Przepis ten nie nakłada bowiem na wojewódzki sąd administracyjny obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich argumentów powołanych w skardze i pismach procesowych, pod warunkiem, że argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (zob. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1695/06 oraz 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2078/10; dostępne w CBOSA), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Również to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto, zdaniem autora skargi kasacyjnej - przesłanki rozpoznania wniosku nieprzewidziane w prawie, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a..

Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia procedury zawarte w punkcie 1 a) petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skoro procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie w sprawie miał art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy o COVID zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., czego zresztą nie kwestionował autor skargi kasacyjnej Zastosowanie podstawowych reguł postępowania administracyjnego w sprawie o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22 i z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało – wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony skarżącej. Jest to o tyle istotne, że gdyby to nastąpiło, wówczas strona miałaby szansę wyjaśnić zaistniałą sytuację i – w razie konieczności – przedstawić dowody na brak możliwości przesłania wniosku 28 lutego 2021 r. Ponadto organ mógł także wyjaśnić, czy faktycznie doszło tego dnia do awarii PUE uniemożliwiającej przesłanie wniosku. A jeśli tak właśnie było, to strona nie może ponosić konsekwencji nieprawidłowo działającej Platformy (PUE). To na organie ZUS ciąży obowiązek należytego funkcjonowania w każdym obszarze działalności. Ponadto strona miałaby możliwość wykazania zaistnienia przesłanek od których spełnienia zależało uzyskania ulgi.

W tej sprawie uchybienie art. 79a § 1 k.p.a. istotnie przyczyniło się do naruszenia przez organy administracyjne postanowień art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., regulujących postępowanie dowodowe. Jak już bowiem wyżej wskazano zastosowanie art. 79a § 1 k.p.a. mogło przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, który stanowił podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.