Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 4 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z/s w W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie prowadzenia postepowania odwoławczego w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postepowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargą z [...] spółka działająca pod firmą P. sp. z o.o. z/s w W. (dalej: strona skarżąca), działając przy pomocy pełnomocnika, zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: organ odwoławczy) bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jej odwołania od decyzji Starosty Ś. nr [...] z [...], którą to decyzją organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Skarżąca strona wniosła o:

1) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do niezwłocznego rozpoznania odwołania od decyzji – w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia doręczenia wyroku sądu;

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) przyznanie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz

4) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] została zaskarżona odwołaniem spółki, które wojewoda otrzymał wraz z aktami sprawy w dniu [...]. Wobec niewywiązania się przez organ II instancji z obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie, jak również braku powiadomienia stron o przyczynach zwłoki, strona skarżąca złożyła [...] ponaglenie. Na dzień wywiedzenia skargi, tj. [...] Wojewoda nie podjął żadnych dalszych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. W tym czasie ([...]) wciąż nie przekazał także ponaglenia w ustawowym terminie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając wniosek dotyczący przyznania sumy pieniężnej wskazano, że wojewoda nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy w wyznaczonym przez organ odwoławczy terminie, a od tego terminu upłynęło ponad [...] roku. Zasądzona kwota przyczyni się do podjęcia przez organ realnych działań zmierzających do zapobieżenia bezczynności w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przyczyną długiego rozpoznania odwołania w tej sprawie jest konieczność rozpoznania sprawy w sposób należyty z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, stanowiącymi naczelne zasady postępowania administracyjnego. Na tak długie procedowanie wpływ ma też liczba spraw załatwianych przez organ. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że pismem z [...] wezwał Starostę Ś. do uzupełnienia akt sprawy poprzez przesłanie oryginału pisma elektronicznego (odwołania spółki) wraz z potwierdzeniem nadania oraz podpisem wnioskodawcy (pełnomocnika spółki P. M.). W tej samej dacie Wojewoda przekazał ponaglenie organowi wyższego stopnia – Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), a opóźnienie w jego przekazaniu wynikło z okoliczności zagubienia w systemie korespondencji elektronicznej ponaglenia, które inwestor złożył przez e-Puap i podłączenia tego dokumentu do innej sprawy. Wojewoda dodał, że przyczyną opóźnienia w sprawie są braki kadrowe organu. Występowały także problemy z elektronicznym obiegiem korespondencji. Wskazał także, że kolejnymi zawiadomieniami, wydawanymi na podstawie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), w okresie grudzień 2020 r. - czerwiec 2021 r. wstrzymywano terminy załatwienia postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego – Oddział Orzecznictwa Wydziału Infrastruktury Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego na podstawie przepisów ustawy z 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.): - z dniem 21.01.2021 r. na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 21.01.2021 r.), z dniem 23.03.2021 r. na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 23.03.2021 r.), z dniem 27.04.2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 27.04.2021 r.), z dniem 14.05.2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 14.05.2021 r.) oraz z 07.06.2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 07.06.2021 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność i przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowej jest bezczynność wojewody w sprawie rozpoznania odwołania spółki z [...] od decyzji organu pierwszej instancji z [...]. Równocześnie podkreślenia wymaga, że strona skarżąca wyczerpała przysługujące środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi, gdyż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dnia [...] wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych opóźnień. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

W realiach sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że zastosowanie miał termin, o którym mowa art. 35 § 3 k.p.a. in fine, a więc termin miesiąca. Niewątpliwie w dacie przekazania do wojewody odwołania wraz z aktami sprawy, co miało miejsce [...], organ ten powinien niezwłocznie podjąć czynności procesowe zmierzające do rozpoznania odwołania. Wojewoda takich działań nie podjął. Dopiero pismem z [...] wezwał Starostę Ś. do uzupełnienia akt sprawy poprzez przesłanie oryginału pisma elektronicznego (zawierającego odwołanie spółki) wraz z potwierdzeniem nadania oraz podpisem pełnomocnika wnioskodawcy w administracyjnym toku postępowania. Po otrzymaniu pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], siedem dni później – [...] przesłano organowi wyższego stopnia skan pełnomocnictwa uprawniającego P. M. do działania w imieniu strony skarżącej oraz uprzednio wniesione ponaglenie. Postanowieniem z [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił ponaglenie i wyznaczył wojewodzie dodatkowy termin na załatwienie sprawy do [...]. Jak wynika z akt sprawy, trzy dni później – [...] organ odwoławczy wydał decyzję, którą to uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Ś. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zdaniem sądu opieszałej postawy organu odwoławczego w niniejszej sprawie w żaden sposób nie może tłumaczyć powoływanie się na potrzebę rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasadny praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej. Usprawiedliwieniem nie są również braki kadrowe. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby sprawy były załatwiane na bieżąco. Organ w niniejszej sprawie bezsprzecznie przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania odwołania, a przy tym nie wypełnił obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Dalej trzeba stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach ,,wyjątkowej" (por. wyroki NSA z: 06.09.2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 296/15; 26.02.2016 r. oraz w sprawie o sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zatem pod uwagę stan faktyczny sprawy, sąd uznał, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa. Nagannej postawy organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie usprawiedliwia zwłaszcza trudna sytuacja wynikająca ze stanu zagrożenia epidemiologicznego wprowadzonego na terenie kraju, a także podyktowany tym fakt wstrzymania biegu terminów załatwienia spraw w postępowaniu odwoławczym. Przyjdzie przy tym stwierdzić, że powołany w odpowiedzi na skargę stan wstrzymania terminów załatwienia postępowań odwoławczych dotyczył – z pewnymi przerwami – jedynie okresu od 17.12.2020 r. do 21.06.2021 r. W przypadku rozpoznawanej sprawy odwołanie od decyzji pierwszej instancji wpłynęło do organu odwoławczego wraz z aktami sprawy [...], a zatem 3 dni przed upłynięciem 30 dniowego okresu (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z [...]) w którym to wstrzymywano terminy załatwienia postępowań odwoławczych, po którym nastąpił miesięczny okres normalnej pracy organu. Następnie od dnia 23.03.2021 r. do dnia 21.06.2021 r. ponownie nastąpiło wstrzymanie biegu terminów załatwiania postępowań odwoławczych. Po tej dacie upłynęło ponad [...] miesięcy, w trakcie których organ odwoławczy był zobligowany przepisami k.p.a. do załatwienia sprawy. Jak jednak wynika z informacji przekazanych w odpowiedzi na skargę z [...] oraz akt administracyjnych organ odwoławczy w tym terminie nie tylko nie zakończył postępowania (biorąc pod uwagę dzień wywiedzenia skargi), ale ograniczył się wyłącznie do wystąpienia z pismem z [...] do Starosty Ś. o uzupełnienie akt sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd podkreśla, że organ odwoławczy bez uzasadnionych przyczyn i w sposób całkowicie niezrozumiały nie zakończył postępowania w terminie, ani też nie dopełnił aktów staranności wymaganych art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., co należy kwalifikować jako bezczynność (brak decyzji pomimo oczywistego i rażącego przekroczonych terminów) o charakterze kwalifikowanym (pkt II sentencji wyroku).

Wobec poinformowania przez organ o wydaniu dnia [...] decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt III sentencji wyroku).

Sąd postanowił odstąpić od przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Zauważyć należy, że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie mogą co prawda stanowić okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej są jednak obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, jak również i na ocenę zasadności przyznania od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Z uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że nie ma przesłanek uzasadniających orzekanie o środkach dyscyplinujących i w tym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Zauważyć również należy, że w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności dotyczących strony, uzasadniający przyznanie sumy pieniężnej, a dodatkowo pełnomocnik strony pismem procesowym z [...] oświadczył, że cofa wywiedzioną skargę.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).