I SA/Wr 1279/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-11-15	
Data wpływu	2007-07-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Olejnik
Zbigniew Łoboda	
Symbol z opisem	6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne
Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II GSK 411/08	
Skarżony organ	Regionalna Izba Obrachunkowa	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591;  art.  176   ust.  1  i  3; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Łoboda, Sędzia WSA Marek Olejnik, Protokolant Kamilla Gos-Górska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. przy udziale --- sprawy ze skargi Gminy K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji z budżetu Gminy K. na dofinansowanie zadań podejmowanych przez wspólnoty mieszkaniowe, sposobu rozliczania oraz kontroli wykonania zadania oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu [...] Rada Miejska w K. (dalej: Rada Miejska) podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji z budżetu Gminy K. na dofinansowanie zadań podejmowanych przez wspólnoty mieszkaniowe, sposobu rozliczania oraz sposobu kontroli wykonania zadania. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591, dalej: usg) w zw. z art. 176 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005, nr 249, poz. 2104, dalej: ufp). Mocą § 2 podjętego aktu uchwalono, iż dotacje z budżetu Gminy K. mogą być udzielane podmiotom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych i nie działającym w celu osiągnięcia zysku, posiadającym tytuł prawny do nieruchomości. W dalszej części uchwały wskazano, iż wspólnoty mieszkaniowe z terenu Gminy K. mogą otrzymać dotację na realizację następujących zadań publicznych: 1/ remont lub ocieplenie elewacji, 2/ remont dachu, 3/ wykonanie lub remont chodnika i oświetlenia na nieruchomości wspólnoty, 4/ wykonanie ogrodzenia nieruchomości od strony ulicy, 5/ wykonanie przyłącza uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do miejskiej sieci wodnej i kanalizacyjnej. W uzasadnieniu uchwały podano, iż zgodnie z brzmieniem powołanych przepisów, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu gminy dotacje na zadania publiczne, inne niż określone w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2003, nr 96, poz. 873, dalej: udppw). Argumentując dalej wskazano, iż budynki wspólnot mieszkaniowych to nieruchomości kilkudziesięcioletnie, wymagające znacznych nakładów, których współwłaściciele nie są w stanie zgromadzić, a wykonanie remontów wpłynie na poprawę estetyki miasta turystycznego K.

Uchwałą z dnia [...] nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j.t. Dz. U. z 2001, nr 55, poz. 577, dalej: urio) oraz art. 91 ust. 1 usg stwierdziło nieważność powyższej uchwały Rady Miejskiej. W motywach swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż podstawa prawna powołana w treści uchwały Rady Miejskiej w K. nie znajduje uzasadnienia w postanowieniach tejże uchwały, która w istocie podjęta została bez podstawy prawnej. W ocenie Kolegium wskazany w uchwale Rady Miejskiej art. 176 ust. 3 ufp nie może być stosowany w oderwaniu od ust. 1 tegoż artykułu, z którego jednoznacznie wynika, iż przedmiotem finansowania mogą być jedynie zadania publiczne właściwe dla danej jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 6 ust. 1 usg do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei zakres zadań własnych gminy został określony w art. 7 ust. 1 usg, a ich istotą jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych mieszkańców gminy. Przekazanie z budżetu gminy środków na rzecz wspólnot mieszkaniowych na dofinansowanie kosztów remontów nieruchomości, kosztów wykonania ogrodzeń nieruchomości czy też przyłączy do miejskiej sieci wodnej i kanalizacyjnej nie może być uznane za realizację zadań własnych gminy, mieszczących się w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych na rzecz innych podmiotów. Jak argumentowało dalej Kolegium, dotacje z budżetu gminy na rzecz wspólnot mieszkaniowych zostałyby w istocie przeznaczone na zaspokojenie potrzeb jedynie tych właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, a więc wąskiej grupy mieszkańców, której nie można uznać za wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 1 ust. 1 usg. Podejmując zatem uchwałę w tym brzmieniu Rada Miejska naruszyła postanowienia art. 176 ufp.

Na powyższą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. Gmina K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, domagając się uchylenia uchwały organu nadzoru w całości.

Wskazanej uchwale skarżąca zarzuciła błędną interpretację art. 176 ufp poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zadania które na podstawie uchwały Rady Miejskiej miały zostać objęte dotacją nie stanowią zadań publicznych związanych z realizacją zadań Gminy K., a to spowodowało naruszenie kompetencji Gminy K. do stanowienia prawa miejscowego.

W uzasadnieniu wniesionej skargi Gmina K. podniosła, iż zlecenie zadania i udzielenie dotacji podmiotom, o którym mowa w treści art. 176 ust. 1 ufp, następuje zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a gdy jego przedmiotem są zadania nieokreślone w przepisach tejże ustawy, podstawę stanowi umowa jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem określonym w treści art. 176 ust. 1 ufp. Dalej skarżąca argumentowała, iż art. 176 ust. 3 ufp wskazuje z kolei, iż tryb postępowania o udzielenie dotacji na zadania inne niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego działania określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wobec czego zasadnie – zdaniem skarżącej – przepis ten został powołany jako podstawa prawna uchwały Rady Miejskiej.

Dalej skarżąca stwierdziła, iż zadań publicznych właściwych dla danej jednostki samorządu terytorialnego nie można utożsamiać z zadaniami własnymi gminy określonymi w art. 7 ust. 1 usg. Taka interpretacja ma charakter zawężający i prowadziłaby do niesłusznego ograniczenia zakresu udzielanych dotacji do obszaru tzw. zadań własnych gminy. Ponadto skarżąca wskazała, iż wspólnoty mieszkaniowe, których dotowanie było przedmiotem uchwały Rady Miejskiej, stanowią jednostki nienależące do podmiotów sektora finansów publicznych oraz nie działają w celu osiągnięcia zysku.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. wniosło o jej oddalenie.

W treści wniesionej odpowiedzi Kolegium powtórzyło argumentacje zawartą w zaskarżonej uchwale, zgodnie z którą z art. 176 ust. 1 ufp wynika, że przedmiotem finansowania ze środków budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być jedynie zadania publiczne właściwe dla danej jednostki samorządu terytorialnego, zaś istotą tychże zadań jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty tworzonej przez mieszkańców gminy. Skarżąca – jak podnosiło Kolegium – nie wskazała publicznego celu związanego z realizacją zadania, którego dotowanie przewidywała uchwała Rady Miejskiej. Istotą celu publicznego jest korzyść ogółu, a o takim charakterze przesądza zamiar i skutek w postaci zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000, nr 80, poz. 903 ze zm., dalej: uwl), określono obowiązki właścicieli lokali, a wśród tychże znajduje się ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem samego lokalu mieszkalnego, jak i części wspólnych nieruchomości. Dotowanie kosztów remontów elewacji, dachów, ogrodzeń czy też wykonanie oświetlenia, ogrodzenia bądź przyłącza do miejskiej sieci wodnej i kanalizacyjnej nieruchomości wspólnej – jak wywiodło Kolegium – stanowi w istocie zaspokajanie potrzeb wąskiej grupy mieszkańców, której nie można uznać za wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 1 ust. 1 usg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej: u.p.p.s.a.) ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do 176 ust. 1 ufp podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Zgodnie z art. 176 ust. 2 ufp zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1; przepis art. 131 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia (art. 176 ust. 3 ufp).

Powyższy przepis art. 176 ust. 1 ufp wyraża normę prawną przyznającą jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do udzielania dotacji pod następującymi warunkami: 1/ na rzecz podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych 2/ niedziałających w celu osiągnięcia zysku 3/ na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Wymienione elementy normy pozostają w stosunku koniunkcji, co oznacza, iż jednoczesne spełnienie trzech powyższych przesłanek warunkuje działanie jednostki samorządu w granicach prawa, tj. w oparciu o art. 176 ufp.

Dwa pierwsze elementy normy pozwalają na ustalenie kręgu podmiotów objętych postanowieniami art. 176 ufp, podczas gdy trzeci element ma charakter przedmiotowy i wskazuje na zakres aktywności, które mogą być finansowane w formie dotacji ze środków budżetu jednostek samorządu terytorialnego.

Z zakresu podmiotowego normy art. 176 ust. 1 ufp wynika, iż dotacja może zostać przyznana jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych, a zatem innym aniżeli podmioty określone w art. 4 ufp. Katalog pomiotów wymienionych w tymże przepisie nie obejmuje wspólnot mieszkaniowych, wobec czego nie budzi wątpliwości, iż podmioty te nie należą do jednostek sektora finansów publicznych. Stwierdzenie drugiej z przesłanek wyznaczających krąg podmiotów objętych normą art. 176 ust. 1 ufp wymaga ustalenia, iż działanie podmiotu nie jest nakierowane na osiąganie korzyści. W tym też miejscu warto odwołać się do art. 6 uwl, który stanowi, iż ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Zatem "wspólnotę mieszkaniową traktować trzeba jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie z mocy prawa, w zakresie czynności dotyczących ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej" (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2005 r., II SA/Gd 155/05), a której celem jest zarząd majątkiem wspólnym właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości. I choć zarząd nieruchomością przez wspólnotę mieszkaniową może obejmowac również podejmowanie takich czynności, które doprowadzą do wzrostu majątku właścicieli lokali, to jednak jej zasadniczym celem nie jest osiąganie korzyści a taki sposób zarządzania nieruchomością, który umożliwi zgodne korzystanie z majątku wspólnego przez właścicieli lokali.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła jednak elementów kształtujących zakres przedmiotowy normy prawnej wyrażonej w art. 176 ust. 1 ufp, tj. celów publicznych związanych z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego. Z postanowień tego artykułu w sposób jednoznaczny wynika, iż przedmiotem finansowania mogą być zadania mieszczące się w kompetencjach gminy, a które zostały określone w rozdziale 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz w ustawach szczególnych. Wśród zadań gminy przepisy ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zadania własne gminy, do których należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a wskazane w treści art. 7 ust. 1 usg, zadania zlecone oraz zadania wykonywane na podstawie porozumienia z innymi jednostkami samorządu terytorialnego lub z organami administracji rządowej. Oczywistym jest jednak, iż dotowanie realizacji zadań jednostki samorządowej musi dotyczyć zadań w ogóle należących do zakresu działania gminy. W trakcie postępowania administracyjnego skarżąca nie wskazała, aby zadania będące przedmiotem uchwały Rady Miejskiej stanowiły zadania zlecone bądź wykonywane na podstawie porozumienia z innymi jednostkami samorządu terytorialnego lub z organami administracji rządowej. Z tych też przyczyn zasadnym stała się analiza zakresu zdań własnych jednostki.

Art. 7 ust. 1 usg wskazuje, iż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, konstruując przy tym otwarty katalog takich zadań. Jednakże zakres tych aktywności należy interpretować w perspektywie ogólnej zasady, że ich realizacja służyć ma zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy. Obowiązywanie tejże zasady powoduje, iż w ocenie Sądu za zadanie takie nie można uznać działalności określonej w uchwale Rady Miejskiej. Zasadnie bowiem wskazało Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, iż działania te służyłyby jedynie właścicielom lokali w nieruchomościach objętych tymi czynnościami, nadto wkraczałyby w sferę ich obowiązków. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 uwl to właściciel ponosi wydatki związane z utrzymaniem jego lokalu. Z drugiej strony wspólnotę mieszkaniową, jak wskazano powyżej, tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wobec tego przyznanie dotacji wspólnotom mieszkaniowych de facto prowadziłoby do powiększenia majątków właścicieli, którzy choć zobowiązani do ponoszenia wydatków na utrzymanie nieruchomości, z obowiązku tego częściowo zostaliby zwolnieni.

Odnosząc się do wyrażonego w treści normy prawnej zawartej w art. 176 ust. 1 ufp pojęcia "cele publiczne" przede wszystkim zauważyć należy, iż brak jest normatywnej definicji tego pojęcia. W tym zakresie Sad uznał za zasadne stanowisko prezentowane przez organy administracyjne, a ugruntowane w literaturze przedmiotu (vide: Cezary Kosikowski, "Finanse publiczne. Komentarz", W-wa 2006., wydanie II), iż "realizację celów publicznych należy kojarzyć przede wszystkim z działaniami mającymi zaspokajać potrzeby zbiorowe, nie zaś jednostkowe". Stanowisko to zostało przytoczone również przez skarżącą, która jednak wskazywała dalej, iż nie jest to kryterium niezawodne. Sąd orzekający nie podzielił tego poglądu, gdyż przeczy ono istocie znaczenia pojęcia "publiczny". I tak też w "Nowym słowniku języka polskiego" pod. red. Elżbiety Sobol, Wydawnictwa Naukowe PWN, W-wa 2002, s. 813, "publiczny" to dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; społeczny, powszechny, ogólny, nieprywatny. Takie też rozumienie tego pojęcia zawiera "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. prof. Stanisława Dubisza, Wydawnictwa Naukowe PWN SA, W-wa 2003. Również za takim rozumieniem pojęcia "publiczny" przemawiają wnioski płynące z analizy znaczenia innych niż "cele publiczne" zwrotów zawierających przedmiotowe pojęcie. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż "opinia publiczna" to ogólna opinia społeczna a "bezpieczeństwo publiczne" to ogół warunków i instytucji chroniących państwo i obywateli. Brak jest z kolei podstaw do odmiennego rozumienia pojęcia "cele publiczne" zawarte w treści art. 176 ust. 1 ufp, w szczególności mając na uwadze, iż przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają legalnej definicji pojęcia "cele publiczne" przydającej szczególne, odmienne znaczenie dla potrzeb tejże ustawy. Wobec tego Sąd uznając, iż o charakterze działania przesądza bezpośredni cel i skutek tego działania, stwierdził, że bezpośrednim celem zadań określonych w treści uchwały Rady Miejskie nie jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej a zatem działania te nie stanowią realizacji celów publicznych. O ile bowiem remont nieruchomości, jej oświetlenie, ogrodzenie czy uzbrojenie działki może pośrednio służyć celom wspólnoty samorządowej, to jednak zasadniczym i bezpośrednim celem i skutkiem tychże działań jest korzyść właścicieli lokali wchodzących w skład danej nieruchomości.

Zlecenie zadania i udzielenie dotacji przez gminę, jeżeli dotyczy ono zadań innych aniżeli określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych może nastąpić wyłącznie na rzecz podmiotów określonych w art. 176 ust. 1 ufp oraz w granicach przedmiotowych tego przepisu. Z drugiej strony, niespełnienie choćby jednego z warunków normy prawnej wyrażonej w tym artykule powoduje, iż nie mogą się zaktualizować normy prawne wyrażone w kolejnych ustępach artykułu 176 ufp.

A zatem przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznając, iż postanowienia uchwały Rady Miejskiej nie spełniały przesłanki przedmiotowej art. 176 ust. 1 ufp, stwierdził, iż art. 176 ust. 3 ufp nie mógł stanowić podstawy prawnej uchwały w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji na dofinansowanie zadań podejmowanych przez wspólnoty mieszkaniowe, a wskazana uchwała Rady Miejskiej była sprzeczna z prawem.

Zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1 pkt 1 urio w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 urio do wyłącznej właściwości kolegium regionalnej izby obrachunkowej należy min. orzekanie o nieważności uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 91 ust. 1 zd. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W zakresie tak określonej kompetencji oraz wobec powyższych uwag Sąd uznał zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. za zgodną z prawem.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. oddalił skargę.