Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie Okręg Mazowiecki w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 maja 2023 r. nr KOC/3948/Go/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie Okręg Mazowiecki w Warszawie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 18 maja 2023 r. nr KOC/3948/Go/22 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 3 czerwca 2022 r. nr 1/WMD/2022 odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie Okręg Mazowiecki w Warszawie prawa użytkowania nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy [...] w [...], stanowiących działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Mazowiecki w Warszawie pismem z 11 lipca 2014 r. zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie, na podstawie art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 4 i art. 77 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2006 r. poz. 1419 ze zm.) decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania gruntu położonego w [...] ozn. jako działka nr [...]. Pismami z 27 sierpnia 2014 r. i 27 października 2014 r. wniosek został rozszerzony o żądanie wydania decyzji co do części działki nr [...].

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 3 czerwca 2022 r. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie Okręg Mazowiecki w Warszawie prawa użytkowania nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy [...] w [...], stanowiących działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...].

Organ I instancji w toku postępowania ustalił, że 16 października 2018 r. dokonano oględzin nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem. Podczas oględzin stwierdzono, że działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] położone są u zbiegu ul. [...] i ul. [...] oraz stanowią tereny zielone, ogrodzone. Na działce nr [...] znajduje się altana, zieleń niska, krzewy, dwa drzewa. Działka nr [...] przegrodzona jest wewnątrz siatką na mniejsze działki - wygrodzona część działki sąsiadująca bezpośrednio z działką nr [...] porośnięta jest zielenią niską, krzewami i drzewami. Działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] położone są przy ul. [...] oraz stanowią łączny teren ogrodzony, z przegrodzonymi wewnątrz działkami - ogródkami. Działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] położone są przy ul. [...] oraz stanowią ogrodzoną całość gospodarczą, wykorzystywaną pod ogródki działkowe, bez wewnętrznego podziału na mniejsze działki. Na terenie tym znajdują się trzy altany drewniane, alejki/chodniki, zieleń niska, krzewy, drzewa, grządki. Działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] położone u zbiegu ul. [...], [...] i [...], stanowią ogrodzoną całość gospodarczą wykorzystywaną pod ogródki działkowe (wewnątrz wydzielone niższym lub wyższym ogrodzeniem). Na tym terenie znajdują się altany, alejki/chodniki, zieleń niska, grządki, krzewy, drzewa. Północno - zachodnia część omawianego terenu (u zbiegu ul. [...] i [...]) oddzielona jest od pozostałej części terenu wyższym ogrodzeniem - stanowi samodzielną działkę, obszar ten posiada odrębne wejście, zagospodarowany altaną drewnianą, zielenią niską, krzewami, drzewami, posiada dwa ujęcia wody. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położona jest u zbiegu ul. [...] i [...] oraz stanowi ogrodzoną całość gospodarczą, wykorzystywaną pod ogródki działkowe (wewnątrz wydzielone niższym lub wyższym ogrodzeniem). Na terenie tym znajdują się altany, alejki/chodniki, zieleń niska, krzewy, grządki, drzewa, słupy energetyczne. Ogrodzona jest również część działki drogowej ozn. nr [...] z obrębu [...]. Teren ten stanowi samodzielną działkę z wejściem od ul. [...], na której znajdują się: altana murowana, chodnik, zieleń niska, krzewy, drzewa, wewnątrz niewielki obszar wygrodzony siatką. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położona jest u zbiegu ul. [...] i [...] i stanowi ogrodzoną całość gospodarczą, wykorzystywaną pod ogródki działkowe (wewnątrz wydzielone niższym lub wyższym ogrodzeniem). Na terenie tym znajdują się altany, alejki/chodniki, zieleń niska, krzewy, grządki, drzewa. Północno - wschodnia część działki nr [...] wygrodzona jest od pozostałego obszaru i stanowi samodzielną działkę, na której znajduje się budynek murowany, parawan gastronomiczny. W budynku tym prowadzona jest działalność gastronomiczna "[...] ". Działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] położone są wzdłuż ogrodzenia szkoły - [...] oraz stanowią część terenu zajętego pod ogródki działkowe, w tym alejkę - dojście do poszczególnych ogródków.

Pomiędzy ww. działkami znajduje się działka ewidencyjna nr [...], położona wzdłuż ogrodzenia ww. szkoły, która stanowi kontynuację alejki - dojścia do poszczególnych ogródków.

Okręg Mazowiecki w Warszawie Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie Polskiego Związku Działkowców pismem z 16 maja 2019 r. przekazał do akt mapę zasadniczą miasta potwierdzającą stan zajętości gruntu przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", z rozliczeniem przez uprawnionego geodetę powierzchni w działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...].

Organ prowadzący niniejsze postępowanie pismami z 4 września 2020 r., 29 września 2020 r., 4 grudnia 2020 r. oraz z 19 lutego 2021 r. wezwał wnioskodawcę o przekazanie wstępnego projektu podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (wskazanych w przekazanym operacie technicznym "Rodzinne Ogrody Działkowe [...]" z marca 2019 r.), którym zostanie wydzielona przestrzeń użytkowana przez inne podmioty. Ostatecznie Okręg Mazowiecki w Warszawie Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie Polskiego Związku Działkowców pismem z 30 kwietnia 2021 r. przesłał wstępny projekt podziału ww. działek ewidencyjnych, który został przekazany do zaopiniowania przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] m. st. Warszawy oraz Wydział Infrastruktury dla Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Odpowiedź w niniejszej sprawie została przekazana pismem Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z 16 czerwca 2021 r. oraz pismem z 5 sierpnia 2021 r. Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

Organ I instancji przytoczył treść art. 75 ust. 1 ustawy z 13 grudnia 2013 r. i zaznaczył, że działki ewidencyjne nr [...], [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], położone są na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279).

Organ wskazał, że zgodnie z pismem Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy z 17 października 2014 r. działka ewidencyjna:

* nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 3.441 m², pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej:

- część działki nr [...] o powierzchni 515 m² z nieruchomości [...];

- część działki nr [...] o powierzchni 494 m² z nieruchomości [...];

- część działki nr [...] o powierzchni 491 m² z nieruchomości [...];

- część działki nr [...] o powierzchni 1.694 m² z nieruchomości [...];

- część działki nr [...] o powierzchni 247 m² z nieruchomości [...];

* nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 70 m², pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej:

- część działki nr [...] o powierzchni 40 m² z nieruchomości [...];

- hip. Nr [...] - część o powierzchni 3 m²;

- część działki nr [...] o powierzchni 27 m² z nieruchomości [...];

nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 148 m², pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej:

- część działki nr [...] o powierzchni 49 m² z nieruchomości [...];

- część działki nr [...] o powierzchni 72 m² z nieruchomości [...];

- [...] - część, część terenu ulicznego o powierzchni 27 m²;

* nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 8.999 m², pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej:

- hip. Nr [...] - część o powierzchni 2 m²;

- część działki nr [...] o powierzchni 3.372 m² z nieruchomości [...];

- część działki nr [...] o powierzchni 2.431 m² z nieruchomości [...];

- część działki nr [...] o powierzchni 1.838 m² z nieruchomości [...];

- [...] - część terenu ulicznego o powierzchni 785 m²;

- część działki nr [...] o powierzchni 34 m² z nieruchomości [...];

- część działki nr [...] o powierzchni 234 m² z nieruchomości [...];

- część działki nr [...] o powierzchni 303 m² z nieruchomości [...].

Działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] ujawnione zostały w ewidencji gruntów i budynków w 1990 r. Obecne powyższe działki odpowiadają archiwalnym działkom ewidencyjnym nr [...] - część, [...] - część i prawdopodobnie [...] - część z obrębu [...], ujawnionym w ewidencji gruntów założonej w 1965 r. (operat Nr [...]). Zgodnie z wpisami w archiwalnym rejestrze gruntów dla obrębu [...], jako właściciel działek ewidencyjnych nr [...] ujawnione było Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej, Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej. Natomiast jako właściciel działek ewidencyjnych nr [...] ujawnione było Prezydium Stołecznej Rady Narodowej, Wydział Inżynierii Miejskiej i Gospodarki Wodnej, a jako władający - Wojewódzki Zarząd Pracowniczych Ogródków Działkowych. Jako właściciel działki ewidencyjnej nr [...] ujawniony był Skarb Państwa.

Według danych ewidencji gruntów działka ewidencyjna:

* nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 168 m², pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej część działki nr [...] z działki nr [...] z nieruchomości [...];

* nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1.087 m², pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej:

- część działki nr [...] z działki nr [...] o powierzchni 255 m² z nieruchomości [...];

- część działki nr [...] z działki nr [...] i [...] o powierzchni 414 m² z nieruchomości [...];

- część działki nr [...] z działki nr [...] o powierzchni 418 m² z nieruchomości [...];

* nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1.199 m², pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej część nieruchomości [...];

* nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 4.735 m², pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej część nieruchomości [...];

* nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 437 m², pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej:

- część działki nr [...] z działki nr [...] o powierzchni 175 m² z nieruchomości [...];

- część działki nr [...] z działki nr [...] o powierzchni 256 m² z nieruchomości [...];

- część działki nr [...] i [...] o powierzchni 6 m² z nieruchomości [...];

* nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 246 m², pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej część działki nr [...] z działki nr [...] z nieruchomości [...];

* nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 246 m², pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej:

- część działki nr [...] z działki nr [...] o powierzchni 126 m² z nieruchomości [...];

- część działki nr [...] z działki nr [...] o powierzchni 120 m² z nieruchomości [...];

* nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 24 m² pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej część działki nr [...] z działki nr [...] z nieruchomości [...].

Obecne działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] odpowiadają archiwalnej działce nr [...] z obrębu [...], działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] odpowiadają archiwalnej działce Nr [...] - część z obrębu [...], działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], odpowiadają archiwalnej działce nr [...] - część z obrębu [...]. Archiwalne działki z obrębu [...] ujawnione zostały w ewidencji gruntów w 1965 r. (operat Nr [...]). Zgodnie z wpisami w archiwalnym rejestrze gruntów dla obrębu [...], jako właściciel działek ewidencyjnych nr [...] ujawnione było Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, Wydział Inżynierii Miejskiej i Gospodarki Wodnej, a jako władający - Pracownicze Ogródki Działkowe.

Natomiast zgodnie z pismem Biura Geodezji i Katastru Urzędu m. st. Warszawy z 1 grudnia 2014 r. według danych ewidencji gruntów działka ewidencyjna:

* nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 318 m², pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej:

- część działki nr [...] z hip. Nr [...];

- część działki nr [...] z hip. Nr [...];

* nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1.485 m², pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej:

- część działki nr [...] z hip. Nr [...],;

- część działki nr [...] z hip. Nr [...].

Obecna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi część archiwalnej działki nr [...] o powierzchni 1.921 m² z obrębu [...] (własność Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, a następnie Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów) oraz część archiwalnej działki nr [...] o powierzchni 2.010 m² z obrębu [...] (własność Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy we władaniu Pracownicze Ogródki Działkowe - nr [...] z 8 października 1966 r.). Natomiast obecna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi część archiwalnej działki nr [...] o powierzchni 2.010 m² z obrębu [...] (własność Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy we władaniu Pracownicze Ogródki Działkowe - nr [...] z 8 października 1966 r.). Na podstawie opracowania geodezyjnego nr [...] z 10 lipca 1985 r. z dawnej działki nr [...] z obrębu [...], została wydzielona działka nr [...] o powierzchni 1.901 m² (własność Skarb Państwa, we władaniu Pracownicze Ogródki Działkowe). W wyniku odnowienia ewidencji gruntów nr [...] z 18 kwietnia 1991 r. część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], została wykazana m.in. jako działka ewidencyjna nr [...] - część w obrębie [...] oraz działka nr [...] w obrębie [...].

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 76 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy organ I instancji ustalił, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego obszaru nie przewiduje funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Również w związku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym z zapisami umożliwiającymi podział jedynie dla nowo tworzonych działek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przekazany przez wnioskodawcę projektowany podział nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] nie jest możliwy do przeprowadzenia, a tym samym nie została spełniona przesłanka określona w art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowe działki ewidencyjne objęte wnioskiem Polskiego Związku Działkowców przeszły na własność m.st. Warszawy z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1991 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Powyższe potwierdzają ostateczne decyzje Wojewody Warszawskiego nr 28124 z 22 lipca 1992 r., nr 22519 z 13 kwietnia 1992 r., nr 22518 z 13 kwietnia 1992 r., wypisy z rejestru gruntów i budynków, a także informacje zawarte w księgach wieczystych KW nr [...].

Organ podkreślił, że nabycie nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nastąpiło z mocy samego prawa, a decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny. W tym trybie gmina nabywała mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące w sensie prawnym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74 ze zm.). Chodziło zatem o nieruchomości niebędące we władaniu innych podmiotów na warunkach wymienionych w art. 11 i art. 12 ustawy z 10 maja 1990 r.

Skoro Wojewoda Warszawski wydał ww. decyzje komunalizacyjne to uznał, że nieruchomości nimi objęte nie należały w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. do Polskiego Związku Działkowców (organizacji społecznej o zasięgu ogólnokrajowym - art. 24 i art. 26 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych), jako jednostki organizacyjnej wykonującej zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. W takiej sytuacji wątpliwe byłoby uznanie, że nabycie w trybie komunalizacji spornego mienia miało związek z funkcjonowaniem rodzinnych ogrodów działkowych. Taki związek mógłby natomiast mieć miejsce, gdyby np. prawo własności nieruchomości prywatnej zostało nabyte w trybie cywilnoprawnym (np. w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych) lub wywłaszczone na rzecz gminy (np. w trybie art. 50 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych) - z przeznaczeniem na cel publiczny, tj. urządzenie rodzinnych ogrodów działkowych. Tym samym również nie została spełniona przesłanka art. 76 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, umożliwiająca przyznanie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku Działkowców.

Odnośnie przesłanki określonej w pkt 4 art. 76 ustawy z 13 grudnia 2013 r. Prezydent m.t. Warszawy wskazał, że zgodnie z decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Żoliborz nr 564/68 o lokalizacji szczegółowej czasowej z 8 października 1968 r., lokalizacja Pracowniczego Ogrodu Działkowego miała charakter tymczasowy, z terminem użytkowania do końca 1970 r.

Ewentualne przedłużenie lokalizacji na dalszy okres uzależnione było od terminu realizacji zamierzeń inwestycyjnych, tj. wysokiego budownictwa i usług. Według złożonego oświadczenia przez Wojewódzki Zarząd Polskiego Związku Działkowców z 31 lipca 1996 r. "pracowniczy ogród działkowy im. [...], położony w [...] przy ul. [...] stanowiący działki ewidencyjne o nr [...], [...] o łącznej pow. ok. 1,3 ha w obrębie [...] i działki ewidencyjne o nr [...] o łącznej pow. ok 1 ha w obrębie [...] zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 2 ustawy z 6 maja 81 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zarejestrowany w Krajowej Radzie PZD pod nr A-1-85-85 jest ogrodem stałym podlegającym Wojewódzkiemu Zarządowi PZD w W-wie, w myśl art. 32 ust. 1, 2, 3 ww. ustawy i spełnia warunki określone w art. 2 ust 1 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o POD (Dz. U. Nr 99, poz. 486 z 1995 r.). Zgodnie z kserokopią pisma Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 24 lutego 1971 r. ogród działkowy [...] leżał na terenie projektowanego osiedla [...]. Realizacja osiedla nie była przewidziana w projekcie rozmieszczenia budownictwa wielorodzinnego w okresie ówczesnego planu gospodarczego, wobec czego ogród działkowy nie był zagrożony likwidacją w okresie 1971 - 1975. Formalne przedłużenie lokalizacji czasowej do 1975 r. mogło nastąpić po zatwierdzeniu powyższego planu na lata 1971 -1975. Zgodnie z powyższym pismem odnośnie lokalizacji stałej na tym terenie Wydział wyjaśnił, że 20 czerwca 1969 r. na radzie roboczej w WANBiG PRN m.st. Warszawy, pod przewodnictwem NAW i przy udziale zainteresowanych Wydziałów (WGKiM PRN m. st. Warszawy, WZ, POD i DRUK1S) uzgodniono, że wniosek o lokalizację stałą ogrodu działkowego przy ul. [...] będzie rozpatrzony po zatwierdzeniu projektu osiedla [...]. W przedmiotowych aktach postępowania administracyjnego brak jest dokumentów potwierdzających realizację powyższego projektu.

Organ wskazał, ż zgodnie z art. 33 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu powyższej ustawy. Niniejszy przepis prawa dotyczył rodzinnych ogrodów działkowych, które funkcjonowały nieprzerwanie na danej nieruchomości, co najmniej od 12 maja 1981 r. (w tym dniu weszła w życie ww. ustawa z 6 maja 1981 r.). Warunek ten dotyczył m.in. przypadku, gdy ogród czasowy w rozumieniu art. 10 ustawy z 9 marca 1949 r. (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117) nie posiadał ustalonej lokalizacji. Zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2002 r. sygn. akt K 39/00 w świetle art. 11 ust. 1 ustawy z 1981 r. dopuszczalne jest tworzenie czasowych pracowniczych ogrodów działkowych na gruntach, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie. Pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. Oznacza to, że po upływie 10 lat ogrodami stałymi stają się także zakładane czasowo pracownicze ogrody działkowe. Chodzi tu o grunty, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie były przeznaczone na pracownicze ogrody działkowe.

Przedmiotowy pracowniczy Ogród Działkowy powstał jako ogród czasowy, lecz ogrody czasowe nie były wyłączone spod działania przepisów ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W świetle obowiązujących w okresie jego założenia przepisów ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18/49 poz. 117) pracowniczym ogrodem działkowym jest obszar ziemi uprawnej (art. 1) Ogrody te zakładają gminy i zakłady pracy, również czasowy ogród działkowy (art. 10) jest pracowniczym ogrodem działkowym. Organ podkreślił, że w powyższym przypadku nie udowodniono nabycia statusu ogrodu stałego w oparciu o ten przepis, a w szczególności istnienia pracowniczego ogrodu działkowego w okresie od 11 maja 1971 r. W aktach niniejszej sprawy brak jest dowodów potwierdzających wpis do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady PZD z daty przed wejściem w życie ustawy. Powyższego nie może potwierdzić oświadczenie Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców z 31 lipca 1996 r., które również nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym przedmiotowej sprawy. Z tych względów rodzinny ogród działkowy nie mógł stać się ogrodem stałym w rozumieniu art. 33 ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie Okręg Mazowiecki w Warszawie wniósł odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Odwołujący zarzucił naruszenie art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 oraz ust. 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez ich niezastosowanie i zaniechanie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez PZD prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, pomimo iż Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" nie został zlikwidowany i zajmował tę nieruchomość 19 stycznia 2016 r.

Do odwołania załączono m.in. potwierdzenie wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych, a następnie z rejestru rodzinnych ogrodów działkowych prowadzonych przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców, które potwierdzają, że Rodzinny Ogród Działkowy (wcześniej Pracowniczy Ogród Działkowy) "[...]" istnieje od 1960 r. i jest wpisany do przedmiotowych rejestrów. Podniesiono ponadto, że w dokumentacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" znajduje się m.in. przekazany przez Zarząd Budowy Urządzeń Inżynierii Miejskiej protokół odbioru robót sieci letniej w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym "[...]", który nastąpił 18 września 1964 r. Zarząd Budowy Urządzeń Inżynierii Miejskiej był jednostką Prezydium Rady Narodowej w Warszawie - organu władzy Państwowej w okresie PRL, co potwierdza to, że Rodzinny Ogród Działkowy (wówczas "Pracowniczy Ogród Działkowy") "[...]" istniał za wiedzą i przyzwoleniem władzy państwowej co najmniej od 1964 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę podtrzymało stanowisko i ustalenia organu pierwszej instancji stwierdzając, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy jest prawidłowa.

Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie Okręg Mazowiecki w Warszawie wniósł skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na wadliwym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji jako wydanej z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 k.p.a., 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. i prawa materialnego tj. art. 75 i 76 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych,

2) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i dowolnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

3) art. 75 i 76 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez błędne zastosowanie wynikające z błędnej wykładni uznającej, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do wypełnienia przesłanek prawa materialnego i nabycia prawa użytkowania z mocy prawa przez stowarzyszenie ogrodowe PZD w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 maja 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st Warszawy, którą odmówiono stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie w odniesieniu do działek opisanych w treści decyzji.

Na wstępie wskazać należy, że art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176 dalej jako u.r.o.d. lub ustawa) w ust. 1 określa pozytywne przesłanki wydania w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do 19 stycznia 2016 r.) decyzji o likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych, zorganizowanych na nieruchomościach Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, do których stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ogród nie posiada tytułu prawnego. Ustęp 6 tego artykułu stanowi , że w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 - tj. decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego,- z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia tego prawa następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa księdze wieczystej .

W art. 76 ust. 1 ustawy uregulowano przesłanki negatywne wydania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego, a także sytuację gdy stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania nieruchomości z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy tj. 19 stycznia 2014 r.

Przepisy te przesądzają, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art.75 ust.6 u.r.o.d. jest spełnienie przesłanek w postaci: istnienia na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz kolejnych 24 miesiącach, przynależenia własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, braku tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydania w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Istotny jest także brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, bowiem gdyby któryś z nich się ziścił właściciel nieruchomości nie mógłby wydać decyzji.

Stosownie zatem do art. 75 ust.6 u.r.o.d. w przypadku zaniechania wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania w rozumieniu k.c. Stosownie zaś do art. 75 ust. 7 u.r.o.d. stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej.

Nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy może również nastąpić w przypadku opisanym w art. 76 ust. 2 u.r.o.d., tj. w sytuacji, gdy rodzinny ogród działkowy spełnia chociażby jedną przesłankę negatywną likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego określoną w art. 76 ust. 1 u.r.o.d. Nabycie prawa użytkowania następuje wówczas z dniem wejścia w życie u.r.o.d. i także wymaga stwierdzenia - w drodze decyzji. Do wymienionych powyżej przesłanek negatywnych wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego zaliczyć należy:

1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa;

3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego;

4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawieart.11 ust.3 lub art.33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

Jedną z koniecznych przesłanek nabycia prawa użytkowania wieczystego jest zatem m.in. zajęcie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację na podstawie art.11 ust.3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

W sprawie niniejszej ustalono, że nie został przez wnioskodawcę spełniony warunek zawarty w art.76 ust. 4 u.r.o.d. gdyż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że przedmiotowy rodzinny ogród działkowy nie posiadał ustalonej lokalizacji w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych ani także na podstawie art.11 ust.3 lub art.33 tej ustawy nie stał się ogrodem stałym. Organy obu instancji podkreśliły, że w aktach sprawy nie odnaleziono wpisu do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady PZD z daty przed wejściem w życie ustawy a oświadczenie Wojewódzkiego Zarządu PZD z 31 lipca 1996 r. nie może powyższego potwierdzić.

Zauważyć należy, że zarówno z treści wniosku Polskiego Związku Działkowców jak i odwołania wynika, że domagał się on stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wymienionych we wniosku działek argumentując, że załączone do odwołania potwierdzenia wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych, a następnie z rejestru rodzinnych ogrodów działkowych prowadzonych przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców potwierdzają, że Rodzinny Ogród Działkowy (wcześniej Pracowniczy Ogród Działkowy) "[...]" istnieje od 1960 r. i jest wpisany do przedmiotowych rejestrów. W odwołaniu podkreślono m.in., że w dokumentacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" znajduje się m.in. przekazany przez Zarząd Budowy Urządzeń Inżynierii Miejskiej protokół odbioru robót sieci letniej w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym "[...]", który nastąpił 18 września 1964 r. Zarząd Budowy Urządzeń Inżynierii Miejskiej był jednostką Prezydium Rady Narodowej w Warszawie - organu władzy Państwowej w okresie PRL, co potwierdza to, że Rodzinny Ogród Działkowy (wówczas "Pracowniczy Ogród Działkowy") "[...]" istniał za wiedzą i przyzwoleniem władzy państwowej co najmniej od 1964 r.

Do odwołania dołączono potwierdzenie wypisu z rejestru ROD prowadzonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców z 8 kwietnia 1997 r., protokół odbioru sieci letniej w POD [...] z dnia 18 września 1964 r. pismo Prezydium Rady Narodowej z dnia 5 listopada 1964 r. oraz statut PZD.

Organ II instancji pominął powyższe twierdzenia, zaniechał wezwania wnioskodawcy do przedłożenia do akt sprawy przywołanego wpisu do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych oraz w żadnym miejscu swojego uzasadnienia nie odniósł się do stanowiska i argumentów wnioskodawcy.

Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 k.p.a. odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z powołanym art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147).

Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu pierwszej instancji, co miało miejsce w sprawie niniejszej, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania , z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej . Oznacza to tym samym, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich twierdzeń i żądań strony oraz ustosunkowania się do nich zwłaszcza jeśli zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pomimo treści odwołania, zawartych w nim twierdzeń oraz wniosków o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, organ odwoławczy pominął rozważania w tym przedmiocie.

Skoro zatem obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy "od nowa" w jej całokształcie oraz skoro organ ten nie był związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów , a ponadto miał obowiązek wyczerpującego odniesienia się do zarzutów odwołania, to zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą . W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powinien ustalić rzeczywisty stan faktyczny w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a jego decyzja, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , w szczególności jeśli były one przedmiotem argumentacji Skarżącego zawartej w odwołaniu. W ocenie Sądu, uzasadnienie organu drugiej instancji jednoznacznie wskazuje, że organ ten nie rozpoznał sprawy ponownie oraz co jest decydujące dla treści wyroku wydanego przez Sąd - nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu ani nawet nie odnotował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ich treści i znaczenia dla potrzeb wydanego przez siebie rozstrzygnięcia.

W powołanych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.