Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1512/22 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie uznania za obywatela polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z 21 kwietnia 2022 r. [...], 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. T. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1512/22, oddalił skargę A. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 maja 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 21 kwietnia 2022 r. o odmowie uznania skarżącej za obywatela polskiego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych.

Organy administracji obu instancji uznały, że skarżąca spełnia przesłanki uznania ją za obywatela polskiego wskazane w art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 465), jednakże zachodzi też przesłanka negatywna określona w art. 31 pkt 2 powołanej ustawy. Zaistnienie tej negatywnej przesłanki wynikało w ocenie organów administracji obu instancji z faktu, że wobec skarżącej toczy się postępowanie karne, w którym zarzuca się jej popełnienie przestępstwa z art. 264 § 2 w zw. z art. 18 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2345 ze zm.).

W skardze skarżąca m.in. podniosła, że w sprawie karnej, w której zarzucano jej popełnienie przestępstwa z art. 264 § 2 w zw. z art. 18 § 3 k.k., Sąd Rejonowy w [...] nieprawomocnym wyrokiem z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt [...], umorzył prowadzone wobec skarżącej postępowanie na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 534 ze zm.). W związku z tym m.in. wniosła o dopuszczenie dowodu z tego wyroku i jego uzasadnienia, które to dokumenty dołączyła do skargi. Uzasadniając skargę skarżąca m.in. twierdziła, że ze wskazanego wyroku oraz dowodów zgromadzonych w postępowaniu, w którym został wydany, wynika, że pomogła w nielegalnym przekroczeniu granicy obywatelowi Białorusi, który z uwagi na poszukiwanie go z przyczyn politycznych przez władze Białorusi, był zmuszony do nielegalnego przekroczenia granicy. Twierdziła, że to iż obywatel Białorusi był uchodźcą zostało potwierdzone przez to, że otrzymał w Polsce status uchodźcy.

Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "w żaden sposób nie kwestionuje szlachetności przesłanek, jakimi kierowała się skarżąca" oraz że nie "dokonuje też negatywnej oceny przyczyn, dla których" obywatel Białorusi, któremu skarżąca pomogła w nielegalnym przekroczeniu granicy, tę granicę przekroczył. Zauważył jednak, że "(s)ąd administracyjny [...] - jak i pozostałe sądy Rzeczypospolitej Polskiej – jest sądem prawa, a nie faktu. Dlatego też przy rozstrzyganiu sprawy brał [pod] uwagę następujące okoliczności prawne".

Następnie Sąd pierwszej instancji zacytował art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim i wskazał, że w judykaturze przyjmuje się, iż przez zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego należy rozumieć taką postawę cudzoziemca i jego sposób zachowania, które kolidują z obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej porządkiem prawnym. Dalej stwierdził, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2685/20, że brak jest podstaw do analizowania wagi popełnionych przez cudzoziemca czynów karalnych, gdyż zagrożeniem dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego mogą być wszelkie postawy cudzoziemca i jego sposoby zachowania, które kolidują z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym. Ponadto wskazał, że to państwo ma pełną kompetencję do określania, kto jest jego obywatelem, a także ustalania zasad nabycia i utraty obywatelstwa, co jest zgodne z powszechnie uznawaną w tej materii zasadą prawa międzynarodowego. Odwołując się do wyrok NSA z 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1942/13 wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się szeroki zakres swobody przy definiowaniu zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dalej stwierdził, że istotny jest sam fakt dokonania przez cudzoziemca czynu, który nie jest zgodny z obowiązującym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej porządkiem prawnym, natomiast kwestia kary za taki czyn nie ma już znaczenia przesadzającego. Podobnie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczność toczącego się postępowania karnego nie jest okolicznością przesadzającą w rozumieniu art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Wyrok skazujący może natomiast stanowić dodatkową podstawę decyzji odmownej wydanej w oparciu o powyższy przepis. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie bez znaczenia natomiast pozostaje fakt, że ocena, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego wymaga uwzględnienia skutków nabycia przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego i uwzględnienia konstytucyjnej ochrony trwałości nabytego obywatelstwa. Odwołał się przy tym do art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), wskazując, że wynika z niego zasada pełnej trwałości obywatelstwa i nieodwracalności jego nabycia. Za uzasadnione więc należy uznać, w ocenie Sądu pierwszej instancji, oczekiwanie, aby cudzoziemiec ubiegający się o polskie obywatelstwo prezentował postawę niezagrażającą obowiązującemu w Polsce porządkowi publicznemu, niezależnie od motywów jego działania. Dalej stwierdził, że w powyższym kontekście przyjmuje się, że ocena, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego wymaga uwzględnienia skutków nabycia przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego i uwzględnienia konstytucyjnej ochrony trwałości nabytego obywatelstwa.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że udzielenie pomocy w nielegalnym przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej jest niewątpliwie sprzeczne z obowiązującym na jej terenie porządkiem prawnym i zasadą niepodległości państwa. Nie jest przy tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, istotna motywacja sprawcy, a nawet fakt ukarania za taki czyn lub za jego zjawiskową formę, jaką jest pomocnictwo. Tym samym, jak stwierdził, zawisłość postępowania karnego przeciwko skarżącej o popełnienie zarzucanego jej przestępstwa nie miała prawnego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia organu. W konsekwencji, wyrok wydany przez Sąd Rejonowy w [...] 3 czerwca 2022 r., sygn. akt [...], w zakresie umorzenia wobec niej postępowania z uwagi na znikomą społeczną szkodliwość czynu nie przesadza o tym, że skarżąca nie postąpiła w sposób niezgodny z obowiązującym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej porządkiem prawnym. Istota prawna tego wyroku, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uwzględniając, że nie był on prawomocny, polega na tym, że sąd nie uznał skarżącej za niewinną popełnienia zarzucanego jej czynu karalnego, ale zastosował art. 17 § 1 pkt 3 kodeksu postepowania karnego i umorzył wszczęte postępowanie z powodu tego, że społeczna szkodliwość czynu była znikoma. Sąd pierwszej instancji przy tym zastrzegł, że wprawdzie, zgodnie z art. 1 § 2 k.k., czyn zabroniony, którego społeczna szkodliwość jest znikoma nie stanowi przestępstwa, ale nie oznacza to, że taki czyn jest przez to zgodny z porządkiem prawnym obowiązującym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej – co było przesłanką zaskarżonej decyzji odmownej.

W końcu Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ administracji słusznie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie nie uniemożliwia skarżącej ponownego ubiegania się o uznanie za obywatela polskiego. W związku z tym oraz uwzględniając fakt, że wyżej wspomniany wyrok nie jest prawomocny, wskazał, że potencjalne uniewinnienie skarżącej od zarzutu popełnienia czynu będzie stanowiło niewątpliwie dla organu informację, braną pod uwagę w rozstrzygnięciu sprawy z ponownego jej wniosku.

Skarżąca w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

1/ na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) polegające na tym, że oddalono skargę mimo że organ administracji nie przeprowadził dowodów z przesłuchania strony i z akt sprawy o sygn. akt [...] w celu dokładnego ustalenia okoliczności zarzucanego skarżącej czynu i poprzestaniu w tym zakresie jedynie na informacjach pochodzących od Straży Granicznej i Prokuratury, a nadto nie zapoznał się z aktami sprawy dotyczącej nadania statusu uchodźcy obywatelowi Białorusi, któremu skarżąca udzieliła pomocy w nielegalnym przekroczeniu granicy,

2/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 31 pkt 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim przez niezasadne przyjęcie, że zachodzi negatywna przesłanka uznania skarżącej za obywatela polskiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt [...], jest prawomocny. Nadto wskazano, że organ odwoławczy miał podstawy do tego, aby nie poprzestać jedynie na informacji Straży Granicznej oraz Prokuratury o toczącym się wobec skarżącej postępowaniu karnym. Stwierdzono, że zarzucany skarżącej czyn nie był tak jednoznaczny, jak go przedstawiły w swych pismach Straż Graniczna i Prokuratura. Zwrócono uwagę, że Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego zapoznała się z aktami postępowania karnego i w swojej opinii nie uznała, aby skarżąca stwarzała zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na rozprawie przed NSA nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przede wszystkim zasadna jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 31 pkt 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił zastosowanie powołanego przepisu przez organy administracji obu instancji. W świetle uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w [...] z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt [...], nie było podstaw do przyjęcia, że fakt, iż toczy się wobec skarżącej postępowanie karne o przestępstwo z art. 264 § 2 w zw. z art. 18 § 3 k.k. stanowi podstawę uznania, iż zachodzi negatywna przesłanka uznania skarżącej za obywatela polskiego wskazana w art. 31 pkt 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Co prawda organy administracji nie dysponowały wskazanym wyrokiem, gdyż zapadł on po wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże mógł on być uwzględniony przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie występowały istotne wątpliwości, co do znaczenia dla zastosowania art. 31 pkt 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim faktu, iż wobec skarżącej toczy się postępowanie karne, w którym zarzuca się jej popełnienie przestępstwa z art. 264 § 2 w zw. z art. 18 § 3 k.k. Skarżąca już w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazywała na szczególne okoliczności popełnienia zarzucanego jej czynu. Był to przy tym jedyny fakt, który przesądził zdaniem organów administracji o zastosowaniu powołanego przepisu. Sąd pierwszej instancji przeprowadził z powołanego wyroku i jego uzasadnienia dowód w trybie art. 2432 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., gdyż wyrok ten wraz z uzasadnieniem został dołączony do skargi. Niezależnie od tego, jak wynika z protokołu rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, w przedmiocie przeprowadzenia tego dowodu wydano pozytywne postanowienie.

Z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w [...] z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt [...], wynika, że skarżąca udzieliła pomocy w nielegalnym przekroczeniu granicy obywatelowi Białorusi, który z uwagi na poszukiwanie go z przyczyn politycznych przez władze Białorusi i odebrania mu paszportu, był zmuszony do nielegalnego przekroczenia granicy. Wynika z tego uzasadnienia również to, że tenże obywatel Białorusi został prawomocną decyzją uznany za uchodźcę, gdyż na Białorusi było zagrożone jego życie i zdrowie.

Już te okoliczności świadczą o tym, że fakt, iż wobec skarżącej toczy się postępowanie karne, w której zarzuca się jej popełnienie przestępstwa z art. 264 § 2 w zw. z art. 18 § 3 k.k. nie mógł być jedyną okolicznością uznania, iż zachodzi negatywna przesłanka uznania jej za obywatela polskiego wskazana w art. 31 pkt 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Jest tak niezależnie od tego, jak te okoliczności ocenił sąd powszechny, mianowicie czy uznał, że świadczą o tym, iż społeczna szkodliwość czynu skarżącej była znikoma. Wbrew temu, co przyjął Sąd pierwszej instancji, stosując art. 31 pkt 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim dopuszczalne jest analizowanie wagi zarzucanych cudzoziemcowi ubiegającemu się o uznanie za obywatela polskiego przestępstw. Rozpoznawana sprawa jest dobrym przykładem uzasadniającym dopuszczalność takiej oceny. Z suchej jedynie kwalifikacji prawnej zarzucanego skarżącej czynu może rzeczywiście wynikać, że nie respektuje ona porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże jeżeli się uwzględni szczególne okoliczności zarzucanego jej czynu, to ta ocena jest diametralnie inna. Formalnie skarżąca wypełniła znamiona przestępstwa z art. 264 § 2 w zw. z art. 18 § 3 k.k., jednakże w rzeczywistości jej zachowanie było wręcz pożądane, gdyż prowadziło do uchylenia niebezpieczeństwa grożącego innemu człowiekowi. Z tego względu czyn skarżącej nie może prowadzić do żadnych negatywnych konsekwencji, w tym w postępowaniu dotyczącym uznania jej za polskiego obywatela.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż dopuszczalne jest analizowanie w kontekście zastosowania art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim wagi zarzucanych cudzoziemcowi ubiegającemu się o uznanie za obywatela polskiego przestępstw. Tak przyjęto w sprawie, na którą powołał się Sąd pierwszej instancji. Otóż wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2685/20, został uchylony wyrokiem NSA z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1345/21, zaś w uzasadnieniu wyraźnie wskazano, że "niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 31 pkt 2 u.o.p. jak przyjęta przez Sąd I instancji, zgodnie z którą przez należy rozumieć każdą postawę cudzoziemca i jego zachowania kolidujące z obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej porządkiem prawnym – bez możliwości analizowania np. wagi popełnionych przez cudzoziemca czynów karalnych".

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 31 pkt 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim jest zasadna. Tym samym nie jest konieczne obszerne odnoszenie się do drugiej z przytoczonych podstaw kasacyjnych. Wystarczy jedynie wskazać, że organ odwoławczy wobec twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji o szczególnych okolicznościach zarzucanego jej czynu karalnego powinien był stosownie do art. 7 k.p.a. nawet z urzędu przeprowadzić możliwe dowody w celu wyjaśnienia tych szczególnych okoliczności. Powinien był tak postąpić tym bardziej, że nie posiadał żadnych innych informacji, w szczególności uzyskanych na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, wskazujących na możliwość zajścia negatywnej przesłanki z art. 31 pkt 2 powołanej ustawy. Oznacza to, że także druga podstawa kasacyjna jest zasadna.

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym błędnie zastosowano art. 31 pkt 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. W związku z tym NSA na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 31 pkt 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wobec przyjętego rozstrzygnięcia, powodującego konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji, wykonując obowiązek wynikający z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a., należy wskazać, że organ administracji ponownie rozpoznając sprawę powinien przyjąć, że dotychczasowe ustalenia faktyczne nie dawały podstaw do zastosowania art. 31 pkt 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim.

Ponadto, wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi, a także z uwagi na złożony na rozprawie przed NSA przez skarżącą wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. orzekł o obowiązku zwrotu przez organ administracji skarżącej kosztów postępowania sądowego.