II OSK 2431/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-08	
Data wpływu	2023-11-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Robert Sawuła	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 590/23	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 415; art. 1 ust 2 pkt 1,2 i 3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 590/23 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...],[...] z siedzibą w [...] i [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. nr XI/318/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 590/23, po rozpoznaniu skarg spółek [...] z siedzibą w [...],[...] z siedzibą w [...] oraz [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: spółki), na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr Xl/318/2007 z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej: także jako: miejscowy plan, MPZP) stwierdził nieważność § 2 ust. 10 i § 2 ust. 11 zaskarżonej uchwały oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonych postanowień miejscowego planu, które wprowadzają dwie definicje – powierzchni biologicznie czynnej (§ 2 ust. 10 MPZP) oraz procentowego wskaźnika terenów biologicznie czynnych (§ 2 ust. 11 MPZP).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że zaskarżone postanowienia miejscowego planu (tj. wskazane w skardze definicje) pozostają w sprzeczności z poprzednio obowiązującym w tym zakresie art. 10 u.z.p. a także z aktualnie obowiązującym § 3 pkt 22 r.w.t w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 4 p.b. zw. z art. 7, art. 67, art. 87 i art. 94 Konstytucji w zw. § 147 ust. 1 z.t.p. poprzez: (a) początkowe wprowadzenie do MPZP definicji, co do których organ już w momencie uchwalania MPZP nie był uprawniony (tj. przekroczenie ustawowego upoważnienia); (b) brak zmiany tych definicji pomimo ich oczywistej niezgodności z aktualnie obowiązującą definicją "terenów biologicznie czynnych" zawartą w r.w.t.; (c) nadmierne ograniczenie prawo własności skarżących w zakresie swobody zabudowy działek objętych MPZP, których są właścicielami (definicje zawarte w MPZP ograniczają możliwość zabudowy nieruchomości skarżących poprzez nałożenie bardziej restrykcyjnych wymagań w zakresie powierzchni biologicznie czynnej niż w r.w.t.); (d) niezgodność zaskarżonych postanowień zawartych w akcie prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa, (dalej także jako: Miasto, organ) podnosząc następujące zarzuty:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień organu w zakresie procedury sporządzenia MPZP [...], a w konsekwencji niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów stanowisko organu nie zasługiwało na uwzględnienie;

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, nierozważenia przez Sąd stanowiska organu, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 10 i § 2 ust. 11 zaskarżonej uchwały rady m. st. Warszawy, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie;

3. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550; dalej jako k.p.c.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, a w szczególności stanowiska Rady m. st. Warszawy, które uzasadniały oddalenie skargi;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 415), poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że zgodnie z ww. ustawą w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również inne wartości, a nie tylko prawo własności;

2. art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r, nr 16, poz. 93) oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] i w zakresie definicji powierzchni biologicznie czynnej i procentowego wskaźnika terenów biologicznie czynnych, stanowiło nadużycie władztwa planistycznego, podczas gdy nie doszło do niezgodnego z przepisami prawa oraz zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżących [spółek] dającego podstawę do stwierdzenia nieważności planu w tym zakresie;

3. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przepisów, z których wynika, iż poza ochroną prawa własności, pod ochroną pozostają takie wartości jak zrównoważony rozwój, wymagania ochrony środowiska, czy walory krajobrazowe, a w konsekwencji nieuwzględnienia ich w toku sprawy i uznaniu skargi za uzasadnioną;

4. art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że rozwój zrównoważony stanowi podstawę działań gminy m. in. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że skarga określona w tym artykule może służyć do ustalania optymalnych rozwiązań merytorycznych, podczas gdy skarga określona w tym przepisie służy wyłącznie do kontroli legalności działań organu;

6. art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie były podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w części, podczas gdy nie doszło do naruszenia przepisu skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały.

W związku z powyższym Miasto wniosło o uchylenie w całości wyroku sądu pierwszej instancji i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółki wniosły o jej oddalenie. Wskazano m. in., że zarzuty skargi kasacyjnej charakteryzują się "ponadnormatywnym poziomem ogólności", a uzasadnienie nie koresponduje z podniesionymi zarzutami. Nie podzieliły oceny Miasta w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Ponadto spółki podzieliły stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, wnosząc także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są chybione. Sąd pierwszej instancji wyczerpująco odniósł się do stanowiska organu i niewątpliwie szeroko rozważył przedstawioną w odpowiedzi na skargę argumentację. Uzasadnienie wyroku czyni zadość wymaganiom przewidzianym w p.p.s.a., jest logiczne, zrozumiałe i spójne. Natomiast zarzut oparty na art. 106 § 5 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury cywilnej, regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego wtedy, gdy sąd pierwszej instancji dopuści dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. m. in. wyrok NSA z 7 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 638/21). W niniejszej sprawie strona nie dąży do zakwestionowania dopuszczenia dowodu przez sąd.

Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40; dalej jako: u.s.g.) jest oczywiście niezasadny. Wskazany przepis określa legitymację do wniesienia skargi na uchwałę. Prawo spółek do wniesienia skargi na miejscowy plan nie było kwestionowane na etapie postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W istocie skarga kasacyjna również jej nie podważa. Skarżący kasacyjnie organ nietrafnie zmierza w ten sposób do wywiedzenia, że przepis nie pozwala w istocie na dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Nie sposób także uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył wskazany w skardze kasacyjnej art. 27 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r., nr 15, poz. 139; dalej jako u.z.p.). Jest to przepis wynikowy, zgodnie z którym każde naruszenie procedury sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w sprawie tego planu w całości lub części. Przede wszystkim należy uznać, że przepis ten samodzielnie – jako wynikowy – nie może stanowić skutecznej podstawy zarzutu skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że miejscowy plan w zaskarżonym zakresie jest sprzeczny z art. 10 u.z.p., a także z aktualnie obowiązującym § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; dalej jako: r.w.t.) w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 7, art. 67, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 147 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej jako: z.t.p.). Spośród z tych przepisów tylko jeden został wskazany w skardze kasacyjnej jako wzorzec kontroli tj. art. 140 k.c.

Skarga kasacyjna koncentruje się na konieczności uwzględnienia w procesie planistycznym nie tylko prawa własności, lecz również innych wartości (zarzuty naruszenia prawa materialnego – punkty od 1 do 4). Wskazuje, że przyjęte rozwiązanie podjęto z zachowaniem zasady proporcjonalności i nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało uwzględnić wartości wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 1-3 i pkt 5 u.z.p. Nie budzi także wątpliwości, że Prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze wskazuje, że koncepcja przestrzenna [...] w założeniu ma na celu ochronę przyrody. Podkreślono wagę zachowania terenów biologicznie czynnych (str. 13 Prognozy). Ograniczenie prawa własności może zostać uzasadnione koniecznością ochrony walorów przyrodniczych.

Sąd pierwszej instancji dość lakonicznie odniósł się do kwestii nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżących w zakresie swobody zabudowy działek. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje jednak, że nie był to jedyny, ani nawet główny powód stwierdzenia nieważności § 2 ust. 10 i ust. 11 miejscowego planu. Sąd wskazał, że doszło do przekroczenia ustawowego upoważnienia, organ nie zmienił tych przepisów mimo ich niezgodności z aktualnie obowiązującą definicją, ponadto stwierdził niezgodność postanowień zawartych w akcie prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym. Nawet zatem gdyby Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, to aktualna pozostaje pozostała argumentacja przedstawiona w zaskarżonym wyroku, uzasadniająca wydanie wyroku w zaskarżonym kształcie.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Akty prawa miejscowego są zatem ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie przyjął, że organ nie był upoważniony do wprowadzenia spornych definicji do miejscowego planu i tym samym naruszył art. 10 u.z.p., przekraczając zakres ustawowego upoważnienia.

Skarga kasacyjna nie kwestionuje wywiedzionej przez sąd pierwszej instancji niezgodności miejscowego planu z art. 10 u.z.p. i samego przekroczenia upoważnienia ustawowego. Jest to główny i najistotniejszy zarzut, jaki sformułował Wojewódzki Sąd wydając wyrok. W uzasadnieniu wskazano bowiem, że konsekwencją tego naruszenia jest nieważność postanowień miejscowego planu w takim zakresie, w jakim wykraczają one poza ustawowe upoważnienie wskazane w tym przepisie. Niezależnie od tego, jak doniosłe racje przemawiałyby za wprowadzeniem określonego rozwiązania, organ nie może uchwalić aktu w zakresie, w jakim nie posiada do tego wyraźnego upoważnienia określonego w przepisie ustawy.

Chociaż nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego poszukiwanie podstaw naruszenia prawa materialnego w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, to Sąd dostrzegł, że w piśmie tym zawarto stanowisko, zgodnie z którym organ był upoważniony do wprowadzenia definicji w miejscowym planie z uwagi na brak definicji legalnej. Jednakże strona skarżąca kasacyjnie nie sformułowała w tym zakresie prawidłowo zarzutu. Stanowisko to nie zostało także szerzej uzasadnione.

Konstytucja RP nie przesądza jednoznacznie wzajemnej relacji rozporządzeń i aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że akty te zajmują analogiczną pozycje w hierarchii źródeł prawa (por. wyroki NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08, z 19 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 2517/20), jak również, że treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw (por. wyroki NSA z 28 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 531/10, z 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 220/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że § 2 ust. 10 i ust. 11 miejscowego planu są sprzeczne z przepisami wyższego rzędu, przez które rozumie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych (r.w.t.). Teza ta – obok wskazanego powyżej przekroczenia upoważnienia ustawowego – legła u podstaw stwierdzenia nieważności miejscowego planu w zaskarżonej części i ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował tego stanowiska.

Sąd pierwszej instancji wskazywał także na niedopuszczalność tworzenia lub modyfikowania definicji, które zostały już sformułowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Stanowisko to również nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Ponadto sąd wywiódł z art. 33 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji; dalej jako: u.p.z.p.) obowiązek modyfikacji spornych przepisów w sytuacji ich oczywistej niezgodności z aktualnie obowiązującą definicją zawartą w r.w.t. Ocena ta nie została podważona przez skarżący kasacyjnie organ.

W skardze kasacyjnej nie zawarto także zarzutów i argumentacji podważających prawidłowość pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności § 2 ust. 10 i ust. 11 miejscowego planu. W konsekwencji powyższych rozważań należało dojść do przekonania, że skarga kasacyjna nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jak wskazano na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 p.p.s.a. na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.