Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. K. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi T. K. (skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ zażaleniowy lub Kolegium) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] organ I instancji orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej jako działki ew. nr 254, 253 i 252 stanowiącej własność J. K. obj. księgą wieczystą Kw nr [...] z działkami ew. nr 249, 250, 251 pozostającymi w ustawowej wspólności małżeńskiej S. S. oraz J. S., dla którego jako zarządca masy spadkowej ustalona została T. K. - w części na długości do 98,66 m w kierunku wschodnim oraz z działkami ew. nr 255, 256, 257 stanowiącymi własność S. R. obj. księgą wieczystą Kw nr [...].

Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek J. K. postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. mające na celu doprowadzenie do ustalenia granic m. in. pomiędzy działką ew. nr 252 stanowiącą własność J. K. obj. księgą wieczystą Kw nr [...] a działką ew. nr 251 pozostającą w ustawowej wspólności małżeńskiej S. S. oraz J. S., dla którego jako zarządca masy spadkowej ustalona została T. K., w części dotyczącej granicy na długości ok. 117 m w kierunku wschodnim, która na mapie z rozgraniczenia nieruchomości stanowi odcinek A-B i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] organ I instancji: ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obrębie M., tj. działek ew. nr 252, 253, 254 z działkami ew. nr 249, 250, 251, 255, 256, 257 na kwotę 5.500,00 zł, co stanowi koszt wynagrodzenia geodety upoważnionego do dokonania czynności technicznych (pkt 1 postanowienia); kosztami obciążył strony w odpowiedniej wysokości: J. K. kwotą 2.750,02 zł, T. K. kwotą 740,39 zł, S. S. kwotą 740,39 zł, S. R. kwotą 1.269,24 zł (pkt 2 postanowienia).

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, organ zażaleniowy postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.): ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obrębie [...], tj. działek ew. nr 252, 253, 254 z działkami ew. nr 249, 250, 251, 255, 256, 257 na kwotę 5.500,00 zł, co stanowi koszt wynagrodzenia geodety upoważnionego do dokonania czynności technicznych (pkt 1 postanowienia); kosztami obciążył strony w odpowiedniej wysokości: J. K. kwotą 2.750,02 zł za czynności rozgraniczenia działek nr 252, 253, 254 z działkami nr 249, 250, 251, 255, 256, 257, T. K. kwotą 740,39 zł za czynności rozgraniczenia działek nr 251, 250, 249 z działkami nr 252, 253, 254, S. S. kwotą 740,39 zł za czynności rozgraniczenia działek nr 251, 250, 249 z działkami nr 252, 253, 254, S. R. kwotą 1.269,24 zł za czynności rozgraniczenia działek nr 257, 256, 255 z działkami nr 252, 253, 254 (pkt 2 postanowienia); określił, że wpłaty (nie uiszczone do chwili obecnej) powinny zostać uiszczone na konto Urzędu Gminy [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez strony postanowienia (pkt 3 postanowienia).

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że z wnioskiem w sprawie rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości wystąpił J. K. Z powodu braku jednoznacznych danych granicznych należało przystąpić do rozgraniczenia ww. nieruchomości w celu ostatecznego ustalenia przebiegu granic i osadzenia znaków granicznych. Organ I instancji po wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, która nie została wniesiona.

Organ I instancji wyjaśnił, że art. 262 § 1 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ wskazał, że do kosztów postępowania zalicza się m. in. należności biegłych.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.) stanowi, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Zgodnie zaś z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06: "Organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania".

Po przeprowadzeniu przez upoważnionego geodetę czynności na gruncie pomiędzy wskazanymi we wniosku nieruchomościami oraz sporządzeniu dokumentacji technicznej i przyjęciu jej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...], organ orzekł w dniu [...] lutego 2021 r. o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej jako działki nr 254, 253 i 252 z działkami nr 249, 250, 251 w części na długości do 98,66 m w kierunku wschodnim oraz z działkami nr 255, 256, 257. W tym samym dniu umorzył postępowanie rozgraniczeniowe na odcinku pomiędzy działką nr 252 a działką nr 251 w części dotyczącej granicy na długości ok. 117 m w kierunku wschodnim, która na mapie z rozgraniczenia nieruchomości stanowi odcinek A-B i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi.

Organ I instancji stwierdził, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, co wskazuje na obowiązek ponoszenia kosztów rozgraniczenia przez wszystkich uczestników postępowania. Strony są obciążone tymi kosztami, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu (w tym koszty związane z odcinkami, których nie udało się ustalić, ale poniesione zostały nakłady na ich ustalenie). Postępowanie rozgraniczeniowe obejmowało nieruchomości J. K., S. R. oraz nieruchomość, którą zarządzają wspólnie skarżąca i S. S., których to uczestników postępowania należało obciążyć kosztami. Na gruncie stawili się J. K., skarżąca jako zarządca masy spadkowej po J. S. oraz jej pełnomocnik. S. R. nie stawił się ani osobiście, ani przez pełnomocnika, niemniej zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety. Organ przyjął, że czynności ustalenia granic działek pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi działki J. K. oraz w ewidencji gruntów ujawnionymi jako:

a) ustawowa wspólność majątkowa małżeńska J. i S. S.:

- 254 i 249 zamknęły się linią łączącą dwa punkty,

- 253 i 250 zamknęły się linią łączącą dwa punkty,

- 252 i 251 zamknęły się linią łączącą trzy punkty (dwa punkty ustalone oraz jeden punkt sporny)

- łącznie 7 punktów;

b) własność S. R.:

- 255 i 254 zamknęły się linią łączącą dwa punkty,

- 256 i 253 zamknęły się linią łączącą dwa punkty,

- 257 i 252 zaniknęły się linią łączącą dwa punkty

- łącznie 6 punktów.

Organ I instancji wyjaśnił, że protokoły ustalenia granic oraz mapa z rozgraniczenia wskazują ilość punktów granicznych, które zostały ustalone, a także granicę, która pozostała sporna. Geodeta ustalał 13 punktów, co daje przyjęcie 13 zetknięć się granic, określanych nazwą "styk" i na tę ilość styków została podzielona kwota 5.500 zł stanowiąca wysokość wynagrodzenia geodety. Ponieważ punkt graniczny stanowi koszt 423,08 zł (5500:13), zetknięcie granic (styk), jako połowa tego kosztu stanowi 211,54 zł. Każdy z punktów granicznych dotyczy styków granic dwóch uczestników postępowania. Żaden z nich nie stanowi trój-miedzy, czy czwór-miedzy.

Wobec powyższego organ I instancji ustalił, że J. K. łącznie winien opłacić koszt 13 styków (6+7), czyli 13x211,54, co daje kwotę 2.750,02 zł; skarżąca jako zarządca masy spadkowej po J. S. winna opłacić połowę kosztu 7 styków, czyli 7 x 14 x 211,54, co daje kwotę 740,39 zł; S. S. winna opłacić połowę kosztu 7 styków, czyli 7 x 14 x 211,54, co daje kwotę 740,39 zł; S. R. winien opłacić koszt 6 styków, czyli 6 x 211,54, co daje kwotę 1.269,24 zł.

Organ I instancji podał, że zgodnie ze wskazaniami Kolegium przeprowadził postępowanie wyjaśniające, jakie wydatki poniesione przez geodetę składają się na przedłożony przez niego rachunek, prosząc równocześnie o odniesienie się do dokonanych obliczeń. W odpowiedzi na pismo z dnia 13 kwietnia 2021 r. w przedmiocie zajęcia stanowiska, geodeta w dniu 15 kwietnia 2021 r. odmówił uszczegółowienia poniesionych wydatków, przypomniał, że został wybrany do wykonania czynności rozgraniczeniowych na podstawie przedstawionej oferty w wyniku zapytania ofertowego, jako najtańszy z oferentów. Geodeta uznał, że podział kosztów wykazany przez organ jest prawidłowy, zaś wskazane wynagrodzenie jest adekwatne do podjętych czynności i prawidłowe jest obciążenie stron postępowania tym wynagrodzeniem.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 263 § 1 w zw. z art. 56 k.p.a. w zw. z art. 89 ust. 1, 2, 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych poprzez bezkrytyczne przyjęcie kosztów rozgraniczenia,

- art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie się w zaskarżonym postanowieniu do wytycznych Kolegium z postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...],

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych elementów stanu faktycznego.

Po rozpoznaniu zażalenia, organ zażaleniowy postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wyjaśnił, że stoi na stanowisku, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny być podzielone na pozostałych uczestników postępowania zważywszy na ich interes prawny. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1359/13 dotyczącą kierunku wykładni uchwały 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06, w postępowaniu administracyjnym zastosowanie ma również art. 152 k.c. stanowiący, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów, a koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, proporcjonalnie do ilości punktów granicznych lub długości linii granicznych. Skoro pomiędzy stronami zaistniał spór graniczny, to każda ze stron (właścicieli działek objętych rozgraniczeniem) ma interes prawny w jego zakończeniu, a zarazem w ustaleniu przebiegu spornej granicy. Z akt sprawy wynika, że taki spór miał miejsce w realiach niniejszej sprawy. W przypadku bowiem braku sporu wystarczyło by wznowienie granic. W związku z powyższym podział kosztów jest wykonany proporcjonalnie do ilości punktów granicznych.

W ocenie organu zażaleniowego, wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu organ I instancji zastosował się do wytycznych z postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r. W szczególności organ I instancji uzupełnił akta sprawy o dokumentację geodezyjną, z której wynika zarówno ilość, jak i położenie punktów granicznych utworzonych w wyniku czynności rozgraniczeniowych oraz zakres prac dokonanych przez geodetę. Organ wyjaśnił także w wyczerpujący i logiczny sposób metodę rozłożenia łącznych kosztów rozgraniczenia na poszczególnych uczestników. Organ wykazał nadto, czym różni się pojęcie "punkt graniczny" od pojęcia "styk" i z czego wynika wartość 423,08 zł (koszt jednego punktu granicznego) i kwota 211,54 zł (koszt jednego styku). Organ I instancji nadto wyjaśnił z czego wynika wynagrodzenie biegłego geodety, tj. ustalone ryczałtowo jako najniższa możliwa oferta za tę usługę wybrana w trybie zapytania ofertowego.

Niezależnie od powyższego organ zażaleniowy wskazał, że do dokonania czynności rozgraniczenia nieruchomości niezbędne jest posiadania wiadomości specjalnych, tym samym nie da się ich dokonać bez zlecenia ich dokonania profesjonalnemu podmiotowi tj. geodecie. Geodeta wywiązał się w pełni ze swoich obowiązków, w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami sztuki dokonał rozgraniczenia nieruchomości objętych wnioskiem, sporządził dokumentację geodezyjną tj. operat techniczny dla organu prowadzącego rozgraniczenie. Tym samym brak jest podstaw do podzielenia argumentacji zawartej w zażaleniu, jakoby za wykonaną pracę geodecie nie należało się wynagrodzenie.

Na zakończenie organ zażaleniowy wskazał, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu kryteriów, jakimi kierował się organ wybierając ofertę geodety;

2) art. 262 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wystarczający, na jakiej podstawie ustalono wysokość kosztów które miała ponieść skarżąca;

3) art. 9 k.p.a. poprzez pominięcie, że organ I instancji nie przedstawił skarżącej dokumentacji geodezyjnej będącej podstawą do ustalenia wysokości kosztów rozgraniczenia;

4) art. 263 § 1 k.p.a. w zw. z art. 56 k.p.a. w zw. z art. 89 ust. 1, 2, 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych poprzez bezkrytyczne przyjęcie kosztów rozgraniczenia;

5) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych elementów stanu faktycznego i zaakceptowanie przez organ stanu, w którym geodeta odmawia uszczególnienia poniesionych wydatków.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również o uchylenie postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że kwota wskazana przez geodetę nie jest w żaden sposób adekwatna do nakładów pracy, które poniósł. Geodeta pomimo zapytania organu I instancji odmówił uszczegółowienia poniesionych wydatków, przypominając że został wybrany do wykonania czynności rozgraniczeniowych na podstawie przedstawionej oferty w wyniku zapytania ofertowego, jako najtańszy z oferentów. Natomiast w postanowieniu z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] organ zażaleniowy zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego również poprzez przesłuchanie geodety wykonującego czynności. Zdaniem skarżącej nie można się zgodzić z tym, że organ prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku. Wprawdzie złożył on zapytanie do geodety, jednak po tym gdy geodeta odmówił udzielenia odpowiedzi na temat poniesionych wydatków, organ zaniechał dalszych czynności wyjaśniających. Tym samym organ dał zgodę na postępowanie geodety, który nie wytłumaczył prawidłowo, skąd wzięły się tak wysokie koszty postępowania.

Skarżący zaznaczył, że organ jest zobligowany do weryfikacji wykonanej pracy przez geodetę, potwierdza to m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1370/16. W postanowieniu rozstrzygającym kwestię kosztów postępowania niezbędne jest wskazanie ich wysokości, poszczególnych jej składników z rozbiciem na konkretne czynności wraz z podstawą ich ustalenia. Natomiast zaskarżone postanowienie nie zawiera takich informacji, ani też kryteriów, jakimi kierował się organ wybierając ofertę geodety.

Skarżąca wskazała również, że organ zażaleniowy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że organ I instancji uzupełnił akta sprawy. Skarżąca nie była o tym poinformowana, nie okazano jej również dokumentów geodezyjnej. Organ I instancji powinien przynajmniej poinformować, że uzupełnił akta sprawy. Skarżąca natomiast o fakcie uzupełnienia dokumentacji dowiedziała się z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu jako oczywiście uzasadniona.

Skarżony organ nie wykonując należycie swoich kompetencji merytoryczno-kontrolnych w ramach zażaleniowego toku instancji, dopuścił do utrzymania w mocy oczywiście wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, pomimo iż pełnomocnik strony skarżącej w zażaleniu z dnia 26 kwietnia 2021 r. wyraźnie i bezpośrednio wskazał na zarzuty naruszenia art. 263 § 1 w zw. z art. 56 k.p.a. oraz art. 89 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (u.k.s.c.).

Organ drugiej instancji nie poddał ocenie merytorycznej stanowiska strony wnoszącej zażalenie, uchylając się w sposób rażący od obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, która stała się przedmiotem zaskarżonego postanowienia, w sytuacji utrzymania w mocy orzeczenia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

Powyższa – niestety powtarzalna – postawa orzecznicza skarżonego organu, przy uwzględnieniu skali i zakresu określonych i istotnych naruszeń prawa lub okoliczności prawnych lub faktycznych mających wpływ na ich powstanie w sprawach rozpoznanych już przez tut. Sąd, rodzi konieczność rozważenia zastosowania względem skarżonego organu kompetencji sygnalizacyjnej z art. 155 § 1 p.p.s.a. przez zawiadomienie Prezesa Rady Ministrów RP o powtarzalnym wadliwym wykonywaniu kompetencji merytoryczno-kontrolnych przez SKO w [...] w sprawach administracyjnych poddanych kontroli legalnościowej przez WSA w Rzeszowie. Odrębnym zagadnieniem są dostrzeżone przez Sąd z urzędu w wielu kontrolowanych sprawach rozpoznawanych przez różne składy orzekające okoliczności związane z powstawaniem istotnych prawnie wadliwości, które nie powinny mieć miejsca z jednej strony w przypadku wyspecjalizowanego organu drugiej instancji, z drugiej zaś w odniesieniu do organu, który – w przeciwieństwie do sądów – nie legitymuje się przymiotem niezależności ustrojowej i niezawisłości orzeczniczej. Tytułem jedynie przykładu można wskazać przesyłanie Sądowi niekompletnych lub nieponumerowanych akt administracyjnych, które – jak w przedmiotowej sprawie – zostały uzupełnione dopiero na wezwanie Sądu, pomimo iż kontrolowane organy mają bezwzględny obowiązek przesyłania sądowi administracyjnemu wraz ze skargą (sprzeciwem) oraz odpowiedzią na skargę (sprzeciw) kompletnych i ponumerowanych akt (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Niedopełnienie tego obowiązku samo w sobie jest dowodem niewłaściwego procedowania przez organ skarżony, co uzasadnia wniosek, że w działaniu tego organu lub jego kierownika (np. prezesa s.k.o.) istnieją okoliczności mające wpływ na powstanie określonych naruszeń prawa. Przykładowo przekazywanie prawidłowo przygotowanych akt administracyjnych do sądu administracyjnego oraz czuwanie nad legalnością i sprawnością pracy całego Kolegium jest ustawowym obowiązkiem jego Prezesa (por. art. 11 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych).

Przechodząc natomiast do zasadniczego zagadnienia prawnego, które nie zostało w żaden sposób rozważone przez kontrolowane organy, Sąd stwierdza, że już z treści art. 263 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że do kosztów postępowania administracyjnego, ustalanych w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 264 § 1 k.p.a., zalicza się przede wszystkim koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Z regulacji tej należy wyprowadzić wniosek, że wewnętrzne odesłanie do art. 56 k.p.a. ma kardynalne znaczenia dla określenia zasad ustalania i wymiaru kosztów postępowania. W przepisie art. 263 § 1 k.p.a. jest bowiem w pierwszej kolejności mowa o kosztach "w przypadkach przewidzianych w art. 56". Tymczasem przepis art. 56 k.p.a. w zakresie kosztów podróży i innych należności (w tym świadków, biegłych, tłumaczy) odsyła do przepisów działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. To oczywiste odesłanie nie może być ignorowane i pomijane przez organy administracji publicznej. Organy administracyjne mają więc obowiązek ustalać koszty podróży i inne należności wskazane w dziale 2 tytułu III u.k.s.c. ("należności świadków, biegłych, tłumaczy i stron") według zasad określonych w przepisach właśnie tej ostatniej ustawy. Problematyka ta została już wyjaśniona w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., I OSK 1370/16), a zatem jej nieznajomość obciąża kontrolowane organy, w tym przede wszystkim skarżone SKO.

Niezależnie od powyższych ogólnych wskazań w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości zagadnienie zasad weryfikacji rachunków (faktur) wystawianych przez geodetów działających w postępowaniach administracyjnych (np. rozgraniczeniowych) jako biegli. Wskazuje się przede wszystkim, że organ administracji "nie może więc bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za wymienione wyżej czynności, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania tym bardziej, że (...) wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej" (wyrok WSA z dnia 12 marca 2019 r., II SA/Bd 1224/18 oraz cytowane w nim orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 3289/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 3326/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2014 r., III SA/Łd 742/14).

W przedmiotowej sprawie przedłożona przez działającego w charakterze biegłego uprawnionego geodetę końcowa faktura VAT Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. za usługi związane ze spornym postępowaniem rozgraniczeniowym opiewa na kwotę 5.500 brutto, nie wskazując sposobu wyliczenia powyższej kwoty, jak również nie odwołując się do wydanych na podstawie art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych i podlegających zastosowaniu w postępowaniu administracyjnym przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (rozporządzenie MS z dnia 24 kwietnia 2013 r.). Skarżony organ zażaleniowy w wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowieniu z dnia [...] lutego 2021 r. wyraźnie nakazał organowi pierwszej instancji "sprawdzić, jakie to wydatki poniesione przez geodetę składają się na przedłożony przez niego rachunek" (s. 4), jednak organ pierwszej instancji nie wykonał powyższego zalecenia organu zażaleniowego (akceptując bezpodstawne oświadczenie biegłego geodety z dnia 15 kwietnia 2021 r., że "odmawia" on "odpowiedzi na pytanie (...) dotyczące kwestii jakie wydatki" zostały poniesione w związku z opracowaniem dokumentacji geodezyjnej), a ponownie orzekający tenże właśnie organ zupełnie pominął powyższe niewykonanie wytycznych, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. Oczywiście w tej sytuacji sama faktura VAT Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. wystawiona w związku z umową [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., będącą podstawą zlecenia przez Gminę czynności geodezyjnych i określającą wysokość należnego wynagrodzenia, nie może wyłączyć obowiązku weryfikacji należności przysługującej biegłemu geodecie, albowiem weryfikacja ta odbywa się w świetle przepisów art. 89 i n. u.k.s.c. oraz przepisów rozporządzenia MS z dnia 24 kwietnia 2013 r.

Jeżeli zawarta przez Gminę umowa z biegłym geodetą stanowi podstawę do ustalenia wynagrodzenia biegłego lub zwrotu wydatków, które przekraczają maksymalne kwoty wynikające z przepisów rozporządzenia MS z dnia 24 kwietnia 2013 r., skutki wadliwości tego rodzaju umowy nie mogą być przerzucane na stronę postępowania, a obowiązkiem organu gminnego jest pokrycie "nadmiarowej" kwoty z własnych środków, co oczywiście nie uchyla ewentualnej odpowiedzialności funkcjonariuszy gminnych za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W związku z powyższym Sąd wskazuje, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 89 ust. 1 i 2 u.k.s.c., stosowaną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 263 § 1 w zw. z art. 56 § 1 k.p.a., biegłemu przysługuje wynagrodzenie za wykonaną pracę oraz zwrot poniesionych przez niego wydatków niezbędnych dla wydania opinii, natomiast samą wysokość wynagrodzenia biegłego za wykonaną pracę ustala się, uwzględniając wymagane kwalifikacje, potrzebny do wydania opinii czas i nakład pracy, a wysokość wydatków – na podstawie złożonego rachunku. W tym zakresie konieczne jest zatem wyraźne rozdzielenie wynagrodzenia za pracę biegłego oraz zwrot wydatków poniesionych przez biegłego w toku wykonywania zleconych czynności. O ile wynagrodzenie za pracę biegłego jest obliczane według stawki wynagrodzenia za godzinę pracy albo według taryfy zryczałtowanej określonej dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są oni specjalistami, przy czym podstawę obliczenia stawki wynagrodzenia za godzinę pracy i taryfy zryczałtowanej stanowi ułamek kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, której wysokość określa ustawa budżetowa (art. 89 ust. 3 u.k.s.c.), o tyle należny zwrot wydatków jest określany przez biegłego w przedłożonym rachunku (wraz z dołączonymi dowodami i uzasadnieniem ich poniesienia), który następnie podlega weryfikacji organu z punktu widzenia przesłanki "niezbędności" poniesionych wydatków dla wydania opinii.

Zasady ustalania stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu administracyjnym wynikają ze stosowanego również w tym postępowaniu rozporządzenia MS z dnia 24 kwietnia 2013 r. Zgodnie z § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia wynagrodzenie za wykonaną pracę biegłych z dziedziny geodezji i kartografii, w zakresie czynności opisanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, można określić według stawki albo taryfy zryczałtowanej wskazanej w tym załączniku.

Zgodnie z § 2 cyt. rozporządzenia stawka wynagrodzenia biegłych za każdą rozpoczętą godzinę pracy wynosi – w zależności od stopnia złożoności problemu będącego przedmiotem opinii, nakładu pracy oraz warunków, w jakich opracowano opinię – od 1,28% do 1,81% kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, której wysokość określa ustawa budżetowa (według art. 9 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy budżetowej z dnia 20 stycznia 2021 r. na rok 2021 kwota bazowa dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe wyniosła 1 789,42 zł). W przypadku biegłych posiadających tytuł naukowy profesora lub tytuł profesora w zakresie sztuki stawka wynosi 3,93%, w przypadku biegłych posiadających stopień naukowy doktora habilitowanego lub stopień doktora habilitowanego w zakresie sztuki - 3,08%, natomiast w przypadku biegłych posiadających stopień naukowy doktora lub stopień doktora w zakresie sztuki - 2,55% (§ 3 ust. 1-3). W razie szczególnie złożonego charakteru problemu będącego przedmiotem opinii, stawka może być podwyższona do 50% (§ 4).

W razie wyboru przez organ taryfy zryczałtowanej wskazanej w załącznikach do rozporządzenia MS z dnia 24 kwietnia 2013 r. określających taryfy dla wybranych kategorii biegłych wynagrodzenie biegłego określa się zgodnie z powyższą taryfą.

Jednocześnie zgodnie z § 8 cyt. rozporządzenia wydatki poniesione przez biegłego, niezbędne dla wydania opinii, w tym w szczególności wydatki materiałowe, amortyzację aparatury badawczej oraz koszty dojazdu na miejsce wykonania czynności, biegły dokumentuje za pomocą faktur lub rachunków albo kopii tych dokumentów, a w razie ich braku - za pomocą oświadczenia.

W przedmiotowej sprawie wybór metody taryfowej ustalenia wynagrodzenia biegłego z zakresu geodezji i kartografii skutkuje obowiązkiem zastosowania regulacji wynikającej z załącznika Nr 3 do rozporządzenia MS z dnia 24 kwietnia 2013 r. W punkcie 4 załącznika zostały określone zasady ustalania ryczałtu za czynności ustalenia granic nieruchomości w zależności od liczby punktów granicznych (do 4 punktów granicznych) oraz za każdy następny punkt graniczny na podstawie danych geodezyjno-kartograficznych lub na podstawie oświadczeń stron.

Mając na względzie powyższe zasady, kontrolowane organy powinny określić wynagrodzenie za wykonaną pracę biegłego z dziedziny geodezji i kartografii w zakresie czynności rozgraniczeniowych albo według stawki określonej w §§ 2-4 rozporządzenia MS z dnia 24 kwietnia 2013 r., albo taryfy zryczałtowanej wskazanej w załączniku Nr 3 do powyższego rozporządzenia. Ewentualna odmowa współpracy biegłego w tym zakresie (niezależnie od możliwości jej sankcjonowania) nie stanowi w tym zakresie przeszkody do ustalenia wysokości należnego wynagrodzenia, albowiem zasadnicze dane w tym zakresie wynikają już z akt administracyjnych (np. ilość punktów granicznych oraz sposób ich ustalenia). Z kolei wydatki biegłego mogą być uwzględnione jedynie w razie przedłożenia odpowiednich rachunków, o ile organ ustali, że były one niezbędne do wydania opinii. Dopiero po dokonaniu ustalenia wynagrodzenia biegłego geodety zgodnie z przepisami rozporządzenia MS z dnia 24 kwietnia 2013 r. oraz po przeprowadzeniu weryfikacji niezbędności poniesionych wydatków możliwe stanie się zgodne z prawem obciążenie stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego, stosownie do przyjętych już w tym postępowaniu zasad proporcjonalnego rozdziałów tych kosztów w zależności od ilości tzw. granicznych punktów styku.

Wobec podniesionych argumentów i mając na uwadze wskazane wyżej przesłanki, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, natomiast w punkcie drugim orzeczenia zasądził na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się uiszczony wpis sądowy (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł).