III OSK 1220/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-02	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 564/18	
Skarżony organ	Rada Gminy~Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Pszczółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 564/18 w sprawie ze skargi P. w G. na uchwałę Rady Gminy Pszczółki z dnia 19 czerwca 2018 r. nr XXXIX/358/18 w przedmiocie ograniczenia funkcjonowania instalacji, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 564/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi P. w G. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Pszczółki z dnia 19 czerwca 2018 r. nr XXXIX/358/18 w przedmiocie ograniczenia funkcjonowania instalacji, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem prawa spowodowanym przekroczeniem przez Radę Gminy Pszczółki delegacji ustawowej zawartej w art. 157 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 z późn. zm.) dalej w skrócie P.o.ś. oraz brakiem uzasadnienia uchwały.

Wyjaśniono, że Rada Gminy Pszczółki nie wykazała aby funkcjonowanie na terenie Gminy Pszczółki instalacji dla pojazdów mechanicznych: torów wyścigowych, próbnych, treningowych, kartingowych, szkoleniowych, ziemnych i płyt poślizgowych emitowało hałas, który może negatywnie oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu dopiero ustalenie, że emitowany hałas z tego typu instalacji lub urządzeń przekracza dopuszczalne granice poziomów hałasu w środowisku, których normy określono z rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112) dalej w skrócie jako rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007 r., i w wydanej z uwagi na to przekroczenie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, o której mowa w art. 115a lub art. 362 P.o.ś. może stanowić podstawę do wydania przez radę gminy aktu przewidzianego w art. 157 ust. 1 P.o.ś.

Z akt sprawy nie wynika, aby przeprowadzono w tym zakresie stosowne badania (oceny, analizy). W uzasadnieniu kontrolowanej uchwały Rada Gminy powołała się jedynie na pomiary emisji hałasu przeprowadzone jednorazowo w dniu 1 czerwca 2018 r. na terenie Ośrodka [...] w P., podczas których stwierdzono, że równoważny poziom hałasu w porze dnia wynosił 52,3 dB i 52,7 dB, a zatem przekraczał określony w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. odpowiednio o 2,3 dB i 3,7 dB. Rada Gminy nie powołała się na wykonanie innych pomiarów, a jak wynika z treści skargi, pomiar wykonany w dniu 1 czerwca 2018 r. jest przez skarżącego kwestionowany pod względem jego wyników jak i zastosowanej metodologii, a ponadto był on przeprowadzony w czasie treningu do imprezy [...], która ma charakter jednostkowy. Co więcej, został on wykonany przed wydaniem przez Starostę G. decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. o określeniu dopuszczalnego poziomu hałasu dla Ośrodka, a tym samym dokonana w nim ocena naruszenia jawi się jako niepełna, ponieważ nie odnosi się do przeznaczenia otaczających ośrodek terenów, od czego zależy dopuszczalny poziom hałasu. Z treści skargi wynika również, że inne przeprowadzone na terenie Ośrodka badania poziomu hałasu nie wykazały przekroczenia norm określonych w rozporządzeniu.

Zdaniem Sądu, same skargi, jak i fakt, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) zwane dalej w skrócie rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r., tory wyścigowe zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie mogą stanowić uzasadnienia do stwierdzenia negatywnego oddziaływania hałasu na środowisko.

Podkreślono, że kontrolowany akt, stanowiący prawo miejscowe, nie może zostać oceniony jako generalny i abstrakcyjny, ponieważ dotyczy wyłącznie jednego podmiotu – skarżącego [...] w G. Prowadzony przez ten podmiot tor samochodowy jest jedynym tego typu urządzeniem na terenie Gminy Pszczółki, ponadto uzasadnienie uchwały dotyczy hałasu emitowanego wyłącznie przez tę instalację.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Pszczółki, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 157 ust. 1 P.o.ś. w związku z rozporządzeniem z dnia 14 czerwca 2007 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że:

a) zastosowanie przepisu uzależnione jest od stwierdzenia przez Radę Gminy negatywnego oddziaływania instalacji na środowiska, a nie jedynie możliwości takiego oddziaływania;

b) do zastosowania przepisu konieczne jest wcześniejsze wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a nie stwierdzenie możliwości negatywnego oddziaływania hałasu na środowisko;

c) naruszenie norm hałasu określonych w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. nie stanowi dowodu możliwości negatywnego oddziaływania hałasu na środowisko;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że fakt złożenia uwag i zastrzeżeń co do wyników kontroli niezakończony stwierdzeniem nieważności badań powoduje utratę przez nie wiarygodności i mocy dowodowej;

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że kontrolowany akt prawa miejscowego skierowany jest wyłącznie do jednego podmiotu.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wniesiono nadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - harmonogram wydarzeń w 2018 r. - na okoliczność imprez przeprowadzonych na terenie ośrodka w 2018 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] w G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 16 lutego 2021 r. Dyrektor [...] w G. wniósł o rozważenie ewentualności przeprowadzenia rozprawy, jeżeli stan epidemii pozwoliłby na jej przeprowadzenie. W piśmie tym w całości podtrzymano dotychczasowe stanowisko tej strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny analizując argumentację i treść pisma z 16 lutego 2021 r. uznał, że mając na uwadze ponad dwuletni okres oczekiwania na jej rozpoznanie, zgłoszona w tym piśmie ewentualność rozważenia przez NSA możliwości przeprowadzenia rozprawy nie uzasadnia dalszego opóźniania jej rozpoznania.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Istota sprawy dotyczy oceny prawidłowości zastosowania w tej sprawie przez Radę Gminy Pszczółki art. 157 § 1 P.o.ś. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego ustanawiać ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko.

W orzecznictwie sądowym zajęto jednoznaczne stanowisko, zgodnie z którym powołany przepis nie upoważnia organu stanowiącego gminy do dowolnej i samowolnej oceny, że danego typu instalacja bądź urządzenie emituje hałas który negatywnie oddziałuje na środowisko. Rada gminy wprowadzając ograniczenia wymienione w art. 157 § 1 P.o.ś. powinna wykazać, że hałas emitowany z danej instalacji lub urządzenia faktycznie negatywnie oddziałuje na środowisko. Dopiero ustalenie, że emitowany hałas z tego typu instalacji lub urządzeń przekracza dopuszczalne granice poziomów hałasu w środowisku, których normy określono z rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, może stanowić podstawę, do wydania przez radę gminy aktu przewidzianego art. 157 P.o.ś. (tak NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1355/14, opubl. w II OSK 1355/14, Lex nr 2080588; NSA w wyroku z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1815/16, opubl. w Lex nr 2345700). W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje ww. stanowisko.

Tym samym zastosowanie art. 157 § 1 P.o.ś. zawierającego podstawę do wprowadzenia ograniczenia czasowego w zakresie funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko co do zasady nie może dotyczyć pojedynczego przypadku, gdy dana instalacja lub dane urządzenie wyemitowało hałas przekraczający normy hałasu określone w stosowanym rozporządzeniu. Prawo ochrony środowiska zawiera szereg innych instrumentów jak np. uregulowaną w art. 115a P.o.ś. decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu wydawaną w przypadku stwierdzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu bądź decyzję wydawaną na podstawie art. 362 P.o.ś. nakładającą obowiązki ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego lub też decyzje wydawane na podstawie art. 363, 364 i 365 P.o.ś. Wspólną cechą wymienionych decyzji jest to, że w przypadku gdy dany podmiot negatywnie oddziałuje na środowisko, mogą być na niego nałożone określone obowiązki zapobiegające takim oddziaływaniom.

Podjęcie uchwały będącej aktem prawa miejscowego wprowadzającej generalne czasowego ograniczenie funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać powinno dotyczyć takiego przypadku, gdy typowy sposób korzystania z urządzenia lub instalacji emitującej hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. W tej zaś sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przekroczenie poziomu dopuszczalnego hałasu miało miejsce jednorazowo i co do zasady nie dotyczyło normalnej eksploatacji obiektu obejmującego tory treningowe [...].

Wprawdzie nie można przyznać racji Sądowi pierwszej instancji, który twierdzi, że uchwała Rady Gminy Pszczółki z dnia 19 czerwca 2018 r. nr XXXIX/358/18 w sprawie ograniczenia funkcjonowania instalacji, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko nie zawiera uzasadnienia, ponieważ uchwała ta takie uzasadnienie posiada. Jednakże z treści tego uzasadnienia wynika, że w istocie podstawową przyczyną jej podjęcia nie była emisja hałasu, ale skargi mieszkańców niezadowolonych z funkcjonowania Ośrodka [...]. Rada Gminy w Pszczółkach nie dysponowała badaniami stwierdzającymi, że typowe korzystanie i eksploatowanie z torów i innych urządzeń tego Ośrodka powoduje przekraczanie norm emisji hałasu, co oznacza negatywne oddziaływanie na środowisko.

Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał częściowo błędnej wykładni art. 157 § 1 P.o.ś., że podjęcie uchwały na podstawie ww. przepisu wymaga uprzedniego wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Wydanie takiej decyzji na podstawie art. 115a P.o.ś. nie jest przesłanką do podjęcia uchwały na podstawie art. 157 § 1 P.o.ś. Jak przy tym wynika z akt sprawy, wobec [...] w G. Starosta G. wydał w dniu [...] lipca 2018 r. decyzję określającą dopuszczalny poziom hałasu poza terenem Ośrodka [...] w P..

Naruszenie norm hałasu określonych w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. stanowi dowód możliwości negatywnego oddziaływania hałasu na środowisko, ale w okolicznościach tej sprawy jednorazowe przekroczenie poziomu hałasu nie uzasadniało wydania generalnego czasowego zakazu eksploatacji urządzeń i instalacji Ośrodka [...] w P. Było to bowiem zastosowanie przez Radę Gminy w Pszczółkach nieproporcjonalnego środka działania, nie spełniającego nakazu odpowiedniości między stopniem i zakresem ingerencji w środowisko a zastosowanym działaniem. Prawo do prowadzenia działalności gospodarczej jest jednym z praw konstytucyjnie chronionych, a tym samym ograniczenie tego prawa musi spełniać warunek proporcjonalności oraz konieczności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jeżeli więc do osiągniecia zamierzonego celu, jakim powinno być przestrzeganie norm emisji hałasu byłoby wystarczające wydanie decyzji na podstawie art. 115a P.o.ś., to wprowadzenie dalej idącej ingerencji w działalność podmiotu na podstawie art. 157 § 1 P.o.ś. nie znajdowało już dostatecznego uzasadnienia.

Rację ma także strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji, że prawidłowa wykładnia art. 157 § 1 P.o.ś. wskazuje na dopuszczalność wydania stosownej uchwały nie tylko w przypadku stwierdzenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowiska, ale także możliwości takiego oddziaływania. Tym niemniej w okolicznościach tej sprawy Rada Gminy w Pszczółkach nie uzasadniła, że typowe (normalne) funkcjonowanie Ośrodka [...] w P. powoduje przekraczanie norm hałasu i nie wykazała, że istnieje możliwość powtarzalnego przekraczania norm hałasu w przypadku funkcjonowania tego Ośrodka.

Nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że fakt złożenia uwag i zastrzeżeń przez [...] w G. co do wyników kontroli skutkuje powoduje utratę przez nie wiarygodności i mocy dowodowej mimo, że badania te nie zostały uznane za nieważne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że badania przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G. z dnia 1 czerwca 2018 r. stwierdzające przekroczenie równoważnego poziomu hałasu w porze dnia o 2,3 dB i 3,7 dB należy uznać za niewiarygodne i pozbawione mocy dowodowej. Na stronie ósmej uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że badania te dotyczyły jednostkowego przypadku treningu do imprezy [...] i strona skarżąca kwestionuje metodologię ich przeprowadzenia. To przede wszystkim jednorazowość stwierdzenia przekroczenia równoważonego poziomu hałasu oraz wielkość tego przekroczenia stanowiły dla Sądu pierwszej instancji podstawę do uznania, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania zaskarżonej uchwały.

Niezasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt indywidualny i konkretny, ponieważ jego adresatem jest jeden podmiot – [...] w G. Wbrew temu stanowisku z § 1 uchwały Rady Gminy Pszczółki z dnia 19 czerwca 2018 r. nr XXXIX/358/18 w sprawie ograniczenia funkcjonowania instalacji, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko wprosi wynika, że ma ona charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego skierowanego do każdego podmiotu, który prowadziłby działalność w zakresie korzystania z instalacji dla pojazdów mechanicznych w postaci torów wyścigowych, próbnych, treningowych, kartingowych, szkoleniowych, ziemnych i płyt poślizgowych.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, samo rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie jest prawidłowe. W związku z tym stosując art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasadzenia na rzecz [...] w G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17, opub. w Lex nr 2428632).

W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 28 marca 2019 r., zaś odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz [...] w G. została wniesiona w dniu 4 listopada 2019 r.