Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt II SO/Wa 54/21 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku S. M. o wymierzenie grzywny Prezydentowi m.st. Warszawy za nieprzekazanie skargi z dnia 24 maja 2021 r. na przewlekłość postępowania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 4 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku S. M. o wymierzenie grzywny Prezydentowi m.st. Warszawy za nieprzekazanie skargi z dnia 24 maja 2021 r. na przewlekłość postępowania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę:

1. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 4 000 zł; 2. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz S. M. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że S. M. w dniu 3 sierpnia 2021 r. złożył osobiście w Biurze Podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 24 maja 2021 r.

W odpowiedzi na wniosek organ w piśmie z 17 lutego 2022 r. wskazał, że ww. skarga związana z postępowaniem wszczętym na wniosek M. M. (syna), działającego w imieniu S. M., nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ skarga nie wpłynęła do organu. Jak wyjaśnił organ, w dniu 27 maja 2021 r. do Gabinetu Prezydenta wpłynął e-mail, którego załącznik stanowił plik w formacie "jpg". Nie był to skan dokumentu ani dokument opatrzony zweryfikowanym podpisem elektronicznym, a jedynie załącznik do wiadomości mailowej. Skarga w formacie papierowym lub w postaci dokumentu elektronicznego nie wpłynęła do organu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z akt niniejszej sprawy wynika, że wnioskodawca złożył za pośrednictwem maila w dniu 27 maja 2021 r. na adres: Sekretariat.GP@um.warszawa.pl skargę na przewlekłość działania Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie kopii umowy [...]. Skargę należało przekazać do Sądu wraz z aktami sprawy najpóźniej w dniu 11 czerwca 2021 r., czyli z upływem 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; zwanej dalej: "u.d.i.p."), który stanowi w tym przypadku lex specialis w stosunku do art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Termin ten nie został jednakże zachowany, bowiem przedmiotowa skarga nie została do dnia wydania niniejszego postanowienia przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd ten uznał twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, że do organu skarga w formacie papierowym lub w postaci dokumentu elektronicznego nie wpłynęła, jako pozostające bez wpływu na odnotowany fakt złożenia skargi na przewlekłość. Mając na uwadze zgromadzoną w niniejszej sprawie dokumentację, okoliczność złożenia skargi na przewlekłość organu nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji, zaś argumenty organu są irrelewantne z punktu widzenia nałożonego na organ administracji obowiązku wyznaczonego treścią przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a.

Przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nieprzekazanie skargi ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Powołana regulacja ma charakter dyscyplinujący, represyjny oraz prewencyjny, co jednoznacznie wynika z orzecznictwa. W rozpatrywanym przypadku przekroczenie terminu do przekazania skargi jest znaczne, wynosi bowiem niespełna jedenaście miesięcy (na dzień wydania niniejszego postanowienia). W konsekwencji Sąd ten uznał, że rozpoznawany wniosek zasługuje na uwzględnienie.

Wymierzenie grzywny w kwocie 4 000 zł jest, zdaniem tego Sądu, adekwatne do uchybienia, jakiego dopuścił się Prezydent m.st. Warszawy, nieprzekazując skargi wraz z odpowiedzią na skargę jak i aktami sprawy, a nadto spełni rolę prewencyjną. Ukaranie służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Taka wysokość wymierzonej grzywny będzie spełniać wszystkie wymienione powyżej funkcje, tym bardziej, że uchybienie obowiązkom zapisanym w art. 54 § 2 p.p.s.a. przez organ jest znaczne.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd ten wymierzył grzywnę, działając na podstawie przepisu art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzekł w oparciu o przepis art. 200 w związku z art. 205 § 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł organ, wnosząc o odstąpienie od wymierzenia grzywny, wobec "braku bezczynności w sprawie". W uzasadnieniu organ przytoczył działania, jakie podjęto w związku z wniesioną przez wnioskodawcę skargą na przewlekłość z 24 maja 2021 r. Wskazał m.in., że skargę tę próbowano zakwalifikować jako skargę w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.

w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia NSA: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego

i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5).

W niniejszej sprawie wnioskodawca złożył za pośrednictwem maila w dniu 27 maja 2021 r. na adres: Sekretariat.GP@um.warszawa.pl skargę na przewlekłość działania Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie kopii umowy [...]. Zdaniem organu skarga załączona do ww. maila, jako plik o formacie ".jpg", nie stanowiła skargi w rozumieniu p.p.s.a., bowiem w strukturach wewnętrznych organ starał się ustalić, czy nie jest to skarga w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem rację ma Sąd pierwszej instancji, twierdząc, że skargę zawartą w ww. mailu należało przekazać do sądu wraz z aktami sprawy do 11 czerwca 2021 r., czyli z upływem 15-dniowego terminu (art. 21 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a.). Okolicznością bezsporną jest w sprawie, że organ do 4 maja 2022 r., a więc prawie rok od daty wniesienia skargi do organu, nie przekazał tejże skargi do sądu, zgodnie z ww. przepisem.

Trafnie podniósł to również Sąd pierwszej instancji, że przyczyna nieprzekazania skargi podana przez organ nie może uzasadniać niewywiązania się przez organ

z ww. ustawowego obowiązku. Nie jest bowiem rolą organu dokonywanie kwalifikacji prawnej skargi i w zależności od jej wyniku przekazanie lub nieprzekazanie skargi do sądu administracyjnego. Obowiązki organu są jasno określone w przepisach p.p.s.a. (w okolicznościach niniejszej sprawy również w u.d.i.p.). Tym bardziej może dziwić zachowanie organu wobec jednoznacznej treści pisma załączonego przez skarżącego do maila z 27 maja 2021 r. – skarżący zaadresował je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezydenta m.st. Warszawy oraz zatytułował je "skarga na przewlekłość postępowania organu administracji". W tych okolicznościach za wręcz niewiarygodne należy uznać wyjaśnienie organu o ustalaniu w wewnętrznych strukturach czy skarga ta nie jest skargą w rozumieniu k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, uwzględniając przedmiotowy wniosek, dostatecznie rozważył okoliczności sprawy

i prawidłowo przyjął, że organ uchybił terminowi na przekazanie skargi, co uprawniło ten Sąd do wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (w okolicznościach niniejszej sprawy – w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.).

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyłączną przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt niewypełnienia przez organ ww. obowiązków w terminie. Oznacza to, że sam fakt niewywiązania się przez organ z ww. powinności jest wystarczającą przesłanką do wymierzenia grzywny. Od okoliczności sprawy i ich oceny przez sąd zależy, czy grzywna zostanie wymierzona i w jakiej wysokości – sąd zatem może organowi wymierzyć grzywnę, choć w okolicznościach konkretnej sprawy może się okazać to niecelowe. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o celowości wymierzenia organowi grzywny.

Odnośnie zaś wysokości grzywny wskazać należy, iż została ona wymierzona w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji uzasadnił jej wysokość, biorąc pod uwagę rozmiar przekroczenia terminu na przekazanie skargi, fakt jej nieprzekazania przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, a także niewiarygodne tłumaczenia organu. Trafnie Sąd ten uznał, że kwota 4000 zł spełni dyscyplinująco – restrykcyjny i prewencyjny charakter grzywny. Orzeczona grzywna oscyluje w dolnych granicach możliwej do wymierzenia grzywny i nie sposób przyjąć, że jest ona wynikiem nieprawidłowo zastosowanych przepisów p.p.s.a. Wysokość grzywny jest uzasadniona okolicznościami niniejszej sprawy

i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się wnoszący zażalenie organ.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.