II GSK 2458/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-28	
Data wpływu	2023-12-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	III SA/Łd 343/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 63 § 1 , art. 64 § 2 , art. 134 , art. 140 , art. 138; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 2320; art. 61 pkt 17; Ustawa z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 141 § 4 , art. 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 343/23 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr. SKO.4141.77.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 343/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyniku rozpoznania skargi K.K. (dalej powoływany także jako skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej powoływany także jako SKO, organ) z dnia 11 kwietnia 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 21 lutego 2023 r. orzekł o ustaleniu K.K. kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] w wysokości 331 zł.

Skarżący za pośrednictwem poczty mailowej (z adresu: [...].pl) złożył 14 marca 2023 r. odwołanie od decyzji z 21 lutego 2023 r.

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr SKO 4141.77.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 21 lutego 2023 r. Organ drugiej instancji stwierdzając niedopuszczalność odwołania podniósł, że zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Odwołanie – w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – stanowi podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a. Fakt, że odwołanie nie musi spełniać szczególnych wymogów co do treści, nie oznacza jednak, że nie musi ono spełniać minimalnych wymogów formalnych jakie ustawodawca przewidział dla podań wnoszonych w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wniósł odwołanie za pośrednictwem poczty mailowej na adres poczty mailowej organu pierwszej instancji (zdit@zdit.uml.lodz.pl). Odwołanie to nie czyni zadość wymaganiom ustalonym na gruncie art. 63 § 1 k.p.a. i konsekwentnie winno mieć miejsce stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę skarżącego, wskazując że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że 14 marca 2023 r. skarżący na adres poczty elektroniczny organu pierwszej instancji przesłał wiadomość e-mail, do której załączył odwołanie od decyzji z 21 lutego 2023 r. ustalającej obowiązek zapłaty kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu.

Odwołując się do treści art. 63 § 1 i 3a k.p.a. sąd pierwszej instancji wskazał, że warunkiem skuteczności wniesienia podania na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej jest jego wniesienie na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Niezachowanie tego warunku powoduje bezskuteczność czynności. Stosownie do art. 63 § 1 zd. 2 k.p.a., podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu pozostawia się bez rozpoznania.

WSA w Łodzi wyjaśnił, że zmiana przepisu art. 63 § 1 k.p.a., który od 5 października 2021 r. obliguje organy administracji do pozostawienia bez rozpoznania, podania wniesionego na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), nastąpiła na podstawie art. 61 pkt 17 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320). W tej sytuacji od 5 października 2021 r. organ jest zobowiązany do pozostawienia pisma bez rozpoznania, jeśli strona wniosła je do organu zwykłym e-mailem, a nie za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym (art. 61 pkt 17 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych) bądź na adres do doręczeń elektronicznych (zmiana wprowadzona na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu automatyzacji załatwiania niektórych spraw przez Krajową Administrację Skarbową – Dz. U. poz. 1301, obowiązująca od 7 lipca 2022 r.).

W tej sytuacji z uwagi na brzmienie art. 63 § 1 k.p.a. organ zobligowany jest do pozostawienia pisma bez rozpoznania jeśli strona wniosła pismo do organu zwykłym e-mailem, a nie na adres e-PUAP organu. Organ nie ma więc możliwości wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i właściwego podpisania złożonego e-maila (por. postanowienie NSA z 24 sierpnia 2022 r., II OZ 466/22). Jednocześnie nie można uznać za odwołanie pisma, które zostało wniesione za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej a nie za pośrednictwem e-PUAP organu (por. wyrok NSA z 10 maja 2022 r., I OSK 2207/21). Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 63 § 1 k.p.a. nie następuje ani w drodze decyzji, ani postanowienia. Należy zatem przyjąć, odwołując się do instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania uregulowanej w art. 64 § 2 k.p.a., że pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o której podjęciu należy jedynie powiadomić wnoszącego podanie.

Podanie wniesionego przez skarżącego 14 marca 2023 r. za pośrednictwem zwykłej poczty e-mail powinno zatem zostać pozostawione przez organ administracji bez rozpoznania na podstawie z art. 63 § 1 k.p.a., a skarżący winien o tym zostać zawiadomiony. Za nieprawidłowe uznać więc należy wydanie przez organ administracji postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Z tych względów sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 134 k.p.a. w związku z art. 63 § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO, zaskarżając go w całości.

1. Organ zarzucił na podstawie art. 173 w zw. z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 roku poz. 2492) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 134 w zw. z art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późniejszymi zmianami) poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku wniesienia odwołania za pośrednictwem powszechnie dostępnej skrzynki poczty e-mail;

b) art. 134 w zw. z art. 140 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku wniesienia odwołania za pośrednictwem powszechnie dostępnej skrzynki poczty e-mail;

c) art. 134 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędną wykładnię która doprowadziła do stwierdzenia, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku wniesienia odwołania za pośrednictwem wiadomości email, ponieważ odwołanie takie powinno zostać pozostawione bez rozpoznania, co stanowi czynność materialno-techniczną, podczas gdy pozostawienie odwołania bez rozpoznania na skutek nieusunięcia jego braków formalnych jest jedną z form niedopuszczalności odwołania, która powinna skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., a w konsekwencji poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w ocenie Sądu organ nie miał podstaw prawnych do wydania w niniejszej sprawie postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a.

2. Ponadto, SKO zarzuciło naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 134 w zw. z art. 140 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. na skutek uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na błędne zastosowanie art. 140 w zw. z art. 134 k.p.a., w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - wniesienie odwołania za pośrednictwem wiadomości e-mail, skutkujące koniecznością pozostawienia odwołania bez rozpoznania zobowiązywało organ odwoławczy do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie bowiem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, nawet gdyby uznać, że należało pozostawić je bez rozpoznania, nie miało wpływu na wynik sprawy skutkujący brakiem podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania;

d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Wskazując na powyższe zarzuty SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdy wniosek powyższy nie zasługiwaliby na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się rozprawy.

Skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku skarżący - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny NSA jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08). Jednakże z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy, w której nie tyle mamy do czynienia z wątpliwościami związanymi z przyjętym stanem faktycznym ale z wykładnią obowiązujących regulacji k.p.a. NSA uznał, iż zasadnym będzie w pierwszej kolejności ustosunkować się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem to od ich prawidłowej wykładni i zastosowania zależy, czy sąd pierwszej instancji zasadnie zarzucił organom naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W pkt 1a skargi kasacyjnej SKO wskazało na naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd pierwszej instancji dokonał dowolnej oceny, nieprzystającej do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło zadaniem organu do błędnej wykładni art. 134 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, określający jedynie zakres i kryterium sądowej kontroli działalności organów administracji i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt FSK 576/07). Zatem do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji nie zaistniała. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie wskazanych przepisów z pierwszą podstawą kasacyjną – naruszeniem przepisów prawa materialnego, a nie naruszeniem przepisów postępowania, co dodatkowo dyskwalifikuje postawiony zarzut kasacyjny.

Brak było także podstaw do uwzględnienia zasadności zarzutów opisanych w pkt 1b – 1c skargi kasacyjnej – naruszenia art. 134 w zw. z art. 140 i w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. Ich zasadność sprowadza się zdaniem SKO do ich błędnej wykładni polegającej na niezasadnym uznaniu, że w przypadku wniesienia odwołania za pośrednictwem powszechnie dostępnej skrzynki poczty e-mail organ powinien pozostawić takie odwołanie bez rozpoznania w drodze czynności materialno-technicznej a nie wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wykładnia przepisów prawa – art. 134 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. dokonana przez sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie narusza prawa. Sposób wniesienia odwołania jest uregulowany w art. 63 § 1 k.p.a. Zgodnie z tymże przepisem, w brzmieniu obowiązującym od 5 października 2021 r., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Z kolei stosownie do art. 63 § 3a k.p.a. podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru.

Oznacza to, że warunkiem skuteczności wniesienia podania (w niniejszej sprawie odwołania) na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej jest jego wniesienie wyłącznie na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Nie można utożsamiać adresu e-mail organu z adresem do doręczeń elektronicznych, uznając odwołanie wniesione przez skarżącego e-mailem za podanie wniesione za pośrednictwem adresu do doręczeń elektronicznych.

Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt wniesienia odwołania przez skarżącego w formie mailowej. Skoro odwołanie zostało wniesione e-mailem a nie przez elektroniczną skrzynkę podawczą na adres do doręczeń elektronicznych organu lub konto w systemie teleinformatycznym organu, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że brak było podstaw do stosowania do niego wymogów z art. 63 § 3a k.p.a. oraz uznania, że w razie ich niespełnienia konieczne jest zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji po 5 października 2021 r., z uwagi na nowe brzmienie art. 63 § 1 k.p.a. organ zobligowany jest do pozostawienia pisma bez rozpoznania jeśli strona wniosła pismo do organu zwykłym e-mailem, a nie na adres e-PUAP organu. Organ nie ma więc możliwości wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i właściwego podpisania złożonego e-maila. W takiej sytuacji nie można uznać za odwołanie pisma, które zostało wniesione za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej, a nie za pośrednictwem e-PUAP organu lub konta w systemie teleinformatycznym organu.

Skarżący kasacyjnie organ forsuje stanowisko, że w zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji – wniesienia odwołania w formie mailowej a nie przez e-PUAP - organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Zdaniem SKO, zakres rozstrzygnięć organu odwoławczego określa wyraźnie art. 134 oraz art. 138 k.p.a., dlatego też brak jest podstaw do odpowiedniego, na podstawie odesłania zawartego w art. 140 k.p.a., stosowania przepisów art. 63 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie podziela takiego stanowiska.

Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Przesłanki przedmiotowe obejmują brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych czy zrzeczenie się przez stronę prawa do wniesienia odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Generalnie przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, musi być wniesiony w przepisanej formie, musi być wniesiony w przepisanym czasie, musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę ((w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 134 k.p.a., LEX/el. 2024).

Jednocześnie zgodnie z art. 140 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Kodeks postępowania administracyjnego nie wyodrębnia przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, stąd należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy rozdziałów 1-9 działu II k.p.a. Przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 działu II k.p.a.). Instytucja pozostawienia odwołania bez rozpoznania z uwagi na wniesienie go na adres poczty elektronicznej organu (art. 63 § 1 zd. 2 k.p.a.) nie została uregulowana w rozdziale 10 dziale II k.p.a., a zatem stanowisko sądu pierwszej instancji wskazujące, że w takiej sytuacji organ odwoławczy jest zobowiązany do pozostawienia odwołania bez rozpoznania w drodze czynności materialnotechnicznej nie narusza prawa.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prezentowane stanowisko zgodnie z którym art. 64 § 2 k.p.a. (w oparciu o który następuje pozostawienie podania bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie jego braków formalnych) nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym, z uwagi że konsekwencje nieuzupełnienia braków formalnych odwołania zostały uregulowane w art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania (zob. m.in. wyroki NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2494/20, z 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 135/10 czy z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2355/14). Powyższy pogląd nie podważa prawidłowości wykładni przepisów art. 63 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. dokonanych w niniejszej sprawie przez sąd pierwszej instancji.

Wskazać przede wszystkim należy na zmianę stanu prawnego jaka nastąpiła z dniem 5 października 2021 r. – od tej daty, z woli ustawodawcy wszelkie podania (w tym również odwołania) wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Oznacza to, że takie pismo, wniesione za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej a nie za pośrednictwem e-PUAP organu lub konta w systemie teleinformatycznym organu w ogóle nie posiada cech odwołania. Dopiero w razie wniesienia dokumentu za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej możliwe jest stosowanie wymów określonych w art. 63 § 3a k.p.a. a w razie ich niespełnienia -art. 64 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 10 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 2207/21). Tym samym, skoro w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie miał uprawnienia do żądania uzupełnienia braków formalnych pisma wniesionego mailowo, nie mógł być zastosowany art. 64 § 2 k.p.a. a w konsekwencji nie było podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. i wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania może być wydane względem pisma będącego odwołaniem, a skoro z woli ustawodawcy wszelkie pisma wnoszone na skrzynkę pocztową email organu nie są traktowane jako skutecznie wniesione (chyba że przepis odrębny stanowi inaczej) organ odwoławczy ma w takiej sytuacji obowiązek pozostawienia pisma bez rozpoznania bez wzywania do usunięcia braków formalnych na podstawie art. 63 § 1 zd. 2 k.p.a., o czym strona wnosząca takie pismo winna zostać zawiadomiona.

Tym samym, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, uznać należało za niezasadne.

Podobnie należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W zarzutach naruszenia przepisów postępowania, w pkt 2d skargi kasacyjnej SKO wskazało na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz 153 p.p.s.a. poprzez przedstawienie niespójnej i lakonicznej oceny prawnej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.

Odnosząc się do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem NSA, żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga skarżącego zasługiwała na uwzględnienie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniło swą funkcję, gdyż pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, jakoby sporządzone uzasadnienie było niespójne i wewnętrznie sprzeczne. Szczegółowe zapoznanie się z treścią uzasadnienia wyroku jednoznacznie wskazuje, że zasadniczą przyczyną uwzględnienia skargi a w konsekwencji uchylenia zaskarżonego postanowienia było naruszenie przez SKO art. 134 k.p.a. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ zamiast postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania powinien pozostawić odwołanie bez rozpoznania w drodze czynności materialnotechnicznej. Sąd pierwszej instancji precyzyjnie wskazał z jakich powodów uchylił zaskarżone postanowienie. Co prawda w tym zakresie sąd pierwszej instancji powołał się jedynie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomijając lit. a tejże regulacji, jednakże powyższy błąd nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy.

Również nieskuteczne okazały się zarzuty podniesione w pkt 2a-2c skargi kasacyjnej. W tym miejscu podkreślić należy, że w razie zgłoszenia zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, że dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów art. 63 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. była niezgodna z prawem i mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmienna wykładnia ww. przepisów dokonana przez Kolegium nie podważa legalności wykładni zaproponowanej przez sąd pierwszej instancji. Owszem, powyższe przepisy k.p.a., regulujące z jednej strony instytucję stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i z drugiej pozostawienia odwołania bez rozpoznania mają charakter materialny a nie procesowy, jednakże powyższy błąd sądu pierwszej instancji, nie miał wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Nie można również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że sąd pierwszej instancji niezasadnie zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa, bowiem to naruszenie, nawet jeżeli zasadne, nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Integralną częścią działania organów administracji publicznej na podstawie prawa jest jego stosowanie, w tym zatem także ustalanie, jaka norma prawna powinna mieć zastosowanie, w ustalonym stanie faktycznym w sprawie. Nie można zatem przyjąć, jak oczekiwałoby tego SKO, że nie ma wpływu na wynik sprawy, to czy organ odwoławczy stwierdzi niedopuszczalność odwołania w drodze postanowienia czy też pozostawi odwołanie bez rozpatrzenia w drodze czynności materialnotechnicznej. To, że skutkiem obu rozstrzygnięć organu odwoławczego jest brak merytorycznego rozpoznania odwołania, nie oznacza, że naruszenie przepisów k.p.a. w tym zakresie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Wskazać w tym zakresie należy chociażby na inny tryb kwestionowania legalności takich rozstrzygnięć organu odwoławczego przed sądami administracyjnymi.

Tym samym również za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 140 i art. 63 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.