Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.

Decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, dalej: "specustawa"), po rozpatrzeniu odwołania M. S., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości A. na odcinku od km [...] do km 0+[...]

Decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. S. był właścicielem działki nr [...] w miejscowości A., która decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. została podzielona na trzy działki o numerach [...], [...] i [...]. Wydzieloną działkę nr [...] o pow. [...] ha przeznaczono na pas budowanej drogi gminnej. Rozpatrywaną decyzją zatwierdzono również projekt budowlany drogi i rozstrzygnięto o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz określono, że wydzielone działki staną się z mocy prawa własnością samorządu Gminy A.. Zgodnie z treścią decyzji, zakres inwestycji obejmuje budowę drogi gminnej z kostki betonowej oraz budowę zjazdów indywidualnych, poboczy utwardzonych, rowów odwadniających i kanału technologicznego w miejscu istniejącej drogi gruntowej o nawierzchni zdeformowanej z odkształconymi poboczami. Według organu, budowa drogi zapewni właściwą obsługę komunikacyjną przyległego terenu i możliwość dojazdu pojazdów służb ratowniczych.

Decyzja Starosty została wydana na wniosek zarządcy drogi - Wójta Gminy A.. Według organu, wniosek zawierał wymagane przepisami specustawy drogowej opinie i uzgodnienia, organ pierwszej instancji prawidłowo wyegzekwował od inwestora spełnienie wymogów art. 11b ust. 1 i art. 11d specustawy co do zakresu i zawartości wniosku o wydanie decyzji. Do wniosku załączono mapę w skali 1:1000 (załącznik nr 2 badanej decyzji), na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych (załączniki nr 3) oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor przedstawił także wymagany przepisem art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej projekt budowlany (załącznik nr 1) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W toku postępowania organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podając jego podstawę prawną oraz okoliczności faktyczne i prawne, będące przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Starosta Z., zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, pismem z 30 marca 2020 r., znak: [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Starostwa Powiatowego w Z. i Urzędu Gminy A. oraz w prasie lokalnej (Dziennik W., wydanie z 31 marca 2020 r.). W zawiadomieniu i obwieszczeniu wskazano nieruchomości objęte wnioskiem oraz zawarto informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, wysłanych na adresy dotychczasowych właścicieli nieruchomości objętych decyzją wskazane w katastrze nieruchomości. W trakcie postępowania do Starosty [...] nie wpłynęły wnioski stron postępowania w sprawie inwestycji.

Wobec powyższego, uznając, że zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Starosta Z. wydał decyzję o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w A. w km od [...] do km [...].

W ocenie organu odwoławczego, decyzja ta czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy, zawiera, bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, w tym wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i ustalenia związane z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W decyzji odniesiono się także do warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wojewoda uznał, że przebieg projektowanej drogi został ustalony w sposób optymalny i zgodny z oczekiwaniami mieszkańców. Budowaną drogę poprowadzono po śladzie istniejącego od 35 lat dojazdu do pól i lasów, a M. S. znał zamiary budowy drogi na jego działce jeszcze przed nabyciem nieruchomości. Skarżący był informowany o braku możliwości innego usytuowania drogi, gdyż wiązałoby się to ze znacznym zwiększeniem kosztów inwestycji. Jak wskazał organ odwoławczy, budowa drogi zgodnie z przebiegiem zatwierdzonym skarżoną decyzją jest rozwiązaniem ok. 50 - 70% tańszym niż proponowane przez skarżącego wykorzystanie innych połączeń, gdyż kosztowne byłoby doprowadzenie tych dróg do zgodności z wymogami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124). Wojewoda, po przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału, stwierdził, że postulaty skarżącego wyrażają jego osobiste oczekiwania w stosunku do kształtu inwestycji i nie zasługują na uwzględnienie.

Analizując zarzuty odwołania, Wojewoda podkreślił, że organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosownie do treści art. 11e specustawy drogowej, nie mogą uzależnić zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 432/13, CBOSA). Zarówno organ orzekający, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w zakres i kształt inwestycji zaproponowany przez wnioskodawcę. Inwestor, w tym przypadku Wójt Gminy A., jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w regulacjach prawnych mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda podkreślił następnie, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych przepisami Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (vide: wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 1955/10, CBOSA).

Organ prowadzący postępowanie odwoławcze podkreślił, że nie ma podstaw do kontrolowania, czy zamiary inwestycyjne gminy są trafne, gdyż to gmina samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg i o ich lokalizacji. Organ odwoławczy podzielił obawy skarżącego dotyczące uciążliwości związanych z zagospodarowaniem działek pozostałych po podziale dokonanym decyzją, ale podkreślił, że nie wpływa to na poprawność decyzji. Zarzuty skarżącego winny być rozpatrywane w postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania za zajętą część nieruchomości.

Skargę na decyzję Wojewody wniósł M. S., zarzucając naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które polegało na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzedstawieniu kompletnego uzasadnienia, tj. niewyjaśnieniu przez organ, czy przedmiotowa decyzja czyni zadość obowiązkowi proporcjonalności w zakresie ingerencji władzy w prawa jednostki (prawo własności), tj. niewyjaśnienie, czy możliwy i słuszny z punktu widzenia ochrony własności i realizacji celu publicznego jest inny przebieg przedmiotowej inwestycji w wariantach przedstawianych przez skarżącego;

2) art. 31 ust. 3, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i pozbawienie skarżącego prawa własności do części nieruchomości wskutek uznania, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że zasada proporcjonalności została zachowana, podczas gdy już pobieżna analiza materiału dowodowego w zestawieniu z uwagami skarżącego zgłaszanymi w toku postępowania skłania do przyjęcia, że inwestycja stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności skarżącego do przedmiotowej nieruchomości, bowiem inwestycja ta obejmuje wybudowanie drogi gminnej z kostki betonowej o długości zaledwie [...] metrów, która w połowie swojej długości przebiega po działce skarżącego, przecinając tę działkę na pół, nadto wskazana inwestycja ma zostać połączona z "drogą gminą" nr [...], która jest drogą leśną, polną, stanowiącą tzw. gościniec - drogę użytkowaną przez rolników, a w rzeczywistości będzie stanowić drogę do nieruchomości prywatnych należących do małżonków W., mimo że taki dojazd mogliby urządzić na nieruchomościach stanowiących ich wyłączną własność.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Wniósł też o zaliczenie w poczet materiału dowodowego następujących dokumentów: kserokopia opinii biegłego w sprawie [...]; kserokopia poprzedniego właściciela nieruchomości [...]; kserokopia pisma Wójta Gminy A. z dnia [...].06.2018 r.; petycja mieszkańców Gminy A. do Wójta Gminy A. w zakresie planowanej inwestycji, pismo Urząd Gminy A. z 22.06.2020 r. wraz z podaniem J. W. z dnia 09.11.2012.

Skarżący wyjaśnił, że planowana inwestycja dotyczy realizacji drogi gminnej o długości 327 m, która ma zostać poprowadzona od drogi gminnej [...]L przez nieruchomość stanowiąca jego własność (działka nr [...]) do drogi gminnej (polnej/leśnej), oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...]. Blisko połowa długości planowanej inwestycji ok 115 metrów, przebiega po nieruchomości stanowiącej jego własność. Wskazał, że istnieją jeszcze dwa warianty poprowadzenia tej drogi, także po istniejących już gruntowych drogach gminnych (polnych) w sposób, który nie będzie stanowił aż tak znacznej ingerencji w jego prawo własności do działki [...].

Skarżący sygnalizował, że istnieje możliwość poprowadzenia wskazanej inwestycji także po jego działce [...] jednak przy granicy z działką nr [...], nie rozcinając zatem działki [...] w sposób ograniczający znacznie możliwości inwestycyjne na tej nieruchomości, nadto nie prowadzący do nieproporcjonalnego podziału działek gruntu. Istnieje również drugi wariant poprowadzenia przedmiotowej inwestycji, po działce [...], przy granicy z działką [...]. Przeprowadzenie drogi wedle tego wariantu także będzie ingerowało w prawo własności skarżącego, bowiem spowoduje, że od strony północnej pozostanie pas gruntu obecnie porośnięty trawą i drzewami owocowymi, ale nie będzie przechodzić przez środek działki [...], uniemożliwiając jej przyszłą zabudowę.

Skarżący podniósł, że choć Wojewoda wystąpił do Wójta Gminy A. o ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego, zaś Wójt Gminy A. pismem z 9 września 2020 r. odniósł się do nich, to jednak stanowisko Wójta w tym zakresie uznać należy za całkowicie lakoniczne i rażąco dowolne, w znacznym zakresie bezprzedmiotowe. Przede wszystkim organ dowolnie wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z oczekiwaniami mieszkańców, bowiem po tej drodze mieszkańcy rzekomo dojeżdżają od blisko 35 lat do lasów i pól. Mieszkańcy miejscowości A. występowali do Wójta Gminy A. z petycjami o zmianę przebiegu planowanej inwestycji. Pod petycjami podpisywało się ok. 18 mieszkańców. Zwrócił także uwagę na oświadczenie poprzedniego właściciela nieruchomości [...] oraz działek [...], które było przedkładane organom administracji, że przedmiotowa droga gruntowa, po której planowana jest inwestycja, stanowiła drogę wewnętrzną poprzedniego właściciela, z której nie korzystali inni mieszkańcy Gminy A..

Zdaniem skarżącego, niezgodne z prawdą jest także stanowisko Wójta Gminy A., że szerokość dróg stanowiących działki nr [...] (3 i 4 m) nie pozwala na wybudowanie drogi publicznej zgodnie z odpowiadającymi warunkami technicznymi i konieczne byłoby wykupienie lub wywłaszczenie gruntów pod projektowana drogę, bowiem także w przypadku poprowadzenia drogi publicznej po działce nr [...] po stronie gminy powstanie obowiązek wykupienia lub wywłaszczania za słusznym odszkodowaniem fragmentu tej działki pod przedmiotowa inwestycję. Co więcej, po stronie Gminy A. oprócz obowiązku zapłaty słusznego odszkodowania określonego w specustawie drogowej, powstanie obowiązek zapłaty odszkodowania na rzecz właściciela działki za utratę wartości pozostałych części nieruchomości, którego będzie mógł dochodzić na drodze postępowania cywilnego. W tym kontekście, zdaniem skarżącego, uzasadnienie planowanej inwestycji przez W. A. jawi się jako nielogiczne, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że projekt przedmiotowej inwestycji stanowił relatywnie niski koszt po strome Gminy, bowiem opiewał na kwotę: [...] zł (taką informację uzyskał skarżący w 2018 r. w trybie dostępu do informacji publicznej).

Za chybiony skarżący uznał argument Wójta Gminy A., że przedmiotowa droga jest jedyną droga dojazdową dla służb ratowniczych, a to dlatego, że oczywistym jest, że w przypadku wybudowania drogi gminnej w wariancie proponowanym przez skarżącego służby ratownicze zyskają nowy dojazd do terenów niezamieszkałych, stanowiących pola i lasy. Za nietrafny uznać należy także argument, że droga przebiegająca przez teren działki skarżącego jest utwardzona i posiada krawężniki, co ma przemawiać za tym, że ustalony wariant jest optymalny.

Ponadto, w ocenie skarżącego, Wójt dowolnie uznał, że inwestycja w przyjętym wariancie jest o 50 -70% tańszym rozwiązaniem niż przeprowadzenie inwestycji po działkach nr [...] Twierdzenia Wójta Gminy są w tym zakresie bezprzedmiotowe, bowiem skarżący domaga się jedynie przeprowadzenia inwestycji po skrajnych granicach działki [...], od drogi nr [...] lub [...]. Taka realizacja inwestycji pozwoliłaby uniknąć podzielenia jego działki na dwie mniejsze w sposób drastyczny ograniczające możliwości inwestycyjne tych nieruchomości, w przypadku zaś mającej powstać na skutek skarżonej decyzji działki [...] - możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Skarżący podkreślił, że nigdy nie domagał się przeprowadzenia inwestycji po działkach nr [...], a jedynie korekty projektowanej drogi gminnej, tak, by przebiegła ona po krawędziach jego nieruchomości, z wykorzystaniem już istniejących dróg utwardzonych.

Zdaniem skarżącego, indyferentny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zarzut Wójta Gminy A., że skarżący wiedział o planowanej inwestycji przed zakupem wspomnianej działki. Test proporcjonalności w zakresie ingerencji władzy publicznej w prawo własności, który winien być przeprowadzony przez organ administracji przy procedurach wywłaszczenia, ma charakter obiektywny i, co oczywiste, oderwany jest od tego, kto jest właścicielem danej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy zezwalające na realizację inwestycji drogowej prawidłowo zweryfikowały zamierzenie inwestora (zarządcy drogi) i zaakceptowały rozwiązania, które nie ingerują nadmiernie w przysługujące skarżącemu prawo własności działki nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów powołanej na wstępie tzw. specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11i tej ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z kolei, stosownie do treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: z.r.i.d.) jest decyzją związaną. W przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Uzupełninie tej regulacji stanowi art. 11e specustawy drogowej, zgodnie z którym nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, również w kontekście zarzutów skarżącego, należy podkreślić szczególny charakter procedury wydawania decyzji z.r.i.d. dotyczącej inwestycji liniowej przebiegającej przez wiele nieruchomości. Decyzja ta stanowi konglomerat kilku rozstrzygnięć administracyjnych, co skutkuje nie tylko ustaleniem przebiegu inwestycji, ale również zatwierdzeniem wydzielenia geodezyjnego i prawnego obszaru zajętego pod przyszłą drogę publiczną oraz oceną techniczną projektu budowy drogi kończącą się pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Jest to zabieg zamierzony, mający na celu znaczne uproszczenie i przyśpieszenie administracyjnoprawnej strony procesu realizacji dróg publicznych, osiągnięty przez ustawodawcę kosztem wyłączenia niektórych kodeksowych zasad i norm proceduralnych, w tym dotyczących praw osób trzecich, których nieruchomości znajdują się na terenie inwestycji bądź w obszarze oddziaływania inwestycji. Realizacja inwestycji drogowej stanowi bezspornie istotną ingerencję w prawo własności (prowadząc do pozbawienia własności nieruchomości), ale ingerencja ta jest uzasadniona ważnym interesem publicznym, a równowaga interesów (publicznego i prywatnego) jest zapewniona przez gwarancje odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości (art. 12 ust. 4 i ust. 4a specustawy).

Wymaga zaznaczenia na gruncie niniejszej sprawy, że specyfika procedury prowadzącej do wydania decyzji z.r.i.d. wyraża się w tym, że organ administracji architektoniczno-budowlanej pozostaje związany wnioskiem właściwego zarządcy drogi i nie może oceniać racjonalności czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych, w tym także ze względu na zasady współżycia społecznego. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz ustalenie, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczące zakresu i "głębokości" oceny wniosku o wydanie z.r.i.d., które sąd w sprawie niniejszej podziela, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia drogowego, natomiast rolą organu jest wyłącznie sprawdzenie, czy mieszczą się one w granicach prawa. Dopuszczalna ocena zasadności zaproponowanych może dotyczyć wyłącznie niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może zatem zmierzać do kontroli zasadności zaproponowanych rozwiązań projektowych (vide wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14; wyrok WSA w Olsztynie z 10 kwietnia 2018 r., II SA/Ol 685/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 maja 2017 r., II SA/Go 44/17, CBOSA).

Dodać należy, że przepisy nie wprowadzają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, a organy mają jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca.

W rozpoznawanej sprawie organy dokonały takiej oceny i, zdaniem Sądu, nie narusza ona prawa.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 - 9 specustawy, wniosek o wydanie z.r.i.d. zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; 3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnym na dzień opracowania projektu; 6-7) uchylone; 7a) ustawowo wymienione dokumenty w przypadku transeuropejskiej sieci drogowej; 8) opinie (wskazanych szczegółowo w przepisie organów, pkt a – h); 9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Z oczywistych względów rodzaj i zakres dokumentów oraz niezbędnych opinii i wymaganych decyzji administracyjnych, które inwestor powinien przedstawić wraz z wnioskiem, musi być dostosowany do rodzaju inwestycji drogowej.

Zdaniem sądu, ocena wniosku dokonana przez organy w sprawie niniejszej w kontekście powyższych wymagań jest wszechstronna i rzetelna. Do wniosku przedłożono mapę w skali 1:1000 (przepis wymaga skali co najmniej 1:5000), dołączono mapy zawierające projekty podziału, wskazano, które nowo powstałe nieruchomości podlegają przejęciu, przedstawiono cztery egzemplarze projektu budowlanego, określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, załączono pozytywną opinię L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 stycznia 2018 r., pozytywną opinię Zarządu Województwa L. nr [...] z [...] grudnia 2017 r., pozytywną opinię W. A. z [...] lipca 2019 r., znak: [...] oraz pozytywną opinię Zarządu Powiatu w Z. nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Należy zatem podzielić stanowisko organu odwoławczego, że do wniosku dołączono wszystkie wymagane opinie zastępujące uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami (art. 11d ust. 1 pkt 8 w związku z art. 11d ust. 3 specustawy). Projekt został również wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów zawartych w skardze, ponieważ sprowadzają się one do oceny słuszności, celowości i ekonomicznej opłacalności inwestycji drogowej będącej przedmiotem sporu, co, jak wyżej podkreślono, wykracza poza zakres kognicji sądu. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia okoliczność, czy objęta nią inwestycja jest zgodna z oczekiwaniami mieszkańców, jaki jest jej szacunkowy koszt albo okoliczność, czy skarżący wiedział o planowanej inwestycji przed zakupem wspomnianej działki. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprawdzie przywoływał argumenty słusznościowo-celowościowe dotyczące projektowanej lokalizacji drogi, chcąc ustosunkować się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, ale pozostają one bez żadnego wpływu na ocenę zgodności tej decyzji z prawem. Na marginesie już więc tylko należy wskazać, że należąca do skarżącego działka nr [...] ma na tyle nieregularny kształt, że w zasadzie w ogóle niemożliwym byłoby poprowadzenie inwestycji w taki sposób, ażeby zajęła ona ściśle wyłącznie jedną skrajną część działki.

Nieskuteczne pozostają również zarzuty skargi dotyczące braku wszechstronnej i rzetelnej oceny wniosku inwestora. Z samego faktu, że argumenty skarżącego nie zostały w sporze uwzględnione, gdyż za trafniejsze Wojewoda uznał argumenty inwestora, nie można wywodzić zarzutów naruszenia prawa. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo ustalono jej stan faktyczny, a tym samym nie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, 77 1, 80, 84 § 1 k.p.a.). Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące, przedstawia stan ustalony przez organ, dokonuje wykładni zastosowanych przepisów, wyjaśnia w jaki sposób je zastosowano i dlaczego, jak też ustosunkowuje się do zarzutów odwołania, czym wypełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8, 9 i 11 k.p.a.

W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności. Ochrona ta nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności. Ograniczenie prawa własności skarżącego w rozpoznawanej sprawie stanowi bezsprzecznie ingerencję w dobro konstytucyjnie chronione, jakim jest własność. Zostało ono jednak usprawiedliwione koniecznością ochrony innych wartości podlegających konstytucyjnej ochronie. Specustawa drogowa, której normy stały się materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Konieczność urządzania nowych dróg, modernizacji istniejących - służąca swobodnemu przemieszczaniu się, m.in. służb komunalnych i ratowniczych, dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z 14 sierpnia 2012 r., II SA/Łd 643/12, LEX nr 1224060). Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym rozstrzygnięciu naruszenia przepisów Konstytucji, ponieważ pomimo odjęcia własności dochodzi do równoważenia szkód związanych z prowadzonym postępowaniem w drodze odszkodowania. Brak jest zatem podstaw do podważania zaskarżonej decyzji z powołaniem się na art. 31 ust. 3 oraz art. 21 Konstytucji RP.

W świetle przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów, sposób realizacji planowanej inwestycji, istotnej z punktu widzenia interesu publicznego, stanowi proporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżącego. Kolizja interesu publicznego oraz interesu skarżącego została, w ocenie Sądu, rozstrzygnięta w sposób prawidłowy. Skarżący, wobec przepisów specustawy drogowej, musi pogodzić się z ingerencją w prawo własności, a jego interes prawny jest w dostateczny sposób chroniony poprzez prawo do odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).