II SA/Łd 298/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-07-15	
Data wpływu	2015-04-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Grzegorz Szkudlarek
Jolanta Rosińska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 217, art. 218, art. 219; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 15 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 roku sprawy ze skargi K. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia i odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. a.tp.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] , znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu zażalenia K. Ł. na postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] znak: [...] stwierdzające nieważność zaświadczenia znak: [...] z dnia [...] i jednocześnie odmawiające wydania zaświadczenia " o treści stwierdzającej, że wykonanie na istniejących schodach wejściowych daszku wspartego na drewnianych słupkach, tj. zadaszenia nad wejściem jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. na działce nr 164/7, położonej w K. przy ul. A", działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 144 oraz art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w punkcie 1 uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zaświadczenia Burmistrza K. i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, zaś w punkcie 2 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w części odmawiającej wydania zaświadczenia.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 21 listopada 2014r. K. Ł. wystąpiła do Burmistrza K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że wykonanie na istniejących schodach daszku wspartego na dwóch drewnianych słupkach, jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. na działce nr 164/7, położonej w K. przy ul. A.

W dniu [...] organ I instancji, działając na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 23 maja 2013 r. ( Dz. U. Województwa [...] z dnia 10 lipca 2013 r., poz. 3599 ) oraz art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. wydał zaświadczenie znak: [...] o treści: "zaświadczam, że rozbudowa istniejącego budynku zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym 164/7, położonej w K. przy ul. A, polegającą na wykonaniu zadaszenia przy istniejącym budynku wspartego od strony frontowej na drewnianych słupach, a od strony budynku na belce drewnianej zakotwionej w ścianie tego budynku oraz murków osłonowych na schodach, jest niezgodna z ustaleniami wyżej przytoczonego planu".

W piśmie z dnia 28 listopada 2014 r. strona uzupełniając i precyzując pierwotny wniosek wniosła "o wydanie zaświadczenia o treści stwierdzającej, że wykonanie na istniejących schodach daszku wspartego na drewnianych słupkach, tj. zadaszenia nad wejściem jest zgodne z m.p.z.p. m. K.". W kolejnym piśmie skarżąca wniosła o usunięcie naruszenia prawa poprzez anulowanie (przez stwierdzenie nieważności) wydanego niezgodnie z jej wnioskiem zaświadczenia z dnia [...], wydanie zaświadczenia zgodnego z treścią wniosku oraz w przypadku odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści - wydania postanowienia zgodnie z art. 219 K.p.a. i zwrot pobranej opłaty w wysokości 17 zł.

Organ I instancji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o kwalifikację robót budowlanych wskazanych przez wnioskodawczynię, który w odpowiedzi poinformował, że prowadził postępowanie w sprawie dokonania rozbudowy obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, polegającej na wybudowaniu na schodach do budynku zlokalizowanego na działce nr 164/7 w K. przy ul. A, w którym mieści się gabinet weterynaryjny, zadaszenia o wym. 3,30 m x 2,03 m, którego elementy nośne wsparte są z jednej strony na słupach drewnianych ustawionych na zabudowanym stopniu schodowym, a drugiej na ryglu zakotwionym do ściany budynku oraz murków osłonowych od strony wschodniej (ul.A) o długości 3,05 m i wysokości 0,79 m i od strony północnej o długości 2,03 m i wysokości od 1,61 m do 2,0 m na najniższym stopniu schodów. W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB w K. w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję nr [...] nakazująca inwestorom rozbiórkę rozbudowanej części obiektu, która została utrzymana w mocy decyzją WINB w Ł. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Wskazano, że WINB w Ł. w wydanej decyzji ustalił, że w/w roboty budowlane stanowią rozbudowę obiektu budowlanego, wskutek której doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy i kubatury obiektu. Jednocześnie organ ten stwierdził, że w/w rozbudowa budynku naruszyła ustalenia obowiązującego planu miejscowego poprzez ingerencję w nieprzekraczalną linię zabudowy określoną w tym planie.

Następnie organ I instancji zwrócił się do wnioskodawczyni o sprecyzowanie czy ubiega się ona o zaświadczenie określone w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., tj. ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego czy o zaświadczenie wynikające z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., tj. na żądanie właściwego organu - stosownie do art. 48 ust .3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W odpowiedzi skarżąca poinformowała, iż wnosi o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., a zaświadczenie to jest jej potrzebne w postępowaniach jurysdykcyjnych toczących się z jej udziałem.

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] organ I instancji stwierdził nieważność zaświadczenia znak: [...] z dnia [...] i jednocześnie odmówił wydania zaświadczenia "o treści stwierdzającej, że wykonanie na istniejących schodach wejściowych daszku wspartego na drewnianych słupkach, tj. zadaszenia nad wejściem jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. na działce nr 164/7, położonej w K. przy ul. A". Organ I instancji uzasadnił stwierdzenie nieważności zaświadczenia z dnia [...] uznaniem za słuszne argumentów wnioskodawczyni w złożonym wniosku "o usunięcie naruszenie prawa w związku z wydaniem przez urząd zaświadczenia [...] "niezgodnego z treścią wniosku dokonując przy tym nieuprawnionego rozszerzenia zakresu zaświadczenia o roboty nie ujęte we wniosku złożonym w dniu 21.11.2014 r.". Natomiast odmowę wydania zaświadczenia organ I instancji uzasadnił okolicznością, iż materiał zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do wydawania zaświadczenia, bowiem zdaniem organu art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z planem miejscowym.

K. Ł. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, iż zostało ono wydane z naruszeniem art. 6, 7, 8, 124 , 217 i 218 K.p.a. Strona zarzuciła, że organ nie odniósł się w nim merytorycznie do wniosku a jedynie stwierdził, że nie miał podstaw do wydania zaświadczenia uzasadniając swoje stanowisko wyrokiem WSA w Gliwicach wydanym w innym czasie, w innym stanie faktycznym i prawnym; nie przytoczono żadnego przepisu prawa uzasadniającego odmowę wydania zaświadczenia. Wnosząca zażalenie wyjaśniła, że domagała się zaświadczenia, które stanowiłoby w jej ocenie, proste przeniesienie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego do zaświadczenia, w odniesieniu do wykonania zadaszenia na istniejących schodach na jej działce. Strona podniosła, że ma tu zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 13 treści planu miejscowego określający obowiązującą linię zabudowy w ten sposób, że : "należy przez to rozumieć linię, wzdłuż której obowiązuje nakaz lokalizowania obiektów (oprócz wysuniętych poza tę ścianę gzymsów, okapów, wykuszy, otwartych tarasów, zadaszenia, pod warunkiem, że nie wykraczają one poza linie rozgraniczające terenu), przy czym ustalenie to uznaje się za spełnione, jeżeli co najmniej 70% powierzchni frontowej ściany budynku pokrywa się z wyznaczoną na rysunku planu obowiązującą linią zabudowy" - czyli według strony, gdy elementy wystające poza linię nie pokrywają więcej niż 30% powierzchni ściany, linia zabudowy nie jest przekroczona. Skarżąca podniosła, iż skoro ustawodawca wprost przewidział możliwość wydania zaświadczenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, to burmistrz jest władny wydać zaświadczenie o żądanej treści na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w punkcie 1 uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zaświadczenia i umorzyło postępowanie w tym zakresie, zaś w punkcie 2 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w części odmawiającej wydania zaświadczenia.

Kolegium podniosło, iż wnioskodawczyni domaga się wydania zaświadczenia o zgodności robót budowlanych z planem miejscowym w trybie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., tj. w sytuacji, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, a jej żądanie dotyczy wydania zaświadczenia o zgodności określonej przez nią we wnioskach inwestycji z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego dla terenu miasta K. Kolegium zauważyło, że w stosunku do stwierdzonej przez organy nadzoru budowlanego obu instancji samowoli budowlanej wykonanej przy budynku na przedmiotowej działce, został nałożony na inwestorów - państwa Ł. ostateczną decyzją administracyjną obowiązek rozbiórki rozbudowanej części budynku, gdzie m.in. stwierdzono, iż rozbudowa jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym. Zostało zatem wydane m.in. w stosunku do skarżącej rozstrzygnięcie całkowicie przeciwne postanowieniu zmierzającemu do legalizacji samowoli budowlanej, wydawanemu w trybie art. 48 ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego, w którym to jednocześnie można nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania od organu gminy zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego.

W ocenie Kolegium przede wszystkim ta okoliczność (wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanych samowolnie robót budowlanych, niezgodnych z planem miejscowym) uniemożliwia wydanie w stosunku do wniosku strony zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami planem miejscowym, w trybie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Dodatkową okolicznością jest brak podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści ze względu na nieprofesjonalne określenie przez wnioskodawczynię rodzaju robot budowlanych, w sytuacji gdy kompetentny organ w ostatecznej decyzji administracyjnej, fachowo określił rodzaj wykonanych robót budowlanych w sposób, jak zacytowano powyżej.

Odnosząc się do uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dot. stwierdzenia nieważności zaświadczenia Kolegium stwierdziło, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, wobec czego nie można stosować wobec niego nadzwyczajnych środków wzruszenia, np. instytucji stwierdzenia nieważności.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych w zażaleniu organ wyjaśnił, iż zaświadczenie stwierdzające zgodność budowy z planem miejscowym nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu takim organ powinien dokonać analizy i oceny, czy przedmiotowy obiekt budowlany będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W zaświadczeniu o stwierdzeniu zgodności lub niezgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego organ obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje taka zgodność lub niezgodność, czyli musi dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.

Na powyższe postanowienie K. Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzuciła organowi:

- naruszenie podstawowych przepisów postępowania , tj: art.6, 7, 8, 11 K.p.a. .poprzez pominięcie przez SKO zarzutów zażalenia i pozostawienie poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez skarżącą;

- naruszenie art. 77§1, 80,oraz 107 § 3 w zw. z art.126 K.p.a. poprzez dowolną ocenę stanu faktycznego sprawy, która to ocena doprowadziła organ do błędnego przekonania, że nie jest możliwym wydanie zaświadczenia, a postanowienie Burmistrza jest prawidłowe;

- naruszenie art.138 §1 pkt 1 w zw. z art.144 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wadliwego postanowienia Burmistrza K., wydanego bez należytego umotywowania;

- naruszenie art.217 § 2 pkt.2 i art..218 §1 K.p.a. polegające na poparciu nieuzasadnionej odmowy wydania skarżącej zaświadczenia;

- naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pominięcie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy zapisów planu miejscowego dla miasta K.

Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia SKO oraz postanowienia Burmistrza K., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zwrot kosztów postępowania wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu strona wskazała, że organ I instancji jako uzasadnienie swojej odmowy podał tylko jeden powód, a mianowicie, że "organ nie miał podstaw do wydania zaświadczenia", co ma rzekomo wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Niestety organ I instancji nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie tego stanowiska. W postanowieniu nie ma ani jednego zdania na temat tego, co organ wziął pod uwagę. Nie ma żadnych własnych ustaleń organu, żadnej własnej analizy sytuacji. Zdaniem strony nie uzasadniając swojego stanowiska organ I instancji naruszył art.124 § 2 K.p.a., bowiem postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie wydając wnioskowanego zaświadczenia Burmistrz K. naruszył art.217 oraz wprost art.218 § 1 K.p.a.

Dalej, w ocenie skarżącej Kolegium rozpoznając zażalenie całkowicie pominęło przedstawione powyżej zarzuty zgłoszone w zażaleniu, przez co samo naruszyło podstawowe zasady postępowania: art.7, art.8, art.11 i art.77 § 1 K.p.a. Skarżąca domagała się zaświadczenia, które stanowiłoby proste przeniesienie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dla m. K. do zaświadczenia, w odniesieniu do wykonania zadaszenia. Zdaniem strony daszek wsparty na dwóch słupkach nie przekracza 30% powierzchni ściany o wymiarach 9,00 m x 4,80 m, zaś organ posiada dokumentację techniczną i projekt budynku. Aby to ustalić nie trzeba było prowadzić żadnych żmudnych analiz, zbierać opinii, ani dokonywać jakichkolwiek interpretacji zapisów tego punktu planu. W ocenie strony charakter informacji objętej wnioskiem nie jest więc sporny i wynika wprost z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: wystający poza frontową ścianę daszek nad wejściem , który zajmuje nie więcej niż 30% ściany nie narusza linii zabudowy.

Następnie strona wskazała, że Kolegium zamiast rozstrzygnąć sprawę odmowy wydania zaświadczenia, zajęło się oceną prac wykonanych przez skarżącą , w dodatku innych niż te, których dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia. Skarżąca stwierdziła, że SKO rozpatrując sprawę wydania zaświadczenia nie było uprawnione do wyrokowania w sprawie nakazu rozbiórki, gdyż nie należy to do jego kompetencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontroli Sądu zostało poddane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którym w punkcie 1 uchylono postanowienie organu I instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zaświadczenia i umorzono postępowanie w tym zakresie, zaś w punkcie 2 utrzymano w mocy postanowienie w części odmawiającej wydania zaświadczenia.

Zgodnie z art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako k.p.a.), organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 art. 217 K.p.a.).

W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Skoro tak, to organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie wykazu, czy rejestru. Odmowa wydania zaświadczenia, w przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego w jego uzyskaniu. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić także, zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Podkreślić jednak należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego w związku z czym znajdują w nim zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, takie jak np. zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej, a także zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ przed wydaniem zaświadczenia winien zatem przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów. Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych.

Należy podkreślić, że zgodnie z przepisami działu VII K.p.a. postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób:

1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana;

2) przez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle (np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania lub braku interesu prawnego wnioskodawcy);

3) przez odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie.

Dwa z ostatnich rodzajów rozstrzygnięć podejmowane są, zgodnie z art. 219 K.p.a., w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, w odróżnieniu od pierwszego ze wskazanych rozstrzygnięć, które jest czynnością faktyczną, mającą charakter dokumentu urzędowego.

Wprowadzone rozróżnienie charakteru prawnego rozstrzygnięć ma istotne znaczenie z punktu widzenia celów postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, które ma co do zasady umożliwić wnioskodawcy uzyskanie potwierdzenia pewnych faktów lub stanu prawnego, niezbędnego z punktu widzenia interesu prawnego wnioskodawcy. Szczególna forma postanowienia, na które służy zażalenie ma na celu umożliwienie wnioskodawcy przeprowadzenie kontroli administracyjnej, a następnie sądowo-administracyjnej rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń, które zakończyły się wydaniem innego niż wnioskowane rozstrzygnięcia (poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle, lub poprzez wydanie zaświadczenia o treści innej niż żądana przez wnioskodawcę). Jest to o tyle istotne, że brak uzyskania zaświadczenia o wnioskowanej treści może mieć, przynajmniej pośrednio, wpływ na możliwość realizacji niektórych uprawnień przez wnioskodawcę. W konsekwencji, na ostateczne postanowienie, które wydano w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie podjęte w trybie art. 219 K.p.a., przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Przechodząc do kontroli pierwszej części zaskarżonego rozstrzygnięcia (w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia) wskazać należy, że postępowanie nadzwyczajne prowadzone w trybie art. 156 K.p.a. odnosi się jedynie do decyzji administracyjnych. Zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaświadczenia (por. wyrok NSA z 21 października 1983 roku, I SA 794/83, Lex nr 9757). Oczywiście może się zdarzyć, że zaświadczenie zostanie oparte na błędnych przesłankach faktycznych i prawnych, a jego treść nie będzie odpowiadać prawdzie obiektywnej. Niedopuszczalność bezpośredniej weryfikacji treści zaświadczenia przy pomocy administracyjnych i sądowych środków prawnych nie wyklucza jednak możliwości żądania wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał, odnośnie do tego samego stanu prawnego lub faktycznego, ale o innej treści. W przypadku uwzględnienia takiego żądania organ może wydać nowe zaświadczenie w tej samej sprawie, bez konieczności uprzedniego korygowania czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Zaświadczenie - nie będąc rozstrzygnięciem o prawach czy obowiązkach - nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych, a zatem nie może korzystać z powagi rzeczy osądzonej. Właśnie dlatego uchylanie w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzanie nieważności wadliwego zaświadczenia jest niedopuszczalne (tak: postanowienie NSA z dnia 9 września 2014 roku, sygn. akt II OSK 2339/14, Lex nr 1530716). Z tego powodu jako prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie Kolegium poddane kontroli w niniejszym postępowaniu. Niemożność zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności do zaświadczenia stanowi

o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w tym zakresie i konieczności jego umorzenia na podstawie art. 105 K.p.a.

Odnosząc się zaś do drugiej części kontrolowanego rozstrzygnięcia (w sprawie odmowy wydania zaświadczenia) przypomnieć wypada, że zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku. Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Z tego względu należy odmówić wydania zaświadczenia w szczególności, gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych.

Skoro skarżąca żądała wydania zaświadczenia o treści stwierdzającej, że wykonanie na istniejących schodach daszku wspartego na drewnianych słupkach, tj. zadaszenia nad wejściem jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. na działce nr 164/7, położonej w K. przy ul. A nie sposób nie odnieść się do treści planu miejscowego obowiązującego na terenie K. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 23 maja 2013 roku. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 13 planu miejscowego przez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć linię, wzdłuż której obowiązuje nakaz lokalizowania obiektów (oprócz wysuniętych poza tę ścianę gzymsów, okapów, wykuszy, otwartych tarasów i balkonów oraz elementów wejść do budynku, takich jak schody, pochylnie, rampy, zadaszenia, pod warunkiem, że nie wykraczają one poza linie rozgraniczające terenu), przy czym ustalenie to uznaje się za spełnione, jeżeli co najmniej 70% powierzchni frontowej ściany budynku pokrywa się z wyznaczoną na rysunku planu obowiązującą linią zabudowy.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że plan zawiera tylko przykładowe wyliczenie elementów konstrukcyjnych (a nie katalog zamknięty), które mogą być wysunięte poza ścianę i obowiązującą linię zabudowy. Plan miejscowy bowiem określa, że poza ścianę mogą być wysunięte "elementy wejść do budynku, takich jak schody, pochylnie, rampy, zadaszenia". Plan nie określił jednak w jaki sposób te zadaszenia mają być mocowane – czy na słupach czy podwieszane do ściany czy jeszcze w inny sposób. Skoro plan nie rozróżnił mocowań zadaszeń, to oznacza, że dopuścił wszystkie sposoby mocowania zadaszeń. Ponadto plan dopuścił, że nie więcej niż 30% elementów ściany frontowej budynku może przekraczać linię zabudowy, która według organu przebiega po ścianie budynku. Wprawdzie organ I instancji nie przeprowadził wnikliwego postępowania wyjaśniającego, czy sporne zadaszenie ze słupami (objęte postępowaniem przed organem nadzoru budowlanego) przekracza ją w stopniu nie większym niż 30% powierzchni ściany frontowej, jednak powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy. Żądanie strony bowiem jest na tyle nieprecyzyjne (strona nie wskazała, iż żąda wydania zaświadczenia w ograniczeniu do istniejącego już zadaszenia), że może odnosić się do wykonania także każdego zadaszenia, nie wykluczjąc przyszłości. Gdyby skarżąca zażądała zaświadczenia dotyczącego istniejącego zadaszenia, organ miałby podstawę, aby ograniczyć się do zrealizowanego daszku. Jednak żądanie wydania zaświadczenia dotyczącego "wykonania zadaszenia" bez wskazania parametrów zadaszenia nie pozwala wydać zaświadczenia o żądanej treści, gdyż plan tylko warunkowo dopuszcza zadaszenie (jeśli nie zajmuje ono więcej niż 30 % powierzchni ściany może przekraczać linię zabudowy). Właśnie z powodu warunkowego dopuszczenia tego elementu konstrukcyjnego budynku wydanie zaświadczenia na wniosek skarżącej z dnia 21 listopada 2014 roku nie było dopuszczalne. Organ nie może wszak wydać zaświadczenia pod warunkiem, bowiem zaświadczenie jest szczególnym rodzajem informacji ocenianej według kryterium "prawdziwe-fałszywe" (por.: postanowienie NSA z dnia 9 września 2014 roku, sygn. akt II OSK 2339/14, Lex nr 1530716). Z tego względu należało odmówić wydania zaświadczenia, gdyż nie można było spełnić żądania strony odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na specyficzną treść planu miejscowego.

Należy również wskazać, że skarżąca domagała się wydania zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ był zatem związany tym wnioskiem i nie był uprawniony do wydania zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 1 K.p.a., które wymagane jest w postępowaniu legalizacyjnym zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.

Należy jednak dodać, że sprawa nakazu rozbiórki spornego zadaszenia została zakończona decyzją ostateczną właściwego organu nadzoru budowlanego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 roku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 849/14 oddalił skargę K. Ł. na tę decyzję.

Wobec powyższych rozważań niezasadne okazały się zarzuty skargi co do naruszenia art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 K.p.a., art. 217 § 2 pkt 2 i art.218 §1 K.p.a. oraz art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał działanie organów administracji

w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

k.ż.