Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność P. S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2010 r.: 1) zobowiązuje P. S. A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku G. P. z dnia [...] grudnia 2010 r. w zakresie nieudostępnionych danych zawartych w kopiach faktur VAT w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) w pozostałym zakresie skargę oddala, 3) zasądza od P. S. A. z siedzibą w W. na rzecz G. P. kwotę 100 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania.

G. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Banku Powszechna Kasa Oszczędności Bank Polski S.A. – zwanego dalej Bankiem, w zakresie nieprawidłowego udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wnosił o nakazanie uzupełnienia wydanej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej o wymagane prawem elementy (art. 16 ust. 2 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej): tj. imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęty stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W odpowiedzi na skargę Bank wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż żądana przez skarżącego informacja została mu udzielona, zatem nie było potrzeby wydawania w tej sprawie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje:

W dniu 21 grudnia 2010 r. G. P., wskazując na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), zwrócił się do Banku PKO BP S.A. o udzielenie mu następującej informacji w postaci przesłania kserokopii wszystkich faktur VAT wystawionych przez Firmę C. Polska Sp. z o. o. z siedzibą w W., w okresie od 1 stycznia 2008 r. do dnia otrzymania niniejszego wniosku, wraz z informacją, czy faktury zostały zaakceptowane i zapłacone przez Bank PKO BP S.A.

W zwiazku z brakiem odpowiedzi, w dniu 17 stycznia 2011 r. G. P. wezwał Bank do usunięcia bezczynności.

W dniu [...] lutego 2011 r. Bank przekazał G. P. żądane przez niego kserokopie faktur i oświadczył, że faktury te zostały przez Bank zaakceptowane i zapłacone. Nadto w piśmie Bank poinformował, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z uwagi na powyższe, z ww. faktur zostały usunięte informacje chronione tajemnicą przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W zwiazku z powyższym, G. P. wystosował do Banku pismo z dnia 15 lutego 2011 r. Jak wynika z treści tego pisma, skarżący potraktował pismo Banku z dnia [...] lutego 2011 r. jako decyzję i wskazujac na zakreślenie niektórych danych zawartych w przesłanych fakturach, wniósł o uzupełnienie otrzymanej informacji o następujące elementy wymagane ustawą o dostępie do informacji publicznej (art. 12), to jest o dane określające tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji oraz dane określające tożsamość osoby, która udostępniła informację. Wniósł również o uzupełnienie otrzymanej informacji o następujące elementy wymagane ustawą (art. 16), to jest o imiona, nazwiska oraz funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, a także o oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra (o których mowa w art. 5 ust. 2) wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W odpowiedzi na to pismo, Bank pismem z dnia [...] marca 2011 r. poinformował G. P., że w dniu [...] grudnia 2011 r. udzielił mu wszystkich informacji, zaś pismo Banku w tej materii z dnia [...] grudnia 2011 r. nie jest decyzją. Nadto ponownie Bank przesłał G. P. kserokopie interesujących go faktur, zaciemniając w nich kwoty oraz numer rachunku bankowego wystawcy faktur.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądane przez skarżącego informacje w piśmie z dnia 21 grudnia 2010 r., inicjującym całą sprawę, są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Informacje te dotyczą, co wynika z niezaciemnionych fragmentów faktur, zapłaty przez Bank firmie C. Polska Sp. z o. o. z siedzibą w W. należności za konsultacje eksperckie związane z eksploatacją i rozwojem środowiska zSeries, począwszy od stycznia 2008 r. Nadto Bank PKO BP S.A. jest bankiem, w którym Skarb Państwa posiada wprost 35 % udziałów, jest największym udziałowcem tego Banku i nadto posiada także większościowe pakiety udziałów w podmiotach posiadających udziały w tym Banku. Z uwagi na tak znaczną pozycję Skarbu Państwa Bank PKO BP S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Informacja ta została także przez Bank w pewnej części skarżącemu udzielona. Bank oświadczył, iż faktury wystawione przez C. Polska Sp. z o. o. z siedzibą w W. zaakceptował i zapłacił. Bank przesłał także kserokopie faktur, jednakże w tym zakresie, poprzez zaciemnienie w kserokopiach faktur numeru rachunku bankowego wystawcy faktur oraz wyszczególnionych w fakturach kwot, udostępniona G. P. informacja jest niepełna, uległa ona zatem ograniczeniu.

Zgodnie z treścią art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w takiej sytuacji podmiot posiadający daną informacje powinien wydać stosowną decyzję, w uzasadnieniu której wskaże w pełni przyczyny odmowy udzielenia informacji publicznej. W tym też zakresie skarga jest zasadna.

Zatem Bank PKO BP S.A. powinien ponownie rozpatrzeć sprawę w zakresie udzielenia informacji publicznej w części danych nieudostępnionych skarżącemu a zawartych w przekazanych mu fakturach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyżej wskazanym zakresie uznał skargę na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej za uzasadnioną i w tym też zakresie orzekł na podstawie art. 149 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając niniejszą sprawę, nie podzielił poglądu skarżącego, iż pismo Banku z dnia [...] lutego 2011 r. stanowi ułomną postać decyzji.

W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji.

W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie.

Decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.

W niniejszej sprawie, co jest tu niezwykle istotne, Bank PKO BP S.A. ma uprawnienia do wydania decyzji, wynikającej wprost z treści art. 16 i 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Procesowe pojęcie decyzji wywodzić z kolei należy z art. 104 kpa, łącznie z art. 105 oraz 107 kpa, a także art. 1 pkt 1 tego kodeksu. Zgodnie z art. 104 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Zaś sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny, spełniając wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 1 kpa, poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia również argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 kpa. Zgodnie z art. 109 kpa, decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej oraz stronę.

Obligatoryjne składniki treści decyzji wskazuje art. 107 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Dodatkowo decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Wymienione powyżej składniki decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak i procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, bowiem niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. Przy czym przez oznaczenie podmiotu (strony) należy rozumieć podanie imienia i nazwiska osoby fizycznej, a w przypadku osoby prawnej - jej nazwy oraz adresu zamieszkania (pobytu), względnie siedziby osoby prawnej. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej.

Oceniając zatem przedmiotowy akt z punktu widzenia przyjętego wyżej określenia decyzji, Sąd stanął na stanowisku, iż pismo z dnia [...] lutego 2011 r. nie jest decyzją w rozumieniu przepisów kpa. Nie zawiera wielu wyżej wskazanych cech.

Dlatego też pozostałe wnioski skargi, dotyczące uzupełnienia pisma z dnia [...] lutego 2011 r., traktowane błędnie przez skarżącego jako decyzja, są chybione i dlatego w tym zakresie, na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.

Konsekwencją częściowego i to jedynie w niewielkim zakresie uwzględnienia skargi jest odpowiednie rozstrzygnięcie w zakresie częściowego zwrotu skarżącemu od Banku kosztów postępowania - zgodnie z treścią art. 199 i art. 206 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.