Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 218/21 w sprawie ze skargi G. B. na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 13 maja 2021 r. II SA/Sz 218/21, po rozpoznaniu skargi G. B. na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze: I. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądził koszty postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz.1282 ze zm.; dalej: u.p.s.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ naruszył zasadę otwartości i konkurencyjności naboru w sytuacji, gdy ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, reguły działania komisji przeprowadzającej nabór oraz zakres i sposób upowszechnienia informacji o wynikach naboru odpowiadały prawu;

2. art. 14 ust. 2 pkt 4 u.p.s. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że uzasadnienie stanowiska komisji winno zawierać m.in. przebieg rozmowy kwalifikacyjnej, w tym treść zadawanych kandydatom pytań i udzielonych przez nich odpowiedzi, wskazanie jaka była relacja prawidłowych do złych odpowiedzi i jaka była zawartość merytoryczna wypowiedzi kandydatów, podczas gdy przepis ten nie nakłada takiego obowiązku;

3. art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.s., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzasadnienie do informacji o wynikach naboru i tym samym o rozstrzygnięciu naboru winno zawierać m.in. przebieg rozmowy kwalifikacyjnej, w tym treść zadawanych kandydatom pytań i udzielonych przez nich odpowiedzi, wskazanie jaka była relacja prawidłowych do złych odpowiedzi i jaka była zawartość merytoryczna wypowiedzi kandydatów, podczas gdy przepis ten nie nakłada takiego obowiązku;

II. prawa procesowego:

1. art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku do przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uchybień odnoszących się do czynności niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych (czynności komisji powołanej dla przeprowadzenia naboru);

2. art. 14 ust. 2 pkt 4 u.p.s. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że protokół z przeprowadzonego naboru nie zawiera uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia przy jednoczesnym twierdzeniu, że uzasadnienie jest sporządzone, ale w sposób niedbały (wykluczające się twierdzenia) w sytuacji, gdy uzasadnienie zostało zamieszczone, a fakt, że jest krótkie nie oznacza, że go nie ma, ani że jest niedbałe, gdyż precyzyjnie wyjaśnia powody, dla których nie dokonano rozstrzygnięcia naboru, a art. 14 ust. 2 pkt 4 u.p.s. nie wskazuje jakie elementy ma zawierać uzasadnienie oraz jak ma być sporządzone;

3. art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.s., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że informacja o wynikach naboru i tym samym o rozstrzygnięciu naboru nie zawiera uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia przy jednoczesnym twierdzeniu, że uzasadnienie jest sporządzone w sposób niedbały (wykluczające się twierdzenia) w sytuacji, gdy uzasadnienie zostało zamieszczone, a fakt, że jest krótkie nie oznacza, że go nie ma, ani że jest niedbałe, gdyż precyzyjnie wyjaśnia powody, dla których nie dokonano rozstrzygnięcia naboru, a przepis ten nie wskazuje jakie elementy ma zawierać uzasadnienie oraz jak ma być sporządzone.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zrzekł się także rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik G. B., ustanowiony w ramach prawa pomocy, wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Zauważyć na początku należy, że jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie jednak zarzuty ujęte w obydwu podstawach kasacyjnych w większości się pokrywają lub pozostają ze sobą w związku, dlatego też muszą zostać rozpatrzone łącznie.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie naboru na stanowisko urzędnicze w jednostce samorządu terytorialnego prowadzone na podstawie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych posiada postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego opartego na zasadach otwartości, jawności i przejrzystości. Nadto celem przeprowadzenia naboru na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym jest również realizacja postulatu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe, do czego winien się przyczynić dobór kadr urzędniczych według kryteriów merytorycznych. Mamy tu zatem do czynienia z konkurencyjnością naboru, a więc cechą, która ma doprowadzić do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy (por. D. Chaba, Koncepcja osiągnięcia efektywnego naboru pracowników samorządowych jako intencja zmian ustawowych, PPP 2018, nr 7-8, s. 12-27). Zasada otwartości oznacza, że do konkursu mogą przystąpić wszyscy zainteresowani, z kolei zasada jawności określa obowiązek ogłaszania niektórych informacji z naboru, bądź też na traktowaniu ich jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. S. Płażek, Nabór na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym - uwagi krytyczne, PPP 2012, nr 3, s. 38-70). Natomiast zasada przejrzystości oznacza, że postępowanie jest prowadzone według jasnych reguł pozwalających ocenić na ile proces rekrutacji zapewnił zatrudnienie najlepszego kandydata. Postępowanie w sprawie rekrutacji jest prowadzone na podstawie przepisów określonych w rozdziale II ustawy o pracownikach samorządowych. Z postępowania sporządza się protokół, który zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.s. zawiera; 1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki; 2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne; 3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru; 5) skład komisji przeprowadzającej nabór. Sporządzenie protokołu o wskazanej treści poprzedza opublikowanie zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.s. informacji o wynikach naboru. Informacja o wynikach naboru jest zamieszczona na tablicy ogłoszeń jednostki, w której przeprowadzana jest rekrutacja oraz Biuletynie Informacji Publicznej. Powyższe rozwiązania mają zapewnić, że przejrzystość postępowania w sprawie naboru, tak aby były wiadome przesłanki jakimi kierowała się jednostka samorządu terytorialnego, zatrudniająca określoną osobę.

Przechodząc natomiast do konstrukcji samych zarzutów kasacyjnych zauważyć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Pomijając fakt, że opis zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nie odnosi się do rozumienia treści powołanych przepisów, a tym samym nie odnosi się do ich wykładni, tylko do ich (w intencji skarżącego kasacyjnie organu - błędnego) zastosowania, a to jest inna postać naruszenia niż zarzucana, zauważyć należy, że nie wszystkie tezy zawarte w podstawach kasacyjnych mają odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji dla przykładu nie kwestionował zasady otwartości, z art. 11 ust. 1 u.p.s., a jedynie zasadę konkurencyjności, poprzez brak przejrzystości dokonanego wyboru. Stwierdził bowiem, że "Zasada przejrzystości (transparentności) powinna być zapewniona poprzez ustalenie takich reguł proceduralnych konkursu, dzięki którym możliwe jest dokonanie obiektywnej i przejrzystej oceny kwalifikacji merytorycznych kandydatów na określone stanowisko, dokonanie trafnego wyboru kandydata najlepszego i uzasadnienie wyboru w sposób jasny, jawny, przejrzysty i zrozumiały na zewnątrz oraz umożliwiający kontrolę zastosowanej procedury" (str. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, "ani z karty oceny kandydatów, czy z zestawienia zbiorczego, ani też z protokołu nie wynika, za co poszczególni kandydaci otrzymali konkretne punkty, co zdecydowało o ich przyznaniu w takiej wysokości. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia przyznanych punktów i dokonanego wyboru w protokole z przeprowadzonego wyboru czyni ten protokół w zasadzie nieprzydatnym w kontekście celu jego sporządzenia oraz jakiejkolwiek możliwości weryfikowania czynności Komisji pod kątem zachowania zasad konkurencyjności, jej obiektywizmu i transparentności procedury naboru" (str. 7 uzasadnienia). Oceny te Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. O ile bowiem sąd administracyjny nie jest ani uprawniony, ani predestynowany do oceny poprawności odpowiedzi udzielanych przez kandydatów na pytania Komisji Konkursowej (taki zakres kontroli nie wynika bowiem z żadnego z przepisów), o tyle, jeżeli art. 14 ust. 2 pkt 3 u.p.s. wymaga podania w protokole z przeprowadzonego naboru informacji o zastosowanych metodach i technikach naboru, a z pkt 5 protokołu sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że rozmowa kwalifikacyjna ma ocenić zdolność nawiązania bezpośredniego kontaktu przez kandydata, predyspozycje i umiejętności kandydata gwarantujące prawidłowe wykonywanie obowiązków, znajomość obsługi komputera i cele zawodowe kandydata – to wszystkie te cele rozmowy kwalifikacyjnej powinny być osobno punktowane (a nie zbiorczo, jak w tym przypadku), z zaznaczeniem, jaka jest skala punktowa za poszczególne wyznaczone cele. W przeciwnym wypadku, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nieznane pozostają powody dokonanej oceny punktowej.

Wszystko to natomiast powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu, zarówno sporządzanym przez Komisję Konkursową (art. 14 ust. 2 pkt 4 u.p.s.), jak i w samej czynności organu informującej o wyniku naboru (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.s.). To, że obydwa te przepisy nie odzwierciedlają wprost, jak powinno zostać sporządzone uzasadnienie, nie oznacza, że nie można tego zrekonstruować w oparciu o zasadę konkurencyjności i przejrzystości konkursu. Przy czym, ocena jakości uzasadnienia jest wtórna do oceny przejrzystości samej procedury przeprowadzania konkursu na wolne stanowisko urzędnicze, w tym sensie, że jeśli nie została zachowana przejrzystość procedury, a tym samym także konkurencyjność naboru, to tylko w wyjątkowych wypadkach uzasadnienie może taką wadę konwalidować.

W niniejszej sprawie, z powodów podanych wyżej, ani sama procedura naboru, ani uzasadnienie dokonanego rozstrzygnięcia, nie przekonują w dostateczny sposób, że zasada konkurencyjności (przejrzystości) została dochowana, bowiem w istocie poza lakonicznym stwierdzeniem, że posiadana wiedza kandydatów z zakresu przepisów prawa wskazanych w ogłoszeniu o naborze, nie pokrywa się z wymaganiami, jakie stawiane są osobie na oferowanym stanowisku pracy (pkt 7 protokołu), nie tylko nie odnosi się do wszystkich ocen, jakie powinny wynikać z rozmowy kwalifikacyjnej (pkt 5 protokołu), a tym samym z metod i technik naboru, ale także – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – nieznane są powody takiego stwierdzenia. Dla przykładu, czy kandydaci odpowiadali błędnie na pytania Komisji oraz chociażby jakiej materii dotyczyły pytania. Uzasadnienie podane w samej informacji organu o wyniku naboru może zawierać już tylko wnioski wynikające z przeprowadzonego naboru, ale skoro sama procedura ma być przejrzysta i konkurencyjna, to takie wnioski muszą wynikać z protokołu z przeprowadzonego naboru. W tym sensie nie jest usprawiedliwiony zarzut ujęty w pkt II.1. skargi kasacyjnej, że kontroli sądowej nie podlegają czynności Komisji Konkursowej, ale jeśli sam konkurs i informacja o jego wyniku ma spełniać kryteria przejrzystości i konkurencyjności, to również sama procedura wyłaniania przez Komisję kandydatów, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata, musi spełniać te same kryteria.

W niniejszej sprawie tak się jednak nie stało, co powoduje, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Natomiast pozostałe zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w istocie pokrywają się z zarzutami materialnymi, przy czym Sąd I instancji mówiąc o lakoniczności uzasadnienia zawartego w podanej informacji o wyniku konkursu, miał na myśli fakt, że nie spełnia ono zakładanego przez ustawę celu.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, orzec może natomiast tylko Sąd I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.