Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z. J. na zarządzenie pokontrolne W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie przetwarzania odpadów oddala skargę w całości.

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z [...] listopada 2021 r. ([...]), skierowanym do Prezesa Zarządu spółki pod firmą Z. J. (a zgodnie z wpisem do KRS: "Z. - W. "; zwana dalej "Skarżącą" lub "Spółką"), W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "WWIOŚ" lub "Organ") – z powołaniem się na przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070; dalej w skrócie "u.IOŚ") oraz ustalenia kontroli zakładu Spółki przeprowadzonej w okresie od [...] września do [...] października 2021 r., udokumentowane protokołem kontroli nr [...] – zarządził: "Prowadzić gospodarkę odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności w taki sposób, który nie powoduje uciążliwości przez zapach. Termin realizacji: na bieżąco". Jednocześnie WWIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] listopada 2021 r.

W uzasadnieniu zarządzenia Organ wyjaśnił, że w toku ww. kontroli przeprowadzający ją inspektorzy organoleptycznie stwierdzili, że rozprzestrzeniające się z terenu, na którym działalność prowadzi kontrolowany podmiot, nieprzyjemne zapachy są wyczuwalne także poza granicami zakładu, w szczególności od strony zachodniej, tj. od strony budynku Komendy Powiatowej Policji w J.. Stwierdzono, że wpływ na rozprzestrzenianie się nieprzyjemnych zapachów może mieć:

- emisja niezorganizowana z takich procesów, jak transport wewnętrzny odpadów, magazynowanie odpadów, magazynowanie w pryzmach kompostu, przesiewanie kompostu, składowanie odpadów etc.,

- emisja zorganizowana z emitorów nie podłączonych do biofiltra, zarówno z budynku segmentu mechanicznego przetwarzania odpadów, jak i budynku segmentu biologicznego przetwarzania odpadów,

- braki w pasie zieleni wokół całego zakładu, szczególnie od strony południowej oraz od strony zachodniej; zieleń jest zbyt niska lub jej brak, co w konsekwencji nie tworzy zwartej bariery i nie spełnia swojej roli zatrzymania nieprzyjemnych zapachów, aerozoli i pyłów,

- brak wyposażenia kwatery nr III składowiska odpadów w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego, z której odprowadzany gaz byłby poddawany obróbce, oczyszczany i wykorzystywany do celów energetycznych, a jeżeli jest to niemożliwe – spalany w pochodni, co powoduje bezpośrednią emisję biogazu do powietrza,

- brak przestrzegania procedur eksploatacyjno-technologicznych przez pozostawianie otwartych drzwi/bram do budynku hali modułu wstępnego przygotowania wsadu do fermentacji oraz do budynku hali wyładunkowej sortowni, co narusza hermetyzację prowadzonych procesów przetwarzania odpadów.

Na zakończenie Organ wskazał, że zgodnie z "art. 16 pkt 1" ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.") gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować uciążliwości przez zapach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane zarządzenie pokontrolne, Spółka, reprezentowana przez r. K. – zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ przez sformułowanie wobec Spółki nakazu w sposób powodujący jego niewykonalność, albowiem Spółka prowadzi działalność w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a przede wszystkim nie powoduje nadmiernych, czy też niezwiązanych z normalną pracą instalacji, uciążliwości zapachowych, a w konsekwencji bezpodstawne wydanie w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego;

2) art. 16 pkt 2 u.o. przez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, albowiem gospodarka odpadami w niezhermetyzowanym zakładzie zawsze powoduje charakterystyczne dla procesu magazynowania i przetwarzania odpadów zapachy, co do których nie uregulowano poziomów progu. Stąd też kontrola ww. uciążliwości jest dyskrecjonalna, a w przypadku wysokiego standardu działalności podmiotu kontrolowanego, w tym przestrzegania przez niego konkluzji BAT dla przetwarzania odpadów (zawierających zalecenia i techniki zmierzające do ograniczenia emisji, w tym uciążliwości zapachowych), nie może prowadzić do konstatacji o prowadzeniu gospodarki odpadami w sposób rzekomo niezapewniający ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska poprzez uciążliwości zapachowe;

3) art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji rozstrzygnięcie wątpliwości faktycznych na niekorzyść Skarżącej, tj. nieuprawnione oraz dowolne przyjęcie, że wyczuwalne poza granicami zakładu zapachy pochodzą z zakładu, podczas gdy Skarżąca, prowadząca nowoczesny zakład, podejmująca nieustanne działania minimalizujące ewentualne uciążliwości zapachowe, wskazywała Organowi na możliwe inne źródła występowania na terenie gminy uciążliwości zapachowych, związane z sezonowym nawożeniem, sąsiadujących z zakładem, pól i prowadzonych gospodarstw rolnych

– wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty. W szczególności zaznaczyła, że pracownik Spółki przyjął mandat wyłącznie co do ostatniego punktu ustaleń zaskarżonego zarządzenia – wskazana w nim sytuacja (pozostawienie otwartych drzwi/bram do wymienionych budynków), mająca charakter incydentalny, miała miejsce. Spółka wdrożyła działania naprawcze, o czym powiadomiła WWIOŚ w odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne. Drzwi i bramy do budynku hali modułu przygotowania wstępnego wsadu do fermentacji wyposażone zostały w indywidualny system zamykania, aby unikać sytuacji, w których brama jest otwarta przez dłuższy czas – zamontowano interkom, dzięki czemu brama otwierana jest tylko na czas rozładunku śmieciarek. Hermetyzacja tego procesu wiąże się także z istnieniem urządzeń mechanicznych zasysających powietrze z hali modułu wstępnego przygotowania wsadu do fermentacji i kierowania go do biofiltra. Ponadto pracownicy odpowiedzialni za część biologiczną zostali pouczeni, a także zdyscyplinowani w powyższym zakresie. W pozostałym zakresie Spółka – jak zaznaczył jej pełnomocnik – kwestionuje ustalenia WWIOŚ i wydane zalecenia, uznając je za bezpodstawne. Zdaniem Skarżącej, Organ powinien ustalić precyzyjnie, a nie w sposób dorozumiany, a przy tym na podstawie organoleptycznych i subiektywnych odczuć, zasięg oddziaływania zapachowego danej działalności na inne nieruchomości, zasięg oddziaływania odorów mających rzekomo pochodzić z terenu zakładu. W postępowaniu kontrolnym Organ nie dążył i nie podjął nawet próby przeprowadzenia badań, a w rezultacie nie przedstawił Spółce żadnych wyników badań, ani ekspertyz, czy w ogóle, a jeżeli tak, to na jakie nieruchomości rzekomo oddziałuje gospodarka odpadami Skarżącej. Arbitralnie przy tym pominięto i nie poddano weryfikacji wskazywanych przez Spółkę okoliczności nawożenia okolicznych pół obornikiem, mogące być głównym źródłem odczuwanych poza granicami zakładu uciążliwości odorowych. Postępowanie kontrolne zostało wszczęte na skutek zgłoszonych skarg mieszkańców J., których domostwa oddalone są od zakładu o kilka kilometrów. WWIOŚ nie dokonał żadnej analizy, czy faktycznie, przy prawidłowo funkcjonującej gospodarce odpadami, niejako oczywiste w takiej działalności i nienormowane prawnie emisje zapachowe mogły w jakikolwiek sposób być wyczuwalne w tak oddalonych miejscach J., a tym bardziej – czy mogły chociażby potencjalnie negatywnie wpływać na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Każda działalność w zakresie gospodarki odpadami może powodować uciążliwości zapachowe. Jednocześnie nie ma standardów, które określałyby konkretny próg dla zapachów wywoływanych przez określone substancje zawarte w odpadach. Stąd też kontrola ww. uciążliwości jest ograniczona i może wyłącznie dotyczyć nieprawidłowości funkcjonowania instalacji. Tymczasem Skarżąca – jak zadeklarował jej pełnomocnik – dokłada najwyższej staranności, aby żadne nieprawidłowości nie miały miejsca. Art. 16 pkt 2 u.o. należy rozumieć jako swego rodzaju wytyczną, a nie normę stanowiącą kategoryczny nakaz. Spółka realizuje konkluzje BAT dla przetwarzania odpadów, a także nigdy nie przekroczyła poziomów emisji określonych i dopuszczonych decyzją Marszałka Województwa W. w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, uwzględniającego przetwarzanie odpadów. Zdaniem strony skarżącej, WWIOŚ nie podjął działań zmierzających do wnikliwego zebrania i oceny materiału dowodowego, a także rozstrzygnął wątpliwości faktyczne na niekorzyść Skarżącej. Organ nie dokonał żadnych pomiarów zapachów mających rzekomo pochodzić z terenu Zakładu, co więcej – nie ustalił, co najmniej w sposób graniczący z pewnością, że ewentualne zapachy docierające do domostw na terenie J. są związane z działalnością instalacji Skarżącej. Pominął także fakt, że Skarżąca jest zakładem nowoczesnym i stale minimalizującym wszelkie uciążliwości zapachowe za pomocą wymienionych w skardze działań, a w szczególności:

- systematycznego prowadzenia nasadzania i pielęgnacji zieleni izolacyjnej na terenie zakładu, przy czym w samym roku 2021 uzupełniono nasadzenia w ilości [...] szt. drzew i krzewów w istniejących pasach zieleni izolacyjnej. "W następnym etapie (przełom I i II kwartału 2022) zostaną uzupełnione ewentualne braki nasadzeń w pasie zieleni izolacyjnej";

- złożenia przez Spółkę w dniu [...] września 2021 r. w związku z planowanym zamknięciem kwatery nr [...] składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w W. , wniosku o wyrażenie zgody na zamknięcie kwatery nr [...] oraz o zmianę instrukcji prowadzenia składowiska ze wskazaniem wykonania systemu aktywnego pozyskiwania gazu składającego się z [...] szt. nowych wierconych pionowych studni, zlokalizowanych w odległości [...] m jedna od drugiej. Studnie te zastąpią dotychczasowe. W oparciu o system nowych studni zostanie wykonana instalacja pozyskiwania i przesyłu gazu do istniejącej pochodni ze stacją do regulacji składu biogazu.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. W szczególności podkreślił, że kontrola – której ustalenia legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia – wykazała następujące naruszenia opisane w jej protokole:

- prowadzenie gospodarki odpadami w taki sposób, że powoduje ona uciążliwości zapachowe odczuwalne poza granicami zakładu, co narusza wymagania art. 16 u.o.;

- kwatera nr III składowiska odpadów nie została wyposażona w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego, z której odprowadzany gaz byłby poddawany obróbce, oczyszczany i wykorzystywany do celów energetycznych, a jeżeli jest to niemożliwe – spalany w pochodni, co narusza wymagania określone w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. poz. 523, ze zm.; dalej w skrócie "rozporządzenie MŚ");

- składowisko odpadów nie jest wyposażone w pas zieleni wymaganej szerokości 10 m od strony zachodniej, tj. od strony budynku Komendy Powiatowej Policji w J., co narusza wymagania określone w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia MŚ.

Dalej Organ stwierdził, że podczas prowadzonych w ramach kontroli oględzin na terenie zakładu w dniach [...] i [...] września oraz [...] października 2021 r. inspektorzy IOŚ stwierdzili, że wyczuwalne nieprzyjemne zapachy (odory) rozprzestrzeniają się najbardziej z okolicy hali segmentu mechanicznego przetwarzania odpadów, hali segmentu biologicznego przetwarzania odpadów, placu dojrzewania kompostu i stabilizatu, miejsca zbierania odpadów biodegradowalnych. Dodatkowo [...] września 2021 r. stwierdzono, że nieprzyjemne zapachy wyczuwalne są poza granicami zakładu, w szczególności od strony budynku Komendy Powiatowej Policji w J.. W trakcie kontroli odpowiedzialną osobę ukarano mandatem karnym za nieprawidłowości polegające na prowadzeniu gospodarki odpadami powodującej uciążliwości zapachowe, tj. niezgodnie z nakazem określonym w art. 16 u.o. – na podstawie art. 171 u.o. Protokół kontroli został bez uwag podpisany przez uprawnionych przedstawicieli kontrolowanej Spółki i jako dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a., stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organ podkreślił, że brak obiektywnych, ustawowych mierników dla uciążliwości zapachowej jest z pewnością znacznym utrudnieniem przy stwierdzaniu tej okoliczności, lecz ich brak nie może prowadzić do uchylenia odpowiedzialności podmiotów obowiązanych do rzetelnego prowadzenia m.in. gospodarki odpadami. Brak ustanowienia takich wskaźników w akcie prawnym nie może czynić art. 16 u.o. przepisem martwym w zakresie, w jakim odnosi się do uciążliwości zapachowej. W tej sytuacji jedynym wyjściem jest odwołanie się do standardów zaczerpniętych z wiedzy powszechnej i doświadczenia życiowego, wzorca przeciętnego odbiorcy ww. uciążliwości i obiektywnych cech przedmiotowej działalności.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2022 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi, a ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. Sprawozdania z badań nr [...] wykonanych przez akredytowane laboratorium, dotyczących wstępnej oceny stężenia w powietrzu technologicznym i swobodnym zakładu Skarżącej wraz z interpretacją danych pomiarowych – na okoliczność występowania w okolicy zakładu innych źródeł odorogennych, mogących być przyczyną uciążliwości zapachowych odczuwanych przez mieszkańców Gminy J. oraz na okoliczność, że takie badania można przeprowadzić, co Spółka z własnej inicjatywy uczyniła, a czego Organ zaniechał, dokonując dowolnych ocen będących podstawą zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na powyższe pismo Spółki, WWIOŚ – w piśmie procesowym jego pełnomocnika z [...] lutego 2022 r. – szczegółowo odniósł się do przedstawionych badań, podkreślając w szczególności, że ich wyniki potwierdzają występowanie zapachów w każdym z punktów pomiarowych, ale potwierdzają także, że zapachy pochodzące z zakładu Spółki (identyfikowane przez laboratorium wykonujące pomiary jako "zapach słodkawy") były w trakcie pomiarów wyczuwalne na terenie zakładu i na jego granicy w punktach P2, P3 i P6, a poza zakładem – w punkcie T7 (oznaczonym w raporcie jako "pole zachodnie", a w rzeczywistości położonym na wschód od zakładu), w którym, co prawda, przeważał zapach obornika świeżo nawiezionego na to pole, ale mimo tego chwilowo przebijał zapach "słodkawy", co oznacza, że poziom zapachu emitowanego z zakładu musiał być znaczny. WWIOŚ podkreślił, że nie twierdzi, iż Skarżąca jest jedynym źródłem substancji odorowych w rejonie J., lecz że jest takim źródłem, zobowiązanym do zapewnienia eksploatacji zakładu bez uciążliwości. Z kolei odnosząc się do twierdzeń Spółki o możliwości wykonania pomiarów odoru oraz o odstąpieniu przez WWIOŚ od ich wykonania, Organ podkreślił, że nie neguje istnienia metod pomiarowych zapachu, jednak nie zostały one wprowadzone jako obowiązujące. W takim stanie prawnym, wobec niewprowadzenia w pozwoleniu zintegrowanym dla Spółki poziomów dopuszczalnych zapachu, oznaczenie poziomu zapachu nie pozwoliłoby na wydanie przez WWIOŚ decyzji w sprawie uciążliwości odorowych, a w sytuacji kiedy ich wyniki nie mogą zostać porównane do żadnych obecnie obowiązujących przepisów prawa, stanowiłoby nadużycie, merytorycznie i ekonomicznie nieuzasadnione. Zdaniem Organu zastosowana przez inspektorów WWIOŚ ocena organoleptyczna pozwoliła na stwierdzenie, że emisja zapachów z zakładu (która była przyczyną ponad 30 wniosków o interwencję) występuje i stanowi naruszenie przepisu art. 16 u.o. Przedstawiony przez Skarżącą dokument stanowi potwierdzenie ustaleń oceny organoleptycznej.

W piśmie procesowym z [...] marca 2022 r. pełnomocnik Spółki w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnioski zgłoszone w niniejszej sprawie oraz obszernie odniósł się do twierdzeń zawartych w ww. piśmie procesowym Organu.

Na rozprawie w dniu [...] marca 2023 r. pełnomocnik (substytucyjny) Skarżącej, r.pr. L. S., podtrzymała wnioski i wywody zawarte w skardze oraz w dalszych pismach procesowych Skarżącej, a pełnomocnik Organu, r.pr. A. B., podtrzymała wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę oraz w dalszych pismach procesowych Organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym jest poza sporem, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (zob. np. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej sądowej weryfikacji legalności działania administracji publicznej jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne nr [...] z [...] listopada 2021 r. ([...]) wydane w związku z kontrolą przeprowadzoną w Spółce (a ściślej: na terenie prowadzonego przez nią składowiska odpadów i zakładu gospodarowania odpadami w W. , gm. J.) przez pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska (zwanej w skrócie "IOŚ" lub "Inspekcją").

W związku z tym należy wyjaśnić, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070; w skrócie "u.IOŚ") do zadań tej służby należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, z późn. zm., w skrócie "p.o.ś."), w zakresie m.in. przestrzegania przepisów o ochronie środowiska [lit. a] oraz przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779, z późn. zm.; w skrócie "u.o.") [lit. l]. Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji (art. 9 ust. 1d u.IOŚ).

Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 u.IOŚ. Z kolei z art. 11 u.IOŚ wynika, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji (art. 11 ust. 3 u.IOŚ).

Przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia pokontrolnego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.IOŚ na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Jak z powyższego wynika, adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna – także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna (por. wyrok NSA z 23.06.2016 r., II OSK 1534/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). W efekcie w niniejszej sprawie zarządzenie zostało skierowane do Prezesa Zarządu Spółki, natomiast skargę wniosła sama Spółka (reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego). W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, iż skarga ta była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, mimo iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por.: T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, ss. 97-98; wyrok WSA z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11, CBOSA).

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w ustawie o IOŚ nie jest decyzją administracyjną, lecz – jak to już wyżej wskazano – "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in.: postanowienie NSA z 28.02.2008 r., II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA 2009, nr 6, ss. 147 i nast.; postanowienie NSA z 04.07.2008 r., II OSK 972/08, CBOSA; wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86; T. Czech, op.cit., s. 97; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 201). Precyzując, zarządzenie pokontrolne jest indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym (por. np.: B. Draniewicz, op.cit., s. 151; T. Czech, op.cit., s. 96; por. też: Ł. Wyszomirski, op.cit., ss. 48 i 51; D. Danecka, W. Radecki, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 12; Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska. Komentarz, pod red. E.K. Czech, Warszawa 2021, art. 12 Nb 2). Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska". Zresztą, przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.IOŚ zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek – obowiązek informacyjny obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego należy co do zasady przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z uwagami poczynionymi na wstępie, sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego – tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej – prowadzona być może wyłącznie pod względem jego legalności, czyli zgodności danego aktu z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym.

Należy jeszcze podkreślić, że przy ocenie legalności zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji nie mogą znaleźć wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż takie zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do tych zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). Zarówno część orzecznictwa, jak i doktryny możliwość taką zdają się dopuszczać (por. np.: postanowienie WSA z 05.11.2009 r., II SA/Po 745/09, CBOSA; T. Czech, op.cit., s. 99).

Tym niemniej, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają – oprócz wskazanych wyżej przepisów ustawy o IOŚ oraz niżej omówionych przepisów ustaw sektorowych – przede wszystkim podstawowe zasady proklamowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), a także z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, ss. 82-84 i 92-94).

W myśl przywołanej wyżej, konstytucyjnej zasady legalizmu: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP).

W kontrolowanej sprawie materialnoprawną podstawę wydanego zarządzenia pokontrolnego stanowił przede wszystkim przepis art. 16 pkt 2 u.o. [oczywiście omyłkowo oznaczony w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia jako art. 16 "pkt 1" u.o.], w myśl którego: "Gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: [...] powodować uciążliwości przez hałas lub zapach".

Nie budzi wątpliwości, że powyższy nakaz jest adresowany w szczególności do Spółki, która – co bezsporne – jest podmiotem zajmującym się gospodarką (a ściślej: gospodarowaniem) odpadami.

Na tle cytowanego art. 16 pkt 2 u.o. należy zastrzec, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1141/17 (CBOSA), zgodnie z którym "brak normatywnych podstaw określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie zwalnia organów z obowiązku podejmowania działań mających na celu ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska m.in. przez ograniczenie uciążliwości powodowanych przez zapach (art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach), mając na uwadze m.in. skalę tego zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu tej uciążliwości. Jakkolwiek [...] w zarządzeniu pokontrolnym organy ochrony środowiska nie są uprawnione do nakładania na podmiot prowadzący gospodarkę odpadami nowych obowiązków, to w żadnym przypadku nie oznacza to, że nie mają one prawa chociażby do przykładowego wskazania w oparciu o wydane wcześniej pozwolenie na przetwarzanie odpadów, poprzedzającą ją decyzją środowiskową i sporządzoną ewentualnie wcześniej ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, możliwych sposobów wywiązania się w tym zakresie z udzielonego pozwolenia. Należy mieć na uwadze, że mamy tu do czynienia z organem specjalistycznym w zakresie ochrony środowiska, który powinien mieć w tym zakresie odpowiednią wiedzę."

Rozwijając tę myśl, należy stwierdzić, że dla zasadnego wytknięcia w zarządzeniu pokontrolnym uchybienia przez podmiot kontrolowany ogólnemu nakazowi określonemu w art. 16 pkt 2 u.o., organ IOŚ nie może poprzestać na ustaleniu, że działalność tego podmiotu powoduje uciążliwości zapachowe, ale powinien ponadto wskazać na konkretne naruszenia obowiązków – wynikających czy to z adresowanych do danego podmiotu decyzji administracyjnych (wyżej przykładowo wymienionych), czy wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa – które przyczyniają się lub przynajmniej potencjalnie sprzyjają powstawaniu lub rozprzestrzenianiu się takich uciążliwości. To z kolei wiąże się z koniecznością poczynienia przez organ w toku kontroli określonych ustaleń co do faktu (faktów) wystąpienia takich naruszeń w działalności podmiotu kontrolowanego.

Na przeszkodzie oczekiwaniu rzetelnego wyjaśnienia przez organ IOŚ stanu faktycznego sprawy przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie stoi okoliczność, że – jak to już wyżej wskazano – w takiej sprawie nie znajdują wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc także jego art. 7, który nakazuje organom administracji publicznej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego załatwianej sprawy. Albowiem w sprawach, w których dochodzi do wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym, ale nie w procedurze normowanej przez k.p.a., ów obowiązek wnikliwego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia da się w szczególności wyprowadzić z przywołanych wyżej zasad: legalizmu oraz demokratycznego państwa prawnego. Z tej ostatniej wynika zaś zasada zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego i stosowanego przez nie prawa, której konsekwencją musi być z kolei przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepodlegające kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne. Powyższe oznacza, że choć w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się wprost przepisów k.p.a., to jednak organ IOŚ, wydając takie zarządzenie, musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika, że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne, czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Prawidłowe zarządzenie pokontrolne musi zatem spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Rezygnacja z tego rodzaju wymogów czyniłaby bowiem pozorną sądową kontrolę zgodności z prawem takiego aktu (por. wyrok NSA z 15.11.2018 r., II OSK 1853/18, CBOSA – zawierający analogiczne uwagi w odniesieniu do, wydawanego również poza ramami k.p.a., zarządzenia zastępczego wojewody).

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie pokontrolne wszystkim tym wymogom czyni zadość. W szczególności chybiony jest zarzut skargi (z pkt 3 jej petitum), jakoby w sprawie pozostały jakiekolwiek "wątpliwości faktyczne" – które na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162, z późn. zm.) należałoby rozstrzygać na korzyść Skarżącej – oraz jakoby poczynione przez Organ ustalenia były dowolne lub nieuprawnione.

Wprawdzie z brzmienia "sentencji" zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego – nawiązującej, co jasne, wprost do brzmienia art. 16 pkt 2 u.o. – prima facie można by wyprowadzić tyleż pojemny, co ogólnikowy zarzut prowadzenia przez Spółkę gospodarki odpadami w sposób niezapewniający ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a w szczególności w taki sposób, który powoduje uciążliwości przez zapach, jednakże w uzasadnieniu tego zarządzenia wyraźnie doprecyzowano, że chodzi o nieprzyjemne zapachy (odory) rozprzestrzeniające się z terenu zakładu Spółki, wyczuwalne także poza granicami tego zakładu, na co wpływ może mieć:

1) emisja niezorganizowana z takich procesów, jak transport wewnętrzny odpadów, magazynowanie odpadów, magazynowanie w pryzmach kompostu, przesiewanie kompostu, składowanie odpadów etc.,

2) emisja zorganizowana z emitorów nie podłączonych do biofiltra, zarówno z budynku segmentu mechanicznego przetwarzania odpadów, jak i budynku segmentu biologicznego przetwarzania odpadów,

3) braki w pasie zieleni wokół całego zakładu, szczególnie od strony południowej oraz od strony zachodniej; zieleń jest zbyt niska lub jej brak, co w konsekwencji nie tworzy zwartej bariery i nie spełnia swojej roli zatrzymania nieprzyjemnych zapachów, aerozoli i pyłów,

4) brak wyposażenia kwatery nr III składowiska odpadów w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego, z której odprowadzany gaz byłby poddawany obróbce, oczyszczany i wykorzystywany do celów energetycznych, a jeżeli jest to niemożliwe – spalany w pochodni, co powoduje bezpośrednią emisję biogazu do powietrza,

5) brak przestrzegania procedur eksploatacyjno-technologicznych poprzez pozostawianie otwartych drzwi/bram do budynku hali modułu wstępnego przygotowania wsadu do fermentacji oraz do budynku hali wyładunkowej sortowni, co narusza hermetyzację prowadzonych procesów przetwarzania odpadów.

W ocenie Sądu powyższe stwierdzenia mają dostateczne oparcie w ustaleniach kontroli, szczegółowo opisanych i udokumentowanych w jej protokole nr [...] sporządzonym [...] października 2021 r., w którym wskazano w szczególności, że:

- "Podczas oględzin na terenie zakładu w dniach [...] września oraz [...] października 2021 r. stwierdzono, że wyczuwalne nieprzyjemne zapachy (odory) rozprzestrzeniają się najbardziej z okolicy hali segmentu mechanicznego przetwarzania odpadów, hali segmentu biologicznego przetwarzania odpadów, placu dojrzewania kompostu i stabilizatu, miejsca zbierania odpadów biodegradowalnych (plac zlokalizowany w sąsiedztwie składowiska odpadów tzw. plac magazynowy górny działka nr [...]). Dnia [...] września 2021 r. stwierdzono, że nieprzyjemne zapachy wyczuwalne są poza granicami zakładu, w szczególności od strony budynku Komendy Powiatowej Policji w J.. Ustalenia bieżącej kontroli w zakresie odczucia nieprzyjemnych zapachów są zbieżne z odczuciami inspektora IOŚ z poprzedniej kontroli zakończonej protokołem nr [...] «W trakcie oględzin z [...].07.2021 r. w obrębie hałdy odpadów o kodzie [...] stwierdzono obecność rozległego zastoiska wód opadowych i odcieków oraz wyraźnie wyczuwalny ostry odór, tożsamy (co do charakteru) z odorem wyczuwalnym tego dnia poza zakładem u zbiegu ul. [...] a ul. [...]. Wyraźnie wyczuwalny odór stwierdzono także [...].07.2021 r. w hali przygotowania wsadu do fermentacji.»."

- "Eksploatowane na terenie zakładu składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne jest źródłem emitowanych gazów składowiskowych, pyłów, bioaerozoli i odorów. Eksploatowana jest kwatera nr III składowiska odpadów, która została wyposażona w bierne odgazowanie (pasywne) tj. studnie odgazowujące – emisja odbywa się pod wpływem ciśnienia własnego gazu, który emitowany jest bezpośrednio do atmosfery. Gaz składowiskowy nie jest wykorzystywany energetycznie lub spalany w pochodni, co mogłoby zmniejszyć powodowany przez metan efekt cieplarniany, a także zminimalizować odory i negatywny wpływ na środowisko przez szkodliwe związki śladowe mogące znajdować się w biogazie. Zastosowany w obrębie kwatery nr III składowiska odpadów sposób postępowania z gazem składowiskowym jest niezgodny z wymaganiami określonymi w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. (ze zmianami) w sprawie składowisk odpadów, zgodnie z treścią którego gaz składowiskowy poddaje się obróbce, w szczególności oczyszcza się i wykorzystuje do celów energetycznych, a jeżeli jest to niemożliwe – spala w pochodni."

- "Stwierdzono, że pas zieleni wokół składowiska, którego zadaniem jest ograniczenie do minimum niedogodności i zagrożeń powstających na składowisku odpadów w wyniku emisji odorów i pyłów, roznoszenia odpadów przez wiatr, hałasu i ruchu drogowego, oddziaływania zwierząt, tworzenia się aerozoli oraz pożarów, nie jest na całej swojej długości w wymaganej minimalnej szerokość 10 metrów (szczególnie od strony zachodniej, od strony K. ), co narusza wymagania określone w § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów. [...] Stwierdzono, że pas zieleni wokół całego zakładu szczególnie od strony południowej nie stanowi zwartej bariery, zieleń jest zbyt niska, przez co nie spełnia swojej roli zatrzymania nieprzyjemnych zapachów, aerozoli i pyłów. Jednocześnie wewnątrz zakładu w ogóle brak jest zieleni w postaci wyższej roślinności (w szczególności w okolicach hali mechanicznego i biologicznego przetwarzania)."

- "W trakcie kontroli dnia [...] września br. stwierdzono pozostawione otwarte drzwi/brama do budynku hali modułu wstępnego przygotowania wsadu do fermentacji oraz otwarte drzwi do budynku hali wyładunkowej sortowni. Drzwi/bramy od tych budynków zostały podczas trwania kontroli zamknięte, w związku z zaleceniami kontrolującego inspektora IOŚ. Fakt ten ma wpływ na zmniejszenie hermetyzacji procesów i nie powinien się powtarzać."

- W trakcie kontroli odpowiedzialną osobę (tj. kierownika składowiska odpadów i działu przyjmowania oraz przetwarzania odpadów) ukarano mandatem karnym za nieprawidłowości polegające na "prowadzeniu gospodarki odpadami powodującej uciążliwości zapachowe" – a nie, jak podano w skardze, tylko za incydent, o którym mowa w pkt 5 powyżej – na podstawie art. 171 u.o.

Jest poza sporem, że zawierający powyższe stwierdzenia protokół kontroli został sporządzony przez upoważnionych inspektorów WWIOŚ, w zakresie ich kompetencji i w przepisanej formie, oraz podpisany – bez uwag – przez uprawnionych przedstawicieli Spółki, którzy też uczestniczyli w kontroli, udzielając w jej trakcie informacji (tj. przez obu Wiceprezesów Zarządu oraz przez pełnomocnika Spółki, adw. L. S.).

Jest to o tyle istotne, że – jak trafnie podkreślono w odpowiedzi na skargę – protokół kontroli IOŚ jest dokumentem urzędowym (zob. np. wyrok NSA z 17.04.2021 r., II OSK 133/11; por. też wyrok NSA z 14.07.2004 r., OSK 601/04; dostępne w CBOSA). Stanowi zatem dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (argument z art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 244 § 1 k.p.c.). W konsekwencji dokumenty urzędowe cechuje szczególny reżim dowodowy – swoiste uprzywilejowanie – ustanowione dla tego rodzaju dokumentów. Jak się bowiem powszechnie przyjmuje, prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: (i) domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił, oraz – co tu szczególnie istotne – (ii) domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 76 Nb 7; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2016, uw. 19 do art. 244). Nie można wprawdzie wykluczyć możliwości obalenia takiego domniemania, gdyż przepisy prawa nie wyłączają dopuszczalności przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (por. odpowiednio: art. 76 § 3 k.p.a.), jednakże – na co trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie – jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (por. np. wyroki NSA: z 03.03.2011 r., II OSK 389/10; z 27.11.2014 r., II OSK 1142/13 i II OSK 1142/13; z 30.08.2017 r., II GSK 1147/17; dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu nie stanowią takiego "przeciwdowodu" twierdzenia zawarte w skardze Spółki – w istocie dość ogólnikowo, a przede wszystkim gołosłownie kwestionujące niemal wszystkie ustalenia WWIOŚ (poza wyraźnie przyznanym uchybieniem oznaczonym wyżej jako pkt 5). Zresztą, w istotnej mierze twierdzenia te jawią się ponadto jako wewnętrznie sprzeczne. Dość powiedzieć, że na wstępie skargi jej autorka kwestionuje en bloc ustalenia WWIOŚ – a więc w szczególności także te dotyczące braków w pasie zieleni wokół zakładu oraz braku wyposażenia kwatery nr III składowiska odpadów w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego – by w innym miejscu skargi przyznać potrzebę systematycznego prowadzenia przez Spółkę nasadzania i pielęgnacji zieleni izolacyjnej na terenie zakładu – "przy czym w samym roku 2021 uzupełniono nasadzenia w ilości [...] szt. drzew i krzewów w istniejących pasach zieleni izolacyjnej. W następnym etapie (przełom I i II kwartału 2022) zostaną uzupełnione ewentualne braki nasadzeń w pasie zieleni izolacyjnej" (ss. 10-11) – oraz fakt złożenia wniosku m.in. o "zmianę instrukcji prowadzenia składowiska ze wskazaniem wykonania systemu aktywnego pozyskiwania gazu składającego się z [...] szt. nowych wierconych pionowych studni [...]. W oparciu o system nowych studni zostanie wykonana instalacja pozyskiwania i przesyłu gazu do istniejącej pochodni ze stacją do regulacji składu biogazu" (s. 11). Na tej samej zasadzie Skarżąca kwestionuje generalnie fakt występowania uciążliwości zapachowej – stwierdzonej expressis verbis w protokole kontroli, podpisanym, powtórzmy, bez zastrzeżeń przez przedstawicieli Spółki – by w innym miejscu "wytknąć" WWIOŚ, że "jako organ specjalistyczny winien mieć świadomość, że każda działalność w zakresie gospodarki odpadami może powodować uciążliwości zapachowe" (s. 8 skargi).

W świetle dotychczasowych uwag nie może, w ocenie Sądu, budzić uzasadnionych wątpliwości fakt wystąpienia stwierdzonych w toku kontroli uciążliwości zapachowych wokół, wymienionych w jej protokole, obiektów kontrolowanego zakładu Spółki oraz na granicy terenu tego zakładu, a także stwierdzonych "szczegółowych" nieprawidłowości w funkcjonowaniu tego zakładu, które mogły przyczynić się do wystąpienia lub rozprzestrzeniani się tych uciążliwości, jak zwłaszcza:

- brak "wyposażenia" składowiska odpadów w pas zieleni w wymaganej szerokości 10 metrów, od strony zachodniej, tj. od strony budynku Komendy Powiatowej Policji w J. – co narusza wymagania określone w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia MŚ;

- brak wyposażenia kwatery nr III składowiska w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego, z której odprowadzany gaz byłby poddawany obróbce, oczyszczany i wykorzystywany do celów energetycznych, a jeżeli jest to niemożliwe – spalany w pochodni – co z kolei narusza wymagania określone w § 8 ust. 2 rozporządzenia MŚ;

- brak przestrzegania procedur eksploatacyjno-technologicznych poprzez pozostawianie otwartych drzwi/bram do budynku hali modułu wstępnego przygotowania wsadu do fermentacji oraz do budynku hali wyładunkowej sortowni (przy tym twierdzenia Skarżącej o jakoby incydentalnym tylko charakterze takiego uchybienia jawią się jako nie do końca wiarygodne, zwłaszcza jeśli zważyć iż doszło do niego w toku kontroli, a także zakres podjętych, niezbędnych działań zaradczych).

Wbrew odmiennym twierdzeniom Skarżącej, poczynionych w toku kontroli ustaleń co do występowania uciążliwości zapachowej nie dyskwalifikuje fakt stwierdzenia jej metodą organoleptyczną. Po pierwsze, jest to jedna z powszechnie stosowanych w praktyce metod oceny występowania uciążliwości zapachowej, akceptowana również w tych systemach prawnych, które – w odróżnieniu do systemu prawa polskiego – "dorobiły się" już uregulowań prawnych dotyczących tego zagadnienia (por. np. I. Sówka i in., Zastosowanie niemieckich rozwiązań w ocenie uciążliwości zapachowej w Polsce, "Środkowo-Pomorskie Towarzystwo Naukowe Ochrony Środowiska. Rocznik Ochrony Środowiska, Tom 13, rok 2011, ss. 1275 i nast.). Po drugie, zasadności zastosowania tej metody w niniejszej sprawie nie podważa podnoszony przez pełnomocnika Skarżącej fakt istnienia także innych (pomiarowych) metod oceny występowania odorów. Jak to bowiem wyjaśniono już w protokole kontroli (s. 4) – podpisanym, powtórzmy raz jeszcze, bez zastrzeżeń przez uprawnionych przedstawicieli Spółki – a co zostało mutatis mutandis powtórzone w piśmie procesowym pełnomocnika Organu z [...] lutego 2022 r. (s. 4): istniejące metody pomiarowe zapachu nie zostały wprowadzone jako obowiązujące. "W takim stanie prawnym, wobec niewprowadzenia w pozwoleniu zintegrowanym dla ZGO poziomów dopuszczalnych zapachu, oznaczenie poziomu zapachu nie pozwoliłoby na wydanie przez W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji w sprawie uciążliwości odorowych, a w sytuacji kiedy ich wyniki nie mogą zostać porównane do żadnych obecnie obowiązujących przepisów prawa stanowiłoby nadużycie, merytorycznie i ekonomicznie nieuzasadnione" – z perspektywy, dodajmy, Organu oraz ekonomiki prowadzonego przezeń postępowania kontrolnego.

W konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika Skarżącej zgłoszonego w piśmie procesowym z [...] marca 2022 r. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonego do tego pisma "Sprawozdania z badań nr [...] – wstępnej oceny stężenia w powietrzu technologicznym i swobodnym zakładu Spółki" wraz z interpretacją wyników tych badań (dalej jako "Sprawozdanie"). Po pierwsze, jak to już wynika z dotychczasowych rozważań, Sąd nie powziął w kontrolowanej sprawie żadnych "istotnych wątpliwości", o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., a które warunkują, w świetle tego przepisu, dopuszczalność prowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzupełniającego postępowania dowodowego. Po drugie, przedłożone Sprawozdanie jest w istocie fachową ekspertyzą zawierającą wiadomości specjalne (czego dowodzi już tylko pobieżna jego lektura). Zatem wniosek o przeprowadzenie dowodu z takiego sprawozdania (ekspertyzy) – inaczej niż twierdzi Skarżąca – nie jest dozwolonym w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodem uzupełniającym z dokumentu, lecz w istocie niedopuszczalnym w świetle tego przepisu dowodem z opinii biegłego, sporządzonej na prywatne zlecenie strony (por. wyroki NSA: z 25.09.2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 1; z 22.06.2012 r., II FSK 2466/10, z aprobującą glosą H. Knysiak-Molczyk, OSP 2013, nr 4, poz. 42; z 11.05.2021 r., II OSK 1906/18, CBOSA). Po trzecie, wnioskowany środek dowodowy jawi się jako nieprzydatny dla obalenia prawdziwości ustaleń poczynionych w toku kontroli – już choćby z tego powodu, że zawarte w nim pomiary zostały wykonane w innym czasie i w innych warunkach faktycznych (w tym atmosferycznych) niż czynności kontrolne. W związku z tym jedynie ubocznie wypada zauważyć – na co zwrócił uwagę pełnomocnik Organu w swym piśmie procesowym z [...] lutego 2022 r. – że przedstawione w Sprawozdaniu wyniki badań wcale nie podważają prawidłowości ustaleń kontrolnych.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że WWIOŚ zasadnie wytknął Spółce określone uchybienia w realizacji generalnego nakazu wynikającego z art. 16 pkt 2 u.IOŚ, dając im w sposób należyty wyraz w treści zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, znajdującego oparcie w ustaleniach poczynionych w toku kontroli, udokumentowanych w jej protokole, stanowiącym niewadliwy dokument urzędowy. Stąd zarzut naruszenia ww. przepisu (z pkt 2 petitum skargi) należało uznać za niezasadny.

W konsekwencji jako niezasadny należało także ocenić zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ. W szczególności chybiony okazał się bowiem zarzut niewykonalności zaskarżonego zarządzenia, skoro jasno z niego wynika, jakie konkretnie działania winna podjąć Spółka w celu pełnej realizacji naruszonego nakazu z art. 16 pkt 2 u.IOŚ.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.