Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję.

W dniu 13 sierpnia 2010 r. M.D. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w B. wniosek o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia zębów w A w B.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, iż wnioskodawca nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości oraz w związku z niemożnością ustalenia jego faktycznej sytuacji dochodowej. Organ stwierdził , że do listopada 2009 r. M. D. pobierał rentę z ZUS. Mimo, że jest niezdolny do pracy (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności) i posiada wykazany okres zatrudnienia nie zamierza się ubiegać o świadczenie rentowe w ZUS. Ponadto nadal nie wystąpił do N. z prośbą o wypłacenie renty w Polsce, pomimo że w dniu 6 września 2010 r. r. wpłynęło kolejne pismo z Ambasady [...] w W. potwierdzające możliwość ubiegania się o świadczenie. Nadto występując o dodatek mieszkaniowy strona złożyła oświadczenie, iż posiada środki na koncie w Banku [...], a zatem ma zasoby pieniężne, z których świadomie w Polsce nie chce korzystać.

Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Wyrokiem z dnia z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 131/11 WSA w Gliwicach uchylił wyżej wymienione decyzje. Sąd wskazał, że organy nie ustaliły, czy akt administracyjny, którym przyznano skarżącemu rentę [...] nadal pozostaje w obrocie prawnym, a w konsekwencji czy przysługuje mu renta. Nadto organy nie ustaliły, czy skarżący ma oszczędności w Banku [...] a w razie odpowiedzi twierdzącej, czy jest możliwe ich przekazanie do Polski.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...]r. odmówił przyznania skarżącemu wyżej wymienionego zasiłku celowego. Organ wskazał, że dysponuje niewielką ilością środków i wobec tego jest zmuszony stosować ograniczenia w zakresie udzielania świadczeń. Podniósł, że w bieżącym roku budżetowym, dysponuje kwotą 368 448,00 zł na zasiłki celowe i przeliczając na liczbę rodzin korzystających z pomocy – powyższa kwota pozwala na wypłacenie jednego zasiłku celowego rocznie w wysokości 68,44 zł.

Wskutek rozpoznania odwołania od powyższej decyzji złożonego przez M. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł przede wszystkim, że według wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 131/11) konieczne było wyjaśnienie, czy skarżący ma możliwość pobierania renty inwalidzkiej przyznanej w [...] i czy ma możliwość ubiegania się o rentę w ZUS z uwagi na orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności oraz czy ma oszczędności w Banku [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że z notatki urzędowej sporządzonej w dniu 9 lipca 2012 r. wynika, że MOPR w B. wystosował odpowiednie pisma do właściwych instytucji i nadal oczekuje na odpowiedzi. Wobec tego, decyzję wydaną przez wymieniony organ – uznał za przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przez to naruszającą w istotnym stopniu przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Gl 884/12.

Natomiast Prezydent Miasta B., w związku z kasacyjnym rozstrzygnięciem SKO z dnia [...]r. decyzją z dnia [...]r. [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. , art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) odmówił przyznania M. D. zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia zębów w A w B..

W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że zwracając się o pomoc na pokrycie kosztów leczenia zębów strona nie przedstawiła żadnego rachunku, który udokumentowałby wysokość poniesionych kosztów związanych z leczeniem. Strona nie wykazała również jakiego charakteru ma być ta usługa, czy winna mieć walory zdrowotne czy np. kosmetyczne. Wskazano, że wobec braku możliwości przeprowadzenia ze stroną wywiadu środowiskowego organ nie jest w stanie ustalić, czy zgłoszona potrzeba ma charakter potrzeby niezbędnej i w związku z tym jaki jest jej koszt leczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. D. zarzucił, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem strony zaskarżone rozstrzygnięcie powinno być wycofane z obrotu prawnego, a postępowanie powinno być umorzone, gdyż dotyczy ono sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazał, że jest to decyzja SKO z dnia [...] r. ,od której strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy zauważył, że w dniu 13 sierpnia 2010 r. strona złożyła wniosek o zasiłek celowy na przyznanie kosztów leczenia zębów, który był przedmiotem postepowania przed Kolegium. Organ I instancji ponownie rozpatrzył wniosek zaskarżoną decyzją , pomimo, że strona w dniu 25 września 2012 r. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, który zgodnie z treścią notatki Kierownika Działu Realizacji Świadczeń organu I instancji z dnia 14 grudnia 2012r. nie został rozpatrzony. W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta B. nie rozpoznając wniosku o zawieszenie postępowania rażąco naruszył art. 7, art. 8, art.9, art. 98 § 1 oraz art. 101 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na rozpatrzenie sprawy.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. uchyliła decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. do ponownego rozpatrzenia przez ten sam organ, zobowiązując go tym samym do ponownego przeprowadzenia postępowania oraz rozpatrzenia sprawy, w wyniku czego organ ten wydał zaskarżoną decyzję. W związku z tym nie można uznać, iż zaskarżona decyzja naruszyła art. 156 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że przesłane przez Prezydenta wraz z odwołaniem akta administracyjne były niekompletne i niemożliwe było na ich podstawie prawidłowe ustalenie przebiegu postępowania.

W skardze od powyższej decyzji M. D. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata) poprzez uznanie, że nieważną decyzję można wycofać z obrotu prawnego w inny sposób, czyli uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, zamiast przez wszczęcie nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności. Zdaniem skarżącego ze względu, że decyzja Kolegium z dnia [...]r. była ostateczna oraz została zaskarżona do Sądu organ pierwszej instancji nie miał prawa doręczyć mu kolejnej decyzji aż do zakończenia postepowania sądowego. W ocenie skarżącego konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z tego względu, że sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarga M.D. na decyzję Kolegium z dnia [...]r. została zarejestrowana po sygn. akt IV SA/Gl 130/13. Sąd postanowieniem z dnia 9 grudnia 2013 r. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiesił postępowanie z uwagi na prejudycjalność postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się pod sygn. akt IV SA/Gl 884/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 884/12 oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...]. Z kolei Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2194/14 oddalił skargę kasacyjną od wymienionego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 maja 2014 r.

Wobec powyższego w sprawie IV SA/Gl 130/13 Sąd podjął postępowanie i skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. obecnie rozpoznawana jest pod sygn. akt IV SA 648/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował normę art. 138 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.")

Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie administracyjne dotyczące wniosku skarżącego złożonego w dniu 13 sierpnia 2010 r., w którym zwrócił się o przyznanie zasiłki celowego na pokrycie kosztów leczenia zębów toczyło się od sierpnia 2010 r. i było poddawane dwukrotnej kontroli sądu administracyjnego.

Dla oceny legalności decyzji poddanej obecnie kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie ma treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 884/12 oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...]. uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...]r.

Skutkiem tego wyroku stało się, że w obrocie prawnym nie istniała żadna decyzja administracyjna merytorycznie załatwiająca sprawę wniosku skarżącego z dnia 13 sierpnia 2010r. o odmowie przyznania świadczenia.

Analiza przedstawionego stanu faktycznego nakazuje przyjąć, że w obrocie prawnym nie występują dwie decyzje organu I instancji rozstrzygające w sprawie tożsamego podmiotu i przedmiotu, a wręcz przeciwnie wniosek ten zasadnie rozpatrzony został kolejną decyzją z dnia [...]r. w której Prezydent B., nie czekając na rozpoznanie skargi w sprawie IV SA/Gl 884/12, odmówił stronie zasiłku celowego. Na skutek odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez ten organ.

Ta decyzja stanowi obecnie przedmiot rozpoznania sądowoadministracyjnego.

Jest to decyzja wydana na podstawie przepis art. 138 § 2 k.p.a. Kryterium kontroli zaskarżonej decyzji wyznaczać będzie zatem treść art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, publ. CBOSA, decyzja kasacyjna, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art.138 § 2 kpa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa również Sąd I instancji nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15, art. 138 i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszym rzędzie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 274/97 (LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo).

Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi I instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014r. sygn. akt II SA/Po 229/14, w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 44/13, LEX nr 1340337 czy we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 349/13, LEX nr 1380019).

Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania nastąpiło z dwóch przyczyn – braku ustosunkowania się organu I instancji do wniosku strony o zawieszenie postępowania oraz ze względu na niekompletność akt, ich nieuporządkowanie chronologiczne, brak poświadczenia kopii za zgodność.

Żadna z przytoczonych okoliczności nie należy do przesłanek zezwalających organowi odwoławczemu na odstąpienia od obowiązku w pierwszym rzędzie merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zarówno bowiem zalecane w uzasadnieniu decyzji działania mające na celu wyjaśnienia stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, zwrócenie się do strony w celu ustalenia czy nadal jest zainteresowana zawieszeniem postępowania, a w konsekwencji rozpatrzenie wniosku strony złożonego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. mogło nastąpić również przed organem odwoławczym. Uzupełnienie akt i uporządkowanie ich przez organ I instancji wymagało wyłącznie wezwania do wykonania tego obowiązku, a nieuporządkowane i niekompletne akta nie uzasadniają powrotu do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję Sąd uznaje, że organ odwoławczy uchylając się od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy naruszył w sposób istotny regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa, że w warunkach kontrolowanej sprawy kryteria wymagane do zastosowania przez organ rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, gdy wydawane jest ono kolejny raz powinny być oceniane w sposób bardziej restrykcyjny. Tymczasem organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, aby w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania określone w art. 138 § 2 k.p.a., a nadto, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Organy administracji publicznej powinny starać się działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji nie jest dotknięte istotnymi brakami. Powołując się na podstawowe zasady rządzące procedurą administracyjną trzeba przywołać zasadę praworządności nakazującą organom publicznym działanie na podstawie przepisów prawa oraz załatwianie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przypomnieć trzeba nadto, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a działać powinny w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W postępowaniu odwoławczym naruszono wszystkie wskazane zasady proceduralne.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy obowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie w granicach przedmiotowej sprawy uwzględniając wyżej wyrażone stanowisko Sądu.

W tym stanie rzeczy, skoro podane przez organ odwoławczy przyczyny nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji opartej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.