II GSK 952/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-05-20	
Data wpływu	2018-05-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Kuba /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Czaja
Małgorzata Rysz	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 1381/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 97 § 1 pkt 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2017 r.; sygn. akt VI SA/Wa 1381/17 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] i z [...] lutego 2017 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. Z. 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1382/17, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2017 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

A. Z. (dalej także jako: skarżący) [...] kwietnia 2015 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2013 r., zezwalającej skarżącemu na zajęcie pasa drogowego ul. P. w W., w okresie od [...] czerwca do [...] października 2013 r. Zezwolenie udzielone zostało na wniosek skarżącego, skierowany do Zarządu Dróg Miejskich w W., przy czym zajęcie pasa drogowego związane było z prowadzeniem robót (wygrodzenie terenu pod plac budowy).

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO, organ) zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy. W nawiązaniu do ww. zawiadomienia Prezydent m. st. Warszawy poinformował SKO, że na podstawie dostępnych dokumentów, tj. wypisu z ewidencji gruntów z dnia [...] lipca 2013 r. jednostka samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa nie widniały jako właściciel dz. ew. nr [...] z obrębu [...] na zajęcie której udzielono zezwolenia inkryminowaną decyzją.

Następnie przy piśmie z dnia [...] lutego 2017r. Zarząd Dróg Miejskich przekazał do SKO wniosek skierowany do Wojewody Mazowieckiego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat Warszawski własności gruntu położonego w Warszawie, zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – część ul. P., tj.: działki ew. nr [...] z obrębu [...]. W piśmie tym wyrażono również ocenę, że rozstrzygnięcie wydane przez Wojewodę Mazowieckiego, w zakresie wskazanego wniosku, "może dać nowe światło na sprawy, które są przedmiotem postępowań prowadzonych obecnie przez SKO".

SKO postanowieniem z [...] lutego 2017 r. z urzędu zawiesiło postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie opisanego wyżej pasa drogowego, wskazując, że rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat Warszawski własność gruntu położonego w Warszawie, zajętego pod drogę publiczną, przesądzi o kierunku rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2013 r.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. SKO utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, uznając, że skoro równolegle toczy się postępowania dotyczące stanu prawnego spornej nieruchomości, to istnieje konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez Wojewodę Mazowieckiego wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa (przez Powiat Warszawski, z dniem [...] stycznia 1999 r.) własności gruntu, zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – część ul. P.

Oddalając skargę na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego rozstrzygać będzie co do tego, czy działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stała się własnością Powiatu Warszawskiego zajętą pod drogę publiczną – ulicę P. w W. Będzie miała ona zatem istotny wpływ na wynik postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r.

Zdaniem Sądu, organ zasadnie postanowił o zawieszeniu postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), z uwagi na zależność pomiędzy postępowaniem podlegającym zawieszeniu, a postępowaniem w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat Warszawski własności gruntu, zajętego pod drogę publiczną.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył A. Z. i zaskarżając ten wyrok w całości wniósł o jego uchylenie w całości i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, a w konsekwencji o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2017 r. oraz postanowienia go poprzedzającego, a nadto zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu prowadzonym przez SKO w Warszawie, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, dopuszczalnym było zawieszenie tego postępowania, ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, podczas gdy z treści wskazanych powyżej przepisów wywieźć należy, iż w postępowaniu niewaznościowym organ powinien rozstrzygać sprawę stosując stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, w konsekwencji brak było podstaw do zawieszenia przez SKO postępowania z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi zamiast uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., zaskarżonego postanowienia w całości,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. (w treści obowiązującej do 31 maja 2017 r.),, art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie, iż działanie organów administracji nie było zgodne z zasadą pogłębiania zaufania do obywateli oraz zasadą szybkości postępowania, podczas gdy z treści wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, iż organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie administracyjne w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., zaskarżonego postanowienia w całości,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że następcze względem złożonego wniosku przez stronę, ustalenie przez organ stanu prawnego nieruchomości traktowanej jak nieruchomość drogowa, stanowi zagadnienie wstępne dla rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego, podczas gdy wyjaśnienie tych okoliczności nie stanowi zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a., zaskarżonego postanowienia w całości,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie należycie wyjaśniło wszelkie okoliczności dotyczące zasadności zawieszenia postępowania, a w konsekwencji słusznie uznało, iż w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że brak było zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych, do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., zaskarżonego postanowienia w całości,

- art. 220 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. poz. 221 nr 2193 ze zm., dalej: "rozp. Rady Min."), poprzez ich bezzasadne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż od sprawy zainicjowanej skargą na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, pobiera się na podstawie § 2 ust. 5 rozp. Rady Min. opłatę w kwocie 200,00 zł (dwieście złotych), podczas gdy wpis od skargi powinien wynosić, zgodnie z §2 ust. 1 pkt 1 rozp. Rady Min., 100,00 zł (sto złotych); naruszenie to spowodowało, iż skarżący został zobowiązany do uiszczenia wpisu w znacznie wyższej wysokości, niż wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133 poz. 872 ze zm., dalej "u.p.w.") w zw. z art. 64 u.p.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie wskazane powyżej przepisy znajdą zastosowanie, a nadto poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja wydana przez Wojewodę ma charakter deklaratoryjny, podczas gdy decyzja wydana na podstawie art. 64 u.p.w. ma charakter konstytutywny; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Skarga kasacyjna została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), wobec zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w tym trybie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały przez stronę poprzez wiążące dookreślenie podstaw skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że jej autor zarzucił zarówno naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na skutek zaakceptowania przez WSA tezy organu, że wynik postępowania w sprawie ustalenia stanu prawnego nieruchomości drogowej, stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo spełnienia przesłanki określonej w art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu.

Odnosząc powyższy wzorzec oceny do sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zauważyć należy, że zagadnienie prawne dotyczące prawa własności nieruchomości, stanowiącej wyodrębnioną w ewidencji gruntów działkę gruntu oznaczoną nr 1/8 (obręb 2-08-24), zajętą pod drogę publiczną – ulicę P. w W., nie ma prawnego znaczenia w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, udzielanego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Udzielenie omawianej zgody nie jest bowiem uzależnione od wykazania przez zarządcę drogi prawa własności nieruchomości na której wyznaczony został pas drogi publicznej. W myśl art. 40 ust. 1 i ust. 3 decyzja zezwalająca jest – co do samej zasady – uzależniona jedynie od zgodnego z prawem celu takiego zajęcia oraz uiszczenia stosownej opłaty. Nie ma przy tym wątpliwości, że także ustawowo określone pojęcie pasa drogowego, odwołujące się do wydzielonego liniami granicznymi gruntu – wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą – także nie wprowadza przesłanki o charakterze prawnorzeczowym w celu wydzielenia pasa drogowego.

W konsekwencji nie ma żadnych podstaw prawnych do wymagania od organu administracji (zarządcy drogi) wykazania prawa własności pasa drogowego w postępowaniu o udzielenie zgody na zajęcie tego pasa w drodze decyzji administracyjnej.

Podkreślić należy, że oceny tej nie zmienia treść art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, który jakkolwiek określa, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, jednak jest to norma adresowana do organów administracji rządowej i samorządowej, która ma na celu ustawowy podział sfery władztwa publicznoprawnego nad drogami, biorąc pod uwagę kryterium rodzaju drogi.

Biorąc pod uwagę wskazany wyżej stan prawny, mający zastosowanie w postępowaniu zwyczajnym (o udzielenie stosownego zezwolenia), nie może budzić wątpliwości, że także w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w celu stwierdzenia spełnienia przesłanki nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, nie ma podstaw do badania prawa własności pasa drogowego będącego przedmiotem decyzji o jego zajęciu. Także i w tym postępowaniu zagadnienie własności nieruchomości zajętej jako pas drogowy jest prawnie obojętna.

W tym stanie rzeczy organ administracji winien przeprowadzić postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, pomijając badanie prawa własności spornego pasa gruntu, co nie daje podstaw do zawieszenia postępowania przez ten organ, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uwzględnienie powyższego zarzutu skargi kasacyjnej przesądza o zasadności dalszych jej zarzutów, które zarzucają obrazę art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., jakkolwiek z innych powodów niż wskazano to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, o czym była mowa wyżej. Powyższe usprawiedliwia uwzględnienie skargi kasacyjnej bez potrzeby rozważenia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu.

Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., rozpoznał skargę i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2017 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz postanowienie tego organu z [...] lutego 2017 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).