II SA/Ol 3/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-02-25	
Data wpływu	2020-01-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Adam Matuszak
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
S. Beata Jezielska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945;  art. 4,  art. 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 147; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 24 października 2019 r. nr XII/75/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Kowaliki, gmina Grodziczno stwierdza nieważność wyżej wymienionej uchwały w części: - § 6 pkt 3 lit. d, - § 6 pkt 5 lit. d tiret pierwsze w zakresie sformułowania "na zasadach uzgodnionych z zarządcą sieci", - § 6 pkt 5 lit. e tiret drugie w zakresie sformułowania "lub przydomowych oczyszczalni ścieków".	
Uzasadnienie
W dniu "[...] Rada Gminy ‘[...]", powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.), podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym "[...]".

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu Wojewoda (dalej Wojewoda), powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej: § 6 pkt 3 lit. d; § 6 pkt 5 lit. d tiret pierwsze w zakresie sformułowania "na zasadach uzgodnionych z zarządcą sieci"; § 6 pkt 5 lit. e tiret drugie w zakresie sformułowania "lub przydomowych oczyszczalni ścieków". Podniósł, że w § 6 pkt 3 lit. d uchwały Rada Gminy postanowiła, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej, w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tym samym Rada powtórzyła, a jednocześnie zmodyfikowała przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Jeżeli kwestie ustalone w planie miejscowym zostały już kompleksowo

uregulowane w akcie wyższego rzędu, to ujęcie w planie tej materii w sposób odmienny

należy przyjąć jako niedopuszczalną modyfikację aktu wyższego rzędu. Ponadto, kwestionuje także sformułowanie "na zasadach uzgodnionych z zarządcą

sieci", zawarte w postanowieniu § 6 pkt 5 lit. d, tiret pierwsze uchwały. W postanowieniu tym organ stanowiący gminy, określając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę ustalił, że zaopatrzenie w wodę do celów bytowo - gospodarczych z projektowanej sieci wodociągowej, będzie mogło odbywać się wyłącznie z istniejącej sieci gminnej na zasadach uzgodnionych z zarządcą sieci. Obowiązek uzgodnienia regulacji zawartej w tym postanowieniu nadaje mu charakter normy otwartej, gdyż uzależnia modernizację, rozbudowę i budowę systemów infrastruktury technicznej od późniejszego uzgodnienia z zarządcą sieci. Plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Dodał, że stwierdzenia nieważności wymaga także wyrażenie "lub

przydomowych oczyszczalni ścieków", zawarte w § 6 pkt 5 lit. e tiret drugie. Ustalenia organu, dotyczące odprowadzenia ścieków są sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 2

ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze

zm.). Zgodnie z ww. przepisem, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m. in. poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości z zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączanie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego wynika, że czasowe ograniczenie odprowadzenia ścieków do spełniającej wymagania - określone w przepisach odrębnych - przydomowej oczyszczalni ścieków, jest niezgodne z powyżej wskazanym przepisem ustawy, który zwalnia z konieczności przyłączania nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 19 czerwca 2019 r. odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym "[...]" ze względu na brak informacji, że wobec obiektów umieszczonych w gminnej ewidencji zabytków obowiązują przepisy art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, § 6 pkt 5 lit. d uchwały dotyczy zasad przyłączania do sieci, a celem planu jest również uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), zaś odbywa się co do zasady z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalania aktu prawa miejscowego. Sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ogranicza się jedynie do badania ich zgodności z prawem, nie może natomiast dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych rozstrzygnięć.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 u.s.g. Powołana ustawa, która ma charakter regulacji szczególnej w stosunku ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzając wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przed wnoszeniem skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje jednak takowego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała nie podlegała dotąd sądowej kontroli legalności, stąd rozpoznawana jest w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1278/06). W przedmiotowej sprawie wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w zakwestionowanej części, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 85/11, zam. zb. LEX nr 896586).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym jednak należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. akt IISA/Kr 31/08), podzielonym przez tutejszy Sąd - "ustalenia planu miejscowego, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów".

Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W § 6 pkt 3 lit. d, ustalając zasady zagospodarowania na całym terenie objętym planem, Rada Gminy postanowiła, że "w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zatem ww. postanowienia uchwały w sposób niedopuszczalny stanowią powtórzenie przepisów ustawowych, co jest sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji określonymi w § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Treść § 6 pkt 3 lit. d uchwały godzi również w normę prawną wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego ma zatem zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także baz uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi.

Analizowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 6 pkt 5 lit. d tiret pierwsze złamał tę zasadę. W postanowieniu powyższego przepisu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę ustalając, że zaopatrzenie w wodę

do celów bytowo - gospodarczych z projektowanej sieci wodociągowej, będzie mogło

odbywać się wyłącznie z istniejącej sieci gminnej na zasadach uzgodnionych z zarządcą sieci. Obowiązek uzgodnienia regulacji zawartej w tym postanowieniu nadaje mu zatem, na co słusznie wskazuje strona skarżąca, charakter

normy otwartej, gdyż uzależnia modernizację, rozbudowę i budowę systemów infrastruktury technicznej od późniejszego uzgodnienia z zarządcą sieci. Wojewoda trafnie akcentuje to uchybienie i w tym zakresie jego skarga jest również zasadna.

§ 6 pkt 5 lit. e tiret drugie zakwestionowanej uchwały stanowi, że w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych, do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej dopuszcza się rozwiązania tymczasowe w postaci zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ściekowych zgodnie z przepisami odrębnymi. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2019, poz. 2010, dalej jako u.c.p.g.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Przepis ten przewiduje obowiązki właścicieli nieruchomości w sytuacji braku podstaw do budowy sieci kanalizacyjnej, jak i w sytuacji istnienia takiej sieci. Z jego treści wynika, że:

- w przypadku braku podstaw do budowy przez gminę sieci kanalizacyjnej, właściciele mają obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, przysługuje im zatem prawo wyboru w tym zakresie,

- natomiast w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę właściciele nieruchomości mają obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jednak przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Przepis ten nie rozróżnia bezpośrednio sytuacji, w której istnieją podstawy do budowy sieci kanalizacyjnej, lecz sieć taka nie jest zrealizowana, ani sytuacji właścicieli nieruchomości w razie planowania przez gminę budowy sieci, bądź zaniechania takich planów, mimo istnienia podstaw do budowy sieci. Zapis ustawy, że w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę właściciele nieruchomości mają obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jednak przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, dotyczy wszystkich stanów faktycznych, w których doszło do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Także takich sytuacji, gdy budowa kanalizacji sanitarnej była uzasadniona i planowana przez gminę. Przepis ten nie uzależnia bowiem prawa właściciela nieruchomości do wybudowania oczyszczalni ścieków i jej dalszego posiadania po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej przez gminę, od jakichkolwiek przesłanek.

Reasumując analiza powyższego unormowania prowadzi zatem do wniosku, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., właścicielowi przysługuje prawo do budowy oczyszczalni ścieków zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona, jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Plany inwestycyjne gminy odnośnie do wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Podkreślić należy, że sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji, pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni. Prowadzi to do wniosku, że właściciel nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na danym terenie ma wynikające z ustawy prawo do zapewnienia utrzymania czystości na nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków poprzez realizację przydomowej oczyszczalni ścieków. Sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji, pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym.

Rekapitulując z końcowej części przepisu "przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych" wynika, że ustawodawca uznał przydomową oczyszczalnię ścieków za rozwiązanie na tyle zapewniające ochronę środowiska, że właściciel nieruchomości wyposażonej w taką oczyszczalnię jest zwolniony z obowiązku przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Zatem jeżeli przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniom, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna, a korzystający z tego urządzenia spełnia kryteria utrzymania czystości i porządku na nieruchomości.

Powyższe w realiach niniejszej sprawy oznacza, że Rada Gminy mocą zaskarżonego przepisu uchwały, zmieniła - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego – art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Rada w zaskarżonym przepisie uchwały wprowadziła dodatkowe ograniczenie możliwości korzystania z przydomowych oczyszczalni ścieków - wbrew wyraźnym odmiennym uregulowaniom wprowadzonym w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Niedopuszczalna modyfikacja przepisu polega, jak trafnie wskazał w skardze Wojewoda, na ograniczeniu czasowym (do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej) możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wprowadza takich ograniczeń i nie daje Radzie kompetencji do ich wprowadzenia. W przypadku nieistnienia sieci kanalizacyjnej w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w przydomowych oczyszczalniach ścieków, bez ograniczeń czasowych i jednocześnie kontynuację tego sposobu odprowadzania ścieków nawet po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej. Tymczasem w zaskarżonej uchwale doszło do niedopuszczalnej modyfikacji przepisu ustawy polegającego na ograniczeniu czasowym możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych, podczas gdy ustawa nie wprowadza takich ograniczeń. Stwierdzone naruszenie prawa, do którego doszło w § 6 pkt 5 lit. e tiret drugie zaskarżonej uchwały, trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Słusznie zatem podnosi strona skarżąca, że zawarte w § 6 pkt 5 lit. e tiret drugie czasowe ograniczenie odprowadzania ścieków - do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej – jest niezgodne z postanowieniami ustawy wyłączającymi obowiązek, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Biorąc pod uwagę zasadność zarzutów Wojewody należało stwierdzić nieważność wskazanych powyżej przepisów zaskarżonej uchwały, ponieważ doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w części, która narusza prawo.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.