Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 22/10 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. C. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 22/10, oddalił skargę J. C. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie oddalenia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Naczelnik Urzędu Celnego w K., orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] czerwca 2003 r., znak: [...], wymierzył kontrolerowi celnemu J. C. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby celnej, gdyż został on uznany winnym tego, że w dniu [...] stycznia 2003 r. przekraczał granicę z [...] do Polski przez przejście graniczne w T., w charakterze pasażera samochodu należącego do innej osoby, w którym to pojeździe w wyniku powtórnej kontroli celnej ujawniono przemyt papierosów i alkoholu bez znaków skarbowych akcyzy. Organ wskazał, że naruszył on nakaz godnego zachowania się poza służbą, co w konsekwencji stanowiło naruszenie obowiązków służbowych określonych w art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Za ten czyn wymierzono mu na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej karę dyscyplinarną wydalenia ze służby celnej.

Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...]. Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne po kontroli sądowoadministracyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 1232/93, oddalający skargę oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. I OSK 224/05, oddalający skargę kasacyjną).

W dniu 30 kwietnia 2007 r. wpłynął wniosek J. C. o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem dyscyplinarnym. Jako podstawę wznowienia wskazano skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007 r. (sygn. akt K 47/05), w którym uznano za niezgodny z Konstytucją m.in. przepis art. 70 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, który ograniczał zdaniem Trybunału Konstytucyjnego gwarantowane konstytucyjnie prawo do obrony ze względu na to, iż w jego świetle obwiniony funkcjonariusz celny w toku postępowania dyscyplinarnego ma prawo korzystania z pomocy wybranego przez siebie obrońcy spośród funkcjonariuszy celnych. Zdaniem wnioskodawcy obowiązujące w czasie prowadzonego postępowania dyscyplinarnego przepisy dotyczące ustanowienia obrońcy ograniczały jego prawo do faktycznej i profesjonalnej obrony oraz dyskryminowały go jako obywatela.

Dyrektor Izby Celnej w B. postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., nr [...], oddalił wniosek wskazując jako podstawę art. 547 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm., dalej: k.p.k.) w związku z art. 79 ustawy o Służbie Celnej. Od powyższego rozstrzygnięcia strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Dyrektor Izby Celnej w B. nie uwzględnił zawartych w nim zarzutów i postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...], uznał ten wniosek za niezasadny. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że w postępowaniu wznowieniowym nie dokonuje się ponownej oceny dowodów, lecz bada się, czy przyczyny jakie zaistniały poza samym postępowaniem zwykłym mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i stanowią podstawę do wzruszenia prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie. Wskazywane przez wnioskodawcę orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania w świetle art. 540 § 2 k.p.k., gdyż art. 70 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej nie stanowił podstawy wydania orzeczenia dyscyplinarnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. C. podniósł, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007 r. i z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, skoro naruszone zostało jego konstytucyjne prawo do profesjonalnej obrony, to przysługuje mu uprawnienie domagania się ponownego, sprawiedliwego, zgodnego z prawem przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Ponadto na podstawie tego samego stanu faktycznego, tj. przekraczania przez skarżącego przejścia granicznego w dniu 31 stycznia 2003 r., toczyły się dwa niezależne postępowania: karne i dyscyplinarne. Postępowanie karne, w którym skarżący korzystał z profesjonalnej obrony zakończyło się prawomocnym wyrokiem uniewinniającym. W postępowaniu dyscyplinarnym skarżącego reprezentował obrońca wybrany spośród funkcjonariuszy celnych, nie mający zawodowego przygotowania do pełnienia tej funkcji i pozostający w stosunku zależności wobec Dyrektora Izby Celnej. W tej sytuacji obrońca nie miał praktycznie możliwości wyrażenia sprzeciwu wobec przełożonego, który z góry założył winę i zadecydował o wydaleniu ze służby wbrew art. 62 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Skarżący podkreślił, że w dniu 31 stycznia 2003 r. był poza służbą, w dniu wolnym od pracy i nie pełnił obowiązków służbowych, a więc ich nie naruszył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 596/07, oddalił skargę wskazując, że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie zawierają regulacji dotyczących postępowania wznowieniowego, zatem na podstawie art. 79 tej ustawy, należało stosować przepisy k.p.k. Zgodnie z art. 540 § 2 k.p.k., korespondującym z art. 190 ust. 4 Konstytucji, postępowanie wznawia się na korzyść oskarżonego, jeżeli w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stracił moc lub uległ zmianie przepis prawny, będący podstawą skazania lub warunkowego umorzenia. Podstawę orzeczenia kary dyscyplinarnej w niniejszej sprawie stanowił art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, który nakazuje funkcjonariuszowi celnemu godne zachowanie się w służbie oraz poza nią. Organy orzekające w postępowaniu dyscyplinarnym uznały, że zachowanie skarżącego w dniu [...] stycznia 2003 r., gdy przekraczał granicę z [...] do Polski przez przejście graniczne w T., wypełnia hipotezę art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, a następnie stosując dyspozycję art. 63 ust. 1 pkt 7 tej ustawy - wymierzyły karę dyscyplinarną wydalenia ze Służby Celnej. Przepisy art. 32 ust. 1 pkt 5 i art. 63 ust. 1 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej nie były badane przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z ustawą zasadniczą, a zatem korzystają w pełni z domniemania ich legalności. Zakwestionowana zaś przez Trybunał Konstytucyjny regulacja miała charakter przepisu formalnego, który nie stanowił podstawy wydania orzeczenia dyscyplinarnego.

W skardze kasacyjnej J. C. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 540 § 2 k.p.k. przez błędne przyjęcie, iż nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Obowiązujący w czasie postępowania dyscyplinarnego porządek prawny wyłączał możliwość reprezentowania skarżącego przez zawodowego pełnomocnika, i ta część omawianej regulacji została skutecznie zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Skarżący nie mógł skorzystać w postępowaniu dyscyplinarnym z możliwości reprezentacji przez adwokata przez co był on pozbawiony realnego prawa do obrony, co uzasadnia podstawę wznowienia wskazaną w art. 540 § 2 k.p.k.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1166/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zaszła przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 4 pkt 4 p.p.s.a., gdyż w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie II SA/Lu 1232/03, w przedmiocie kary dyscyplinarnej, orzekało dwóch sędziów, którzy znaleźli się później w składzie jaki rozstrzygał skargę w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego (III SA/Lu 596/07). W tej sytuacji zdaniem NSA doszło do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 22/10, wydanego po ponownym rozpoznaniu skargi, wskazał, że nie ma możliwości wznowienia postępowania karnego lub odpowiednio dyscyplinarnego, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisów stricte procesowych, a do takich należą regulacje w zakresie pełnomocników procesowych.

Sąd uznał, że Dyrektor Izby Celnej zasadnie oddalił wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 547 k.p.k., gdyż przepisy art. 32 ust. 1 pkt 5 i art. 63 ust. 1 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r., stanowiące podstawę orzeczenia kary dyscyplinarnej w niniejszej sprawie, nie były badane przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z ustawą zasadniczą, więc korzystają w pełni z domniemania ich legalności. Zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny art. 70 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej miał charakter przepisu formalnego, który nie stanowił podstawy wydania orzeczenia dyscyplinarnego.

W skardze kasacyjnej J. C. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 540 § 2 k.p.k., poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania dyscyplinarnego przez Dyrektora Izby Celnej w B., toczącego się według przepisów Kodeksu postępowania karnego, na skutek uchylenia przez Trybunał Konstytucyjny art. 70 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej i, w konsekwencji, oddalenie skargi na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2007 r. oddalające wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przyjął dosłowną interpretację art. 540 § 2 k.p.k., tymczasem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 września 2006 r. (sygn. akt 60/05) stwierdził, że art. 540 § 2 k.p.k. w zakresie, w jakim ogranicza dopuszczalność wznowienia postępowania na korzyść oskarżonego tylko do przypadków, w których uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny przepis prawny stanowił podstawę skazania lub warunkowego umorzenia, jest niezgodny z art. 190 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podkreślił, że granicą interpretacji przepisów postępowania karnego o wznowieniu postępowania jest jedynie zasada zakazu reformationis in peius. Wznowienie postępowania jest dla skarżącego szansą do bycia reprezentowanym przez zawodowego pełnomocnika znającego procedurę karną.

Skarżący podkreślił również, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, że orzeczenie dyscyplinarne zostało wydane w czasie, gdy toczyło się przeciwko niemu postępowanie karne, a taki stan rzeczy jest niedopuszczalny, gdyż postępowanie dyscyplinarne powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcie postępowania karnego. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na fakt, iż w toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym nie dano mu możliwości wyboru pełnomocnika nawet wśród funkcjonariuszy celnych, do czego miał prawo na podstawie obowiązującej procedury dyscyplinarnej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według przepisanych norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (mylnie wskazanego jako art. 145 § 1 pkt c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, to nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Pamiętać należy, iż przepis art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. I tak też uczynił Sąd pierwszej instancji.

W odniesieniu do podniesionej w skardze kasacyjnej niekonstytucyjności art. 540 § 2 K.p.k., wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, na który to wyrok powołano się w skardze kasacyjnej, uznał ten przepis za niekonstytucyjny, ale tylko w zakresie, w jakim uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis prawny stanowił podstawę skazania lub warunkowego umorzenia.

Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestionowany art. 540 § 2 k.p.k. pozostaje w mocy, a wyrok Trybunału ma to znaczenie, że – w razie uznania za niezgodny z Konstytucją przepisu, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie w sprawie karnej – powstaje możliwość wznowienia postępowania zakończonego tym orzeczeniem, niezależnie od tego, jaką formę prawną ono przybrało (postanowienie, wyrok), a także – niezależnie od merytorycznej treści orzeczenia (skazanie, uniewinnienie, umorzenie, warunkowe umorzenie).

Wobec powyższego w niniejszej sprawie do rozważenia pozostaje kwestia, czy zasadnie organy administracyjne, a za nimi Sąd pierwszej instancji, odmówiły skarżącemu wznowienie postępowania dyscyplinarnego.

Zauważyć należy, że w dniu wydania decyzji dyscyplinarnej obowiązywała ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Przepis art. 32 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy stanowił, że funkcjonariusz celny jest obowiązany w szczególności godnie zachowywać się w służbie oraz poza nią. Natomiast w myśl art. 63 ust. 1 pkt 7 tejże ustawy, jedną z kar dyscyplinarnych jest wydalenie ze Służby Celnej. Te właśnie przepisy były podstawą do wydania orzeczenia o wymierzeniu skarżącemu kary dyscyplinarnej. Nie był nim natomiast art. 70 ust. 1 ustawy o służbie celnej, na którego stwierdzenie niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny powoływał się skarżący w skardze kasacyjnej.

Zauważyć również należy, że w art. 63 ust.1 pkt.7 ustawy o Służbie Celnej ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu służbowemu odpowiada każda z kar wymienionych w art. 63, pozostawiając zastosowanie któreś z nich uznaniu właściwego organu administracji celnej. Natomiast obowiązek godnego zachowania się poza służbą jest jednym z podstawowych obowiązków funkcjonariuszy celnych. Naruszenie tego obowiązku jest naruszeniem obowiązku służbowego, co stanowi podstawę do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Wskazać przy tym należy, że status funkcjonariusza publicznego, który de facto wykonuje zadania państwa, wymaga nienagannej postawy i godnego zachowania się w służbie i poza nią. Z tej potrzeby zapewnienia autorytetu państwa pragmatyki służbowe, normujące status prawny funkcjonariuszy służby publicznej, wprowadzają z jednej strony pewne przywileje a z drugiej bardziej rygorystyczną regulację w zakresie obowiązków i sankcji za ich naruszenie w porównaniu z normami powszechnie obowiązującego prawa pracy. Odnosi się w to również do funkcjonariuszy Służby Celnej.

Podkreślić należy, że przesłanki do skazania w postępowaniu karnym są zupełnie inne niż te, po spełnieniu których wymierzana jest kara w postępowaniu dyscyplinarnym. W postępowaniu karnym bowiem, aby doszło do skazania, oskarżonemu należy udowodnić popełnienie zarzuconego mu czynu. Nie jest więc karane "niegodne" zachowanie się urzędnika państwowego, czy też funkcjonariusza pełniącego służbę publiczną. Takie natomiast zachowania są podstawą do wymierzenia kary dyscyplinarnej. Oznacza to, że cele, charakter i zasady postępowania karnego i dyscyplinarnego są całkowicie odmienne. Jest zatem możliwa sytuacja, w której może nastąpić uniewinnienie oskarżonego w postępowaniu karnym i jednocześnie – z drugiej strony – wymierzenie kary dyscyplinarnej urzędnikowi/funkcjonariuszowi, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie również zaznaczyć, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, jego podstawy powinny być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco, a do tego zdaje się zmierzać skarżący w niniejszej skardze kasacyjnej. Podkreślić bowiem raz jeszcze należy, że przepis, na który powołano się w skardze kasacyjnej (art. 70 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej) nie był podstawą do wydania orzeczenia dyscyplinarnego. Tym samym nie ma podstaw do wznowienia postępowania dyscyplinarnego.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego kasacyjnie, że został on pozbawiony możliwości należytej obrony swych praw zauważyć należy, iż z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby na etapie postępowania dyscyplinarnego wnosił on o dopuszczenie do udziału w sprawie jakiegokolwiek obrońcy z wyboru. Wobec tego Naczelnik Urzędu Celnego w Krotoszynie wyznaczył mu obrońcę z urzędu. Nie może być uznany za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że obrona praw skarżącego kasacyjnie na etapie postępowania dyscyplinarnego nie była należyta tylko z tego powodu, że został uniewinniony w postępowaniu karnym, co – jak wskazano wyżej – było inną sprawą, niż postępowanie dyscyplinarne.

Wobec poczynionych wyżej wywodów oraz okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zasadnie uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania dyscyplinarnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 wskazanej ustawy.