Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 605/17 w sprawie ze skargi A.T. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od obciążenia A.T. kosztami postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 605/17, po rozpoznaniu skargi A.T. (dalej: skarżąca) na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, uchylił zaskarżony akt (pkt 1); uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 2); zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku w Pierwszym Urzędzie Skarbowym od dnia 1 czerwca 2017 r.

W dniu 26 maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia. Oświadczenie o przyjęciu propozycji opatrzyła zastrzeżeniem, że jest ono bezpośrednią implikacją obecnego kształtu przepisów ustawy wprowadzającej KAS i ustawy o KAS oraz sytuacji życiowo-osobistej. Zastrzegła, że będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych aby pozostać przy prawnie należnym jej statusie funkcjonariusza względnie ten status odzyskać.

Pismem z dnia 25 maja 2017 roku skarżąca złożyła wezwanie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku do złożenia propozycji służby w formie decyzji administracyjnej wskazując, iż w świetle art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stali się z mocy prawa się funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej a w konsekwencji powinna była otrzymać propozycję pełnienia służby stanowiącą decyzję administracyjną.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 31 maja 2017 r.nr 2001-IZK-2.111.80.2017 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wyprowadzono brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Pismem z dnia 26 maja 2017 roku skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia.

W odpowiedzi na to wezwanie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku pismem z dnia 31 maja 2017 r. poinformował, iż zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz.1947 z późn. zm., zwanej dalej ustawa o KAS) funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby.

W dniu 29 maja 2017 r. skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Odwołaniu temu organ I instancji nie nadał biegu. Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. poinformował, iż przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy składanej funkcjonariuszowi a co za tym idzie - nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

Pismem z dnia 30 maja 2017 r. skierowanym do organu I instancji, skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w przedmiocie złożonego odwołania i wniosła o ponowną analizę zasadności złożonej jej propozycji pracy, efektem której będzie przedłożenie skarżącej propozycji pełnienia służby względnie podjęcie innych prawnych środków umożliwiających powrót do służby lub tworzących stan prawny ciągłości służby bez utraty statusu funkcjonariusza.

W odpowiedzi na to ostatnie wezwanie, pismem z dnia 23 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku podtrzymał swoje stanowisko co do oparcia przedłożonej propozycji zatrudnienia w przepisach prawa i co do braku trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przyjętej i przekształcającej stosunek służbowy w stosunek pracy. Odpowiedź organu doręczona została skarżącej w dniu 27 czerwca 2017r.

W tych okolicznościach skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na złożoną jej w dniu 10 maja 2017 r. propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku, uznając ją za akt/czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 16 listopada 2017 r. na rozprawie dopuścił Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Następnie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozważając dopuszczalność skargi w tej sprawie przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia, złożona skarżącej w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającym kontroli sądowej, gdyż:

1. propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby. Akty/czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. także nie są podejmowane w trybie regulowanym prawem procesowym;

2. propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Władcze działanie, co do zasady, to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności. Zewnętrzny skutek propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, niezależny od zachowania funkcjonariusza, a prowadzący do ustania stosunku służbowego (czy w następstwie wygaśnięcia wskutek nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia, czy w następstwie przyjęcia prowadzącego do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy skutkującego de facto ustaniem stosunku służbowego) jest równoznaczny z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego;

3. propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego, tj. niemieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną;

4. propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby;

5. propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że legitymizowanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi jest obowiązkiem wynikającym z dyrektywy interpretacyjnej zakazującej zawężającej wykładni prawa do sądu, gwarantowanego art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższa dyrektywa została wyprowadzona z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i z wynikającego z Konstytucji domniemania drogi sądowej.

Następnie Sąd I instancji, przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, nie podzielił zasadniczego zarzutu skarżącej, że w świetle art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor izby administracji skarbowej mógł jej przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Podał, że propozycja zatrudnienia, jak i propozycja służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 tej ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem, wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art.170, a to zastrzeżenie wskazuje, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają:

- z dniem 31 sierpnia 2017r., jeżeli osoby te do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

- po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Z przedmiotowego zastrzeżenia wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest otrzymana przez funkcjonariusza propozycja zatrudnienia, która została przez niego przyjęta, a która skutkowała przekształceniem stosunku służbowego w stosunek pracy a de facto ustaniem stosunku służbowego.

Zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wyraz "odpowiednio" odczytywany przez skarżącego jako ten, który wyznacza odpowiedniość złożenia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji pełnienia służby, jest wyrazem porządkującym kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej, składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Przepis ten dotyczy bowiem również pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio".

Sąd I instancji, argumentując przyczyny, z powodu których orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu wskazał, że tkwią one w braku odniesienia się przez organ w przedłożonej skarżącej propozycji zatrudnienia do ustawowych przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 w/w ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skoro ustawodawca w tym przepisie zamieścił kryteria jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to ich zastosowanie przy składaniu propozycji musi być dla jej adresata czytelne. Tylko bowiem w takiej sytuacji transparentny i jawny staje się – mający charakter przymusu – proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyznał, że wprawdzie ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia dla tego działania formy decyzji, to jednak uznał, że ta okoliczność nie stanowi przeszkody dla wyprowadzenia wniosku, że propozycja zatrudnienia, jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w powołanym wyżej przepisie, wymagała uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji, z uwagi na brak wykazania przez organ ustawowych przesłanek wyboru złożonej skarżącej propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której, jak i odrzucenia której, jest ustanie stosunku służbowego, uchylił zaskarżony akt (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie w oparciu o art. 146 § 2 P.p.s.a. orzekł o obowiązku organu przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem Sądu, powyższa propozycja powinna uwzględniać posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także jej dotychczasowe miejsce zamieszkania, tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji w świetle art. 165 ust. 7 w/w ustawy. W konsekwencji uchylenia dotychczasowej propozycji zatrudnienia, obowiązkiem organu winno być uregulowanie na nowo sytuacji prawnej skarżącej. Zamieszczenie w sentencji wyroku orzeczenia o obowiązku organu – art. 146 § 2 P.p.s.a. jest fakultatywne, to jednak w okolicznościach tej sprawy uzasadnione potrzebą rozwiania ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych co do skutków wyroku uchylającego zaskarżoną propozycję zatrudnienia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego - poprzez niezasadne zastosowanie art. 146 § 1 P.p.s.a. wynikające z:

a) niezastosowania i pominięcia skutków prawnych przepisu art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS poprzez przyjęcie, iż uchylenie zaskarżonego aktu - propozycji zatrudnienia oznacza anulowanie skutku odmowy przyjęcia propozycji w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, uprawniające Sąd do nałożenia na organ obowiązku ponownego przedstawienia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby - w sytuacji, gdy z powołanego obowiązującego przepisu rangi ustawowej wynika, iż na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku, stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony,

b) niezastosowania i pominięcia skutków prawnych przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS poprzez nałożenie na organ obowiązku ponownego uregulowania sytuacji prawnej skarżącej poprzez przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy i uzasadnieniem przedstawionej propozycji - w sytuacji, gdy z powołanego, obowiązującego przepisu rangi ustawowej wynika, iż maksymalny termin na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w dniu 31 maja 2017 r.;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, jaką jest określona w art. 165 ust. 7 p.w. KAS czynność złożenia funkcjonariuszowi Służby Celno - Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która nie stanowi żadnej z wymienionych w art. 3 P.p.s.a. ani przepisach szczególnych prawnych form działania administracji publicznej, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej,

b) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej złożona funkcjonariuszowi Służby Celno - Skarbowej stanowi określony w tym przepisie akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - w sytuacji, gdy pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony nie może być za taki akt uznane z uwagi na to, iż nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa niezależnie od woli adresata takiej propozycji, który ma swobodną wolę przy podjęciu decyzji w zakresie przyjęcia propozycji w określonym w ustawie terminie, bądź też odmowy jej przyjęcia,

c) art. 276 § 6 w zw. z § 1 i 2 oraz art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r. poz. 1947 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i objęcie zakresem kognicji sądu administracyjnego sprawy nie wymienionej w tym przepisie - w sytuacji, gdy przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS,

d) art. 146 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby- podczas gdy brak jest przepisów prawa, z których wynika obowiązek organu ponownego przedstawienia propozycji i w sytuacji gdy orzeczenie o takim obowiązku organu jest sprzeczne z przepisem art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS, przewidującym maksymalny termin na składanie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby do dnia 31 maja 2017 r. oraz z przepisem art. 171 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy przewidującym przekształcenie stosunku służbowego skarżącego w stosunek pracy na skutek przyjęcia złożonej mu propozycji,

e) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niemożliwych do realizacji wskazań, co do dalszego postępowania polegających na nałożeniu na organ obowiązku ponownego uregulowania sytuacji prawnej skarżącej poprzez przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS i uzasadnieniem przedstawionej propozycji - w sytuacji, gdy wskazania te są sprzeczne z przepisem art. 165 ust. 7 ustawy przewidującym prekluzyjny termin (do dnia 31 maja 2017 r.) na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz z przepisem art. 171 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy przewidującym przekształcenie stosunku służbowego skarżącej z mocy prawa w stosunek pracy na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i reformatoryjne rozpoznanie skargi lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku – oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że skarga wniesiona na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z 10 maja 2017 r. zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i jako takie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Kontrola ta obejmuje zakres orzekania w sprawach ze skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 tego artykułu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), jak też na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że złożona uczestnikowi postępowania propozycja, określające warunki jego zatrudnienia w korpusie służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku nie jest decyzją administracyjną - w rozumieniu przepisów k.p.a. Ze względu natomiast na przyjętą przez Sąd I instancji kwalifikację przedmiotowej propozycji jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jak też ze względu na zarzuty skargi kasacyjnej podważające tę ocenę, niezbędne jest wyjaśnienie istoty tej formy działania organu administracji.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w doktrynie jednolicie przyjmuje się, iż akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinien się charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) powinien zostać skierowany do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, 4) ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, 5) powinien obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, wskazać trzeba, że przedmiotem zaskarżenia było w tym przypadku pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 10 maja 2017 r., zawierające – złożoną na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS - propozycję określającą warunki zatrudnienia dotychczasowego funkcjonariusz Służby Celnej - w ramach korpusu służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku.

Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.

W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, iż użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające).

Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej nie podzielił stanowiska Sądu I instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji, jak i aktu lub czynności, o których mowa w powołanych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany ( jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Ponadto należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 stwierdził, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.".

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz treść powołanej uchwały I OPS 1/19, stwierdzić należało, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu i instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione.

Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), nie jest konieczne odniesie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem skarżący nie może ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej niż to uczynił Sąd I instancji oceny charakteru zaskarżonego pisma stanowiącego propozycję zatrudnienia.