Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 83/24 w sprawie ze skargi W. w Warszawie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy znak [...] oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lipca 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 83/24 oddalił skargę W. w Warszawie (dalej skarżąca) na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy znak [...] dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na części dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

Sąd Wojewódzki oddalając skargę i nie stwierdzając bezczynności uznał, że wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, organ prawidłowo zakończył sprawę poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. To z kolei stanowiło przeszkodę formalną dla rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: Kpa). Ramy postępowania administracyjnego wykluczają możliwość skargi na bezczynność czynności incydentalnych (wpadkowych) w ramach tego postępowania głównego.

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 61 § 1, art. 64 § 2 i art. 98 § 1 Kpa w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: Ppsa) przez przyjęcie, że:

a) z uwagi na braki formalne wniosku skarżącej zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 Kpa;

b) ramy postępowania administracyjnego wykluczają możliwość skargi na bezczynność w zakresie czynności incydentalnych (wpadkowych) w ramach tego postępowania głównego,

c) organ mógł pozostawić w piśmie z 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 Kpa, wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie w terminie 7 dni braków formalnych wskazanych w wezwaniu z 3 października 2023 r. i to pomimo nierozpoznania przed 11 października 2023 r. ww. wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 Kpa, do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków,

i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu – Prezydenta m.st. Warszawy, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

3.2. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa (obecnie - Dz. U. z 2024 r. poz. 935), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 Kpa), natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a Kpa). W sytuacji gdy podanie nie spełnia innych (niż określone w art. 64 § 1 Kpa) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

3.4. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie przyjął, że wniesione podanie zawierające braki formalne nie doprowadziło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 61 § 1 Kpa. Przeciwnie, Sąd w zaskarżonym wyroku wyraźnie wskazał, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a Kpa), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 Kpa. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 Kpa (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Wskazany fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku koresponduje ze stanowiskiem przedstawionym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13.

3.5. Zasadnie ponadto oceniono, że wniosek skarżącej kasacyjnie należało pozostawić bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych w zakreślonym przez organ terminie. Niewątpliwym jest bowiem w sprawie, że skarżąca kasacyjnie prawidłowo została wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania o ustalenie warunków zabudowy o elementy wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) i że braków tych we wskazanym terminie nie uzupełniła, to zaś skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania. Wypada także zaznaczyć, że zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania oraz ocena charakteru tych braków nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

3.6. Równie kluczowa w świetle podniesionych zarzutów okazała się kwestia stopnia związania organu wnioskiem strony o zawieszenie prowadzonego przezeń postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji skarżącej kasacyjnie, z której wynika, że organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 Kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wniosek strony o zawieszenie postępowania nie jest bowiem dla organu bezwzględnie wiążący. Z brzmienia tego przepisu należy wnosić, że organ prowadzący postępowanie działa w tym zakresie w warunkach uznania administracyjnego. Świadczy o tym użyty w przytoczonym przepisie zwrot "może zawiesić", wskazujący na uznaniowość zastosowania konstrukcji zawieszenia postępowania na wniosek strony (por. wyroki NSA z: 12 września 2023 r. sygn. akt II OSK 942/22; 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2330/22; 18 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2642/21). Przeciwne stanowisko, prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z Kpa, albowiem strona pragnąc wydłużyć te terminy mogłaby w takich przypadkach złożyć wniosek o zawieszenia postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić.

3.7. Mając powyższe na względzie, należało uznać, że w sytuacji, gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ, jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tego braku. W niniejszej sprawie nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, że ten nie zawiesił postępowania, skoro braki formalne podania nie zostały usunięte w terminie.

3.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.