III OSK 1021/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-13	
Data wpływu	2024-03-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Go 632/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 900; art. 66 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Justyna Skwarek-Światłoń po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Go 632/23 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Go 632/23 oddalił skargę Gminy Dąbie (dalej Skarżąca) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 18 września 2023 r. nr NK-I.4131.97.2023, którym stwierdzono nieważność zarządzenia Wójta Gminy Dąbie z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr 67/2023 w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda Lubuski trafnie przyjął, że Wójt Gminy Dąbie nie wykazał, aby w tej sprawie wystąpiła przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900 z późn. zm.) uzasadniająca odwołanie B.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D. w trybie natychmiastowym bez wypowiedzenia.

Sąd wyjaśnił, że prawidłowość wydanego przez organ zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Kluczowe są wywody przytoczone przez organ, gdyż to jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. W uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia Wójta wskazano, że "przypadku szczególnie uzasadnionego" organ prowadzący szkołę upatruje w następujących zdarzeniach: 1) naruszenie dyscypliny finansów publicznych [...]; 2) narażenie bezpieczeństwa uczniów poprzez dopuszczenie do sytuacji prowadzenia zajęć przez studenta pedagogiki bez nadzoru nauczyciela oraz wyjścia klasy poza teren szkoły ze studentem do marketu [...], 3) uznanie za zasadną skargi na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D., wniesionej przez nauczyciela na nienależyte wykonywanie zadań dotyczących sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego sytuację konfliktową dotyczącą osoby nauczyciela oraz uczennicy (następnie grupy uczennic), a także naruszenie jego interesów, dobrego imienia, w tym oczerniania, wywołując tym stres u nauczyciela [...], 4) liczne skargi i uwagi rodziców na działalność dyrektora szkoły; 5) wskazanie nieprawdziwych informacji podczas kontroli przeprowadzonej przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny - Kuratorium Oświaty w Gorzowie Wielkopolskim [...], 6) pozostawienie placówki bez osoby sprawującej nadzór w dniach 19-20.07.2023 r. [...]. W ocenie Sądu powyższe zarzuty organu prowadzącego Zespół Szkolno-Przedszkolny w D. dotyczą w głównej mierze sfery obowiązków administracyjno-organizacyjnych, które nie dają jednak podstaw do odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. W uzasadnieniu zarządzenia nie podano żadnych nagłych i wyjątkowych zdarzeń czy okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania przez organ - Wójta Gminy Dąbie - wymieniony szczególny tryb odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska. Same obawy przed rezygnacją przez rodziców uczniów ze świadczeń oferowanych przez daną placówkę oświatową i związana z tym utrata przez szkołę dofinansowania nie stanowią wystarczającej podstawy dla przyjęcia, że w interesie publicznym jest odwołanie dyrektora w ww. trybie. Konieczne jest wykazanie, że z określonych powodów dalsze pełnienie funkcji kierowniczej przez nauczyciela nie jest możliwe, gdyż stanowi realne i aktualne zagrożenie dla interesu publicznego, a nie jedynie zagrożenie hipotetyczne, dlatego interes danej szkoły wymaga natychmiastowego jego odwołania. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, w rozpatrywanej sprawie powyższych okoliczności nie dowiedziono.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia przepisów procesowych. Wbrew bowiem argumentacji skargi, zawiadomienie o wszczęciu postępowania prawidłowo zostało skierowane do Wójta jako organu reprezentującego Gminę na zewnątrz, czyli zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) dalej w skrócie jako u.s.g. Kwestia pozbawienia strony skarżącej prawa czynnego udziału strony w postępowaniu nadzorczym nie mogła zaś zostać przez Sąd uwzględniona, ponieważ strona skarżąca nie wykazała, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze stwierdzając, że ich przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Wnioskowane dowody nie miały znaczenia dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy istniejącego na dzień wydania zarządzenia nr 67/2023 oraz na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz dla oceny legalności tych aktów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Dąbie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przesłanki wskazane w zarządzeniu nr 67/2023 Wójta Gminy Dąbie z dnia 3 sierpnia 2023 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D. nie stanowią przypadku szczególnie uzasadnionego, które przemawiają za odwołaniem Dyrektora w tym trybie, jak również poprzez nierozważenie wielości naruszeń i ich kumulacji co skutkowało uznaniem, że brak było przesłanek do odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego;

2) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 148 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 61 § 4 i art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 98 ust. 3 in principio u.s.g. poprzez nieuwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze i jej oddalenie oraz błędne przyjęcie, iż organ prawidłowo oznaczył stronę zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak i w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, podczas gdy błędne oznaczenie strony stanowi przesłankę nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., ewentualnie jego uchylenie;

b) art. 148 w związku z art. 151 P.p.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 81 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez nieuwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze i jej oddalenie oraz niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przez Sąd pierwszej instancji, przejawiające się błędną oceną poprawności niezastosowania przepisów postępowania administracyjnego, wobec czego dopuszczono do sytuacji, w których działania organu naruszyły obowiązek rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jak również pozbawiły stronę skarżącą czynnego udziału w postępowaniu, w tym nie przeprowadzając postępowania dowodowego i powodując wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przy braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

c) art. 106 § 3 i § 5, art. 133 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 227, art. 233 § 1, art. 2352 oraz art. 236 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550, z późn. zm.) zwanej dalej K.p.c. poprzez pominięcie dowodów z dokumentów zgodnie z wnioskiem określonym w punkcie trzecim skargi i wydanie orzeczenia nieuwzględniającego okoliczności wykazywanych niniejszymi dowodami, które jednoznacznie odnoszą się do podstaw wydanego przez organ prowadzący zarządzenia nr 67/2023, wspierając tym samym zasadność i wagę podniesionych w jego uzasadnieniu przyczyn odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D., jak również potwierdzają wielość naruszeń i ich kumulację świadczącą o spełnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz niedokonanie tym samym subsumcji w ramach formułowanego uzasadnienia wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Podstawowe znaczenie w tej sprawie ma zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przesłanki wskazane w zarządzeniu nr 67/2023 Wójta Gminy Dąbie z dnia 3 sierpnia 2023 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D. nie stanowią przypadku szczególnie uzasadnionego, które przemawiają za odwołaniem w tym trybie, jak również poprzez nierozważenie wielości naruszeń i ich kumulacji co skutkowało uznaniem, że brak było przesłanek do odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

Zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, że istota tej sprawy dotyczy kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniała przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego" pozwalająca na odwołanie dyrektora szkoły ze swojego stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (tak np. NSA w wyroku z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2870/17; wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; wyrok NSA z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 984/21; wyrok NSA z 23 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 2235/21). Ponadto pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jej pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a przy tym nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie akceptuje ww. stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym.

W orzecznictwie sądowym wskazano - uwzględniając okoliczności konkretnych spraw - następujące przypadki uzasadniające spełnienie przez dyrektora szkoły przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku": 1) kradzież (np. alkoholu) przez dyrektora w sklepie; 2) błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; 3) zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; 4) notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; 5) długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (por. wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 109/17).

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił i zdefiniował brak zaistnienia szczególnie uzasadnionej przesłanki pozwalającej na odwołanie w trybie natychmiastowym Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D. Sąd wskazał za unieważnionym zarządzeniem następujące zarzuty, które były podstawą do odwołania B.T. z funkcji Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D.:

1) naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez nierozliczenie inwentaryzacji oraz niewskazanie obszarów ryzyka, które uniemożliwiają przeprowadzenie inwentaryzacji w podstawowym terminie stosownie do art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; 2) narażenie bezpieczeństwa uczniów poprzez dopuszczenie do sytuacji prowadzenia zajęć bez nadzoru osoby do tego upoważnionej, tj. w dniu 5 czerwca 2023 r. zajęcia lekcyjne z klasą V prowadzone były przez studenta pedagogiki bez nadzoru nauczyciela oraz miało miejsce wyjście tej klasy poza teren szkoły ze studentem do marketu. Zaistniała sytuacja narusza § 2 i § 13 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach;

3) uznanie za zasadną skargi na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D. wniesionej przez nauczyciela na nienależyte wykonywanie zadań dotyczących sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego sytuację konfliktową dotyczącą osoby nauczyciela oraz uczennicy (następnie grupy uczennic), a także naruszenie jego interesów, dobrego imienia, w tym oczerniania, wywołując tym stres u nauczyciela (uchwała Rady Gminy Dąbie nr XLV/258/2023 z dnia 22 czerwca 2023 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D.);

4) liczne skargi i uwagi rodziców na działalność dyrektora szkoły;

5) wskazanie nieprawdziwych informacji podczas kontroli przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w Gorzowie Wlkp. jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny w zakresie:

a) zaspokojenia potrzeb związanych z organizacją pomocy psychologiczno-pedagogicznej wymienionych w protokole kontroli w trybie działań doraźnych znak: KO.II.5533.75.2023.JLI.IB z dnia 13 czerwca 2023 r. Zgodnie z protokołem z wyjaśnień dyrektora wynika, że zaspokojenie wszystkich potrzeb związanych z organizacją pomocy psychologiczno-pedagogicznej ogranicza organ prowadzący organizację dowozów uczniów. Organ prowadzący w zakresie organizacji dowozów uczniów ustala harmonogram dowozów dostosowany do obowiązującego w danej placówce planu zajęć lekcyjnych, który przekazywany jest do placówki w celu uzyskania akceptacji. Wskazano, iż w roku szkolnym 2022/23 rozkład jazdy autobusu szkolnego każdorazowo był uzgadniany i akceptowany przez Zespół Szkolno-Przedszkolny w D.,

b) powziętych informacji od grona pedagogicznego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D. zgodnie z którymi:

- nauczyciele nie zostali zapoznani z Planem i Sprawozdaniem z Nadzoru Pedagogicznego dyrektora szkoły (w protokole z kontroli jest wskazane inaczej),

- raporty z egzaminów próbnych oraz egzaminów zewnętrznych nie były sporządzane,

- nauczycielom nie jest znany Rejestr Skarg i Wniosków oraz procedura postępowania w sprawie skarg i wniosków,

- jakoby miała miejsca obecność dyrektora na obserwacji zajęć języka angielskiego w klasie V w dniu 16 stycznia 2023 r., która tego dnia według planu lekcji nie miała języka angielskiego;

6) pozostawienie placówki bez osoby sprawującej nadzór w dniach 19-20 lipca 2023 r. i w tych dniach Dyrektor była nieobecna w pracy. Wniosek o udzielenie urlopu wypoczynkowego złożony został w sekretariacie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D., a nie w sekretariacie Urzędu Gminy Dąbie w celu zatwierdzenia przez Wójta Gminy. Tym samym Dyrektor nie uzyskując akceptacji Wójta jako pracodawcy, nie pojawiła się w pracy pozostawiając placówkę bez kontroli.

Ustalenia te w pełni są zgodne z przesłankami zawartymi w uzasadnieniu zarządzenia nr 67/2023 Wójta Gminy Dąbie z dnia 3 sierpnia 2023 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D. w odniesieniu do B.T..

Oceniając przytoczone przesłanki należy wskazać, że niewątpliwie B.T. pełniąc funkcję kierowniczą nie w pełni wywiązywała się ze swoich obowiązków.

Tym niemniej zarówno oceniając poszczególne naruszenia, jak i biorąc pod uwagę całość tych naruszeń nie można uznać zaistnienia takiej sytuacji, w której niedopuszczalnym byłoby dalsze pełnienie obowiązków kierowniczych przez odwołaną Dyrektor ww. Zespołu.

Niewątpliwie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie jej lub rozliczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120, z późn. zm.). Tym niemniej nie każde naruszenie dyscypliny finansowej uzasadnia odwołanie osoby pełniącej funkcje kierownicze z zajmowanego stanowisku w trybie natychmiastowym. W szczególności takie naruszenie powinno być stwierdzone w odrębnym postępowaniu, za które powinna być nałożona kara zakazu pełnienia funkcji kierownika jednostki sektora finansów publicznych (art. 32 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Z akt sprawy nie wynika, aby taka kara została nałożona na B.T..

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skargi i uwagi rodziców na działalność Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego oraz konflikt z nauczycielem nie stanowią przesłanki uzasadniającej natychmiastowe odwołanie danej osoby ze stanowiska kierowniczego. Niewątpliwie każdy przypadek wystąpienia sytuacji konfliktowej wymaga wnikliwej analizy. Same skargi i uwagi rodziców, które nie wskazują na wystąpienie szczególnego przypadku całkowicie dysfunkcyjnej działalności dyrektora placówki oświaty mogą co najwyżej stanowić podstawę do dokonania oceny przez organ nadzoru pracy takiego dyrektora na tej podstawie ewentualnie prowadzić do zastosowania innego trybu odwołana. Także przypadek zaistnienia sytuacji konfliktowej między nauczycielem zatrudnionym w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w D. z Dyrektor tego Zespołu co do oceny zachowania się tego nauczyciela wobec grupy uczennic nie stanowił w okolicznościach tej sprawy zdarzenia szczególnie uzasadniającego natychmiastowe odwołanie Dyrektor tego Zespołu z zajmowanego stanowiska. Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego podjęła działania nakierowane na wyjaśnienie zaistniałego zdarzenia a odczucia jednego nauczyciela co do narażenia w związku z takim postępowaniem jego dobrego imienia na uszczerbek i braku ochrony jego interesów nie stanowią przesłanki objętej art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Uchwała Rady Gminy Dąbie nr XLV/258/2023 z dnia 22 czerwca 2023 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D., w której uznano skargę tego nauczyciela za zasadną sprowadza się do wskazania na małą przejrzystość samego postępowania i podejmowania czynności wyjaśniających bez udziału rodziców uczennic. Nie są to także okoliczności uzasadniające w tej sprawie natychmiastowe odwołanie Dyrektor Zespołu z zajmowanego stanowiska.

Fakt narażenia bezpieczeństwa uczniów poprzez dopuszczenie do sytuacji prowadzenia przez studenta pedagogiki zajęć bez nadzoru osoby do tego upoważnionej w dniu 5 czerwca 2023 r. stanowiło wydarzenie jednostkowe i z akt sprawy wynika, że nadzór w czasie zajęć lekcyjnych w tym dniu był sprawowany przez Wicedyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, która z powodu nagłego zdarzenia zaprzestała tego nadzoru. Niewątpliwie taka sytuacja stanowiła naruszenie przede wszystkim § 13 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, zgodnie z którym niedopuszczalne jest prowadzenie jakichkolwiek zajęć bez nadzoru upoważnionej do tego osoby. Tym niemniej skoro po zaistnieniu tego zdarzenia nie nastąpiło natychmiastowe odwołanie osoby pełniącej funkcję dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego to należy uznać, że naruszenie to nie stanowiło podstawy do natychmiastowego przerwania pełnienia tej funkcji przez B.T.. Nie był to w okolicznościach tej sprawy przypadek naruszenia prawa, który kwalifikowałby się do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

Opisane w unieważnionym przez organ nadzoru zarządzeniu z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr 67/2023 pod numerem 5 uchybienia obejmują zalecenia wykazane w protokole kontroli z dnia 13 czerwca 2023 r. znak: KO.II.5533.75.2023.JLI.IB z dnia 13 czerwca 2023 r. Zalecenia te wynikają z uchybień stwierdzonych w funkcjonowaniu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D. jednakże z samej treści tego protokołu wynika, że Dyrektor ww. Zespołu wykonuje swoje obowiązki w zakresie zarządzania Zespołem prawidłowo, bez większych zastrzeżeń sprawuje nadzór pedagogiczny nad pracą nauczycieli i reaguje na zgłaszane problemy. Zalecenia objęte tym protokołem kontroli obejmowały wzmocnienie nadzoru pedagogicznego nad pracą wychowawców klas, zorganizowanie biblioteki szkolnej, organizowanie pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz kształcenia specjalnego dla uczniów i nie stanowiły w ocenie organu kontrolującego istotniejszych wad w wykonywaniu swoich czynności przez Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Podnoszone przez Wójta Gminy Dąbie kolejne argumenty dotyczące funkcjonowania Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w zakresie, w jakim nauczyciele tego Zespołu nie zostali zapoznani z planem i sprawozdaniem z nadzoru pedagogicznego Dyrektor ww. Zespołu i nie jest im znany Rejestr Skarg i Wniosków oraz procedura postępowania w sprawie skarg i wniosków oraz, że raporty z egzaminów próbnych oraz egzaminów zewnętrznych nie zostały sporządzane, a dodatkowo w dniu 16 stycznia 2023 r. klasa V nie miała lekcji języka angielskiego - nie znajdują potwierdzenia w protokole kontroli przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w Gorzowie Wielkopolskim w dniu 13 czerwca 2023 r. znak: KO.II.5533.75.2023.JLI.IB. Z treści tego protokołu wynika, że nauczyciele zostali zapoznani z planem i sprawozdaniem z nadzoru pedagogicznego Dyrektor ww. Zespołu, że jest im znany Rejestr Skarg i Wniosków oraz procedura postępowania w sprawie skarg i wniosków oraz, że zostały sporządzone raporty z egzaminów próbnych oraz egzaminów zewnętrznych. Znajduje się także opis obserwacji lekcji języka angielskiego w dniach 16 i 17 stycznia 2023 r. w klasie V wraz z analizą arkusza obserwacji z tych lekcji.

Tym samym nie można także w oparciu o te argumenty stwierdzić, aby zaistniała szczególnie uzasadniona okoliczność zobowiązująca organ prowadzący Zespół Szkolno-Przedszkolny do natychmiastowego odwołania Dyrektor tej szkoły.

Także i ostatni argument powołany w zarządzeniu z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr 67/2023 nie może być potraktowany w okolicznościach tej sprawy jako uzasadniający odwołanie Dyrektor ww. Zespołu z pełnionej funkcji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Dotyczy on zdarzenia, jakie miało miejsce w dniach 19-20 lipca 2023 r., kiedy to Dyrektor tego Zespołu była nieobecna w pracy i nie wyznaczyła w tym terminie osoby ją zastępującej. Z opisu tego zdarzenia wynika, że B.T. zamierzała w tych dniach brać udział w konferencji w Krakowie, ale Wójt Gminy nie wyraziła zgody na środek transportu na tę konferencję a wniosek urlopowy Dyrektor Zespołu złożyła w sekretariacie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D. zamiast w sekretariacie Urzędu Gminy. Krótkotrwałość tej nieobecności i związane z tym okoliczności świadczą przede wszystkim o braku należytego przekazywania dokumentacji między aparatem pomocniczych obsługującym dyrektora szkoły i wójta gminy, a nie o jakiejś nadzwyczajnej okoliczności uzasadniającej natychmiastowe odwołanie Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego.

Mając powyższe na uwadze należy zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, który oddalając skargę stwierdził, że zarzuty organu prowadzącego Zespół Szkolno-Przedszkolny w D. dotyczą w głównej mierze sfery obowiązków administracyjno-organizacyjnych, które nie dają podstaw do odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

Tym samym skoro nie zaistniała podstawa do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, to organ nadzoru unieważniając zarządzenie Wójta Gminy Dąbie z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr 67/2023 nie naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 148 w związku z art. 151 P.p.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 81 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przez Sąd pierwszej instancji przejawiającą się w błędnej ocenie poprawności niezastosowania przepisów postępowania administracyjnego i tym samym naruszenia obowiązku rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również pozbawienia strony skarżącej czynnego udziału w postępowaniu a w tym nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego i braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ nadzoru prowadząc postępowanie nadzorcze nie prowadzi indywidualnego postępowania administracyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach strony. Podstawowym celem organu nadzoru jest zbadanie legalności aktu organu gminy, w tej sprawie zarządzenia Wójta Gminy Dąbie. Stosownie do treści art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie wskazanym w zarzucie skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że art. 6 K.p.a. zawierający zasadę legalności stosuje się wprost, natomiast art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. należy stosować odpowiednio mając na uwadze, że gromadzenie materiału dowodowego nie ma w postępowaniu nadzorczym na celu załatwienie sprawy ale tylko i wyłącznie ocenę legalności wydanego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika, że po wszczęciu postępowania nadzorczego organ nadzoru pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r. wezwał Wójta Gminy Dąbie o przedstawienie wszystkich dokumentów związanych z odwołanie B.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Wójt tej Gminy takie dokumenty przekazał organowi nadzoru. Na podstawie tej dokumentacji organ nadzoru stwierdził brak zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

Jak trafnie stwierdził to Sąd pierwszej instancji, Wójt Gminy Dąbie w skardze nie wskazał na nowe dowody istniejące w dacie wydania unieważnionego zarządzenia, ale na dowody, które powstały później i miały na celu potwierdzenie zaistnienia okoliczności zawartych w tym zarządzeniu. Nie jest bowiem sporne, że niektóre naruszenia przepisów opisane w zarządzeniu Wójta Gminy Dąbie nr 67/2023 miały miejsce i nie kwestionuje ich także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Uchybienia te nie mogły w okolicznościach tej sprawy uzasadniać odwołania Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego i z taką tezą Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić. W związku z powyższym nie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji przepisy postępowania w zakresie obejmującym art. 106 § 3 i § 5, art. 133 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 227, art. 233 § 1, art. 2352 oraz art. 236 K.p.c. poprzez pominięcie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze.

W orzecznictwie sądowym spójnie przyjmuje się, że celem postępowania dowodowego o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Oznacza to, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2243/21; wyrok NSA z 9 maja 2024 r. sygn. akt II GSK 473/21). Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, dlaczego oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze a tym samym nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Trafnie Sąd ten przyjął, że dowody te nie tylko zmierzały jedynie do potwierdzenia uchybień wymienionych w unieważnionym zarządzeniu nr 67/2023, to dodatkowo zostały sporządzone po dacie jego wydania. Ocena legalności nadzorowanego zarządzenia obejmowała stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jego wydania, a nie stan późniejszy.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za uzasadnione przeprowadzenie w tej sprawie dowodów zawnioskowanych przy piśmie strony skarżącej kasacyjnie z dnia 31 października 2024 r. (akta sądowe sprawy, tom II, karty nr 220-225), albowiem nie są one niezbędne do wyjaśnienia w sprawie wątpliwości. Dowody te w postaci zawiadomienia z dnia 1 października 2024 r. o przekazaniu komisji pierwszej instancji wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego oraz postanowienia Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Lubuskim z dnia 2 października 2024 r. o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego ze wskazaniem na toczące się postępowanie wobec B.T. przed sądem karnym w Krośnie Odrzańskim nie przyczyniają się do potwierdzenia jakichkolwiek ustaleń. Potwierdzają istnienie konfliktu między jednym z nauczycieli a Dyrektor tego Zespołu, a data ich wydania (ok. 14 miesięcy od daty wydania unieważnionego zarządzenia) wskazuje, że Wójt Gminy Dąbie nie mógł mieć na datę 3 sierpnia 2023 r. informacji potwierdzających zaistnienie przesłanek uzasadniających natychmiastowe odwołanie Dyrektor tego Zespołu. Ponadto wnioski te także na datę ich złożenia (tj. 31 października 2024 r.) nie potwierdzają zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego odwołania dyrektora szkoły na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Ani bowiem kwestia samego wszczęcia postępowania karnego, ani też wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie oznacza, że dana osoba już została ukarana lub skazana stosownym wyrokiem.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sądowi akta postępowania. Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sąd pierwszej instancji przestawił w uzasadnieniu wyroku wszystkie okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, które znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.

Nie można uznać za zasadny zarzut, jakoby Wójt Gminy Dąbie został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, skoro po jego wszczęciu został o takim postępowaniu zawiadomiony i organ nadzoru zwrócił się do niego o przedłożenie wszystkich dokumentów związanych z nadzorowanym zarządzeniem.

Nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 148 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61 § 4 i art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. i w związku z art. 98 ust. 3 in principio u.s.g. poprzez nieuwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze i jej oddalenie oraz błędne przyjęcie, że organ prawidłowo oznaczył stronę zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak i w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, podczas gdy błędne oznaczenie strony stanowi przesłankę nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. lub jego uchylenia.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru unieważniając zarządzenie obowiązany jest wskazać, który organ takie zarządzenie wydał. Skoro tym organem w tej sprawie był Wójt Gminy Dąbie to w pełni prawidłowym było stwierdzenie nieważności zarządzenia tego Wójta, a nie zarządzenia Gminy. Adresatem takiego rozstrzygnięcia nadzorczego także powinien być wójt gminy.

Zgodnie z art. 25 § 1 P.p.s.a. zdolność sądową w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma nie tylko osoba fizyczna i osoba prawna, ale także organ administracji publicznej. Takim organem jest także wójt gminy. Tym samym nie było wadliwym wniesienie skargi przez Wójta Gminy Dąbie na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Lubuskiego stwierdzające nieważność zarządzenia tego Wójta.

Rozpoznanie w tej sprawie skargi przez Sąd pierwszej instancji wniesionej przez Wójta Gminy Dąbie nie stanowiło naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61 § 4, art. 107 § 1 pkt 3 i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. stosowanym odpowiednio na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. Nie stanowiło to także naruszenia art. 98 ust. 3 in principio u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie naruszył art. 148 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi na akt nadzoru sąd administracyjny taki akt uchyla. Skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżony akt nadzoru nie narusza prawa, to prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów, to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez

organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy Dąbie zasądzić na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).