Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 128/20 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 128/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na działce nr [...], obręb [...], uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z [...] września 2019 r., nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. W., zaskarżając go w całości.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 k.p.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnej oceny prawnej rozstrzygnięcia i wskazania co do dalszego postępowania o braku obowiązku analizy inwestycji pod kątem kumulacji oddziaływania pól elektromagnetycznych planowanej inwestycji i pominięcie jej oddziaływania zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, mimo przyjęcia i ustalenia przez sąd, że organy nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym kwalifikacji przedsięwzięcia z punktu widzenia oddziaływania na środowisko

i co skutkowało na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcia, tj.:

2. art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 i § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną wykładnię i dowolne uznanie o braku potrzeby zsumowania mocy poszczególnych anten instalowanych w ramach inwestycji objętej zaskarżoną decyzją oraz promieniowania pochodzącego z innych źródeł;

3. art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie w kontekście pól elektromagnetycznych planowanej inwestycji i pominięcie ich oddziaływania zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

W oparciu o powyższe, na podstawie art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi poprzez zmianę zaskarżonego orzeczenia przez wyrażenie w uzasadnieniu wyroku wiążącej oceny prawnej rozstrzygnięcia i wskazania co do dalszego postępowania zgodnych z jego stanowiskiem, a w sytuacji oddalenia skargi – o odstąpienie na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w sprawie istotne znaczenie ma nie tylko ustalenie, jak kształtuje się aktualny stan zabudowy na obszarach oddziaływania anten, ale też ustalenie, czy realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania działek – czy inwestycja nie spowoduje ograniczenia czy też naruszenia prawa własności właścicieli nieruchomości. W tym celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenie działek, w tym zabudowy planowanej lub dopuszczalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ objęte nim orzeczenie sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).

Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie negują korzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w sprawie (na co on sam wskazuje w skardze kasacyjnej), kwestionują jedynie uzasadnienie wyroku, w zakresie oceny prawnej i wskazań co od dalszego postępowania.

Przypomnieć zatem należy, że choć ustawa procesowa (p.p.s.a.) nie przewiduje możliwości zaskarżania samego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji, tak w całości, jak i w części, zmianę wyrażonej w uzasadnieniu takiego orzeczenia, niekorzystnej dla strony oceny prawnej, może ona uzyskać w drodze zaskarżenia całego orzeczenia. W takiej sytuacji, weryfikując zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, na których oparł się wojewódzki sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny może orzec na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., taką skargę kasacyjną wprawdzie oddalając, ale weryfikując motywy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, w tym wyrażoną w nim ocenę prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2331/15, LEX nr 2387895, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt I FSK 1358/19, LEX nr 2748452). Wobec tego, w świetle postanowień art. 184 p.p.s.a. in fine skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1322/17, LEX nr 2678788).

W sprawie inwestor dołączył do wniosku z [...] marca 2019 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego opracowanie dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia (instalacja radiokomunikacyjna [...]) oraz analizę występowania obszaru pół elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2. Inwestor dołączył również dokument określający parametry anteny, tj. sporządzoną w języku angielskim specyfikację dla anteny typu [...].

Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy istnieje potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej istotne znaczenie mają ustalenia stanu faktycznego. Dla poczynienia takich ustaleń informacje podane przez inwestora muszą być konkretne, niebudzące wątpliwości, nie zaś wyłącznie teoretyczne lub wybiórcze. Natomiast dla dokonania ustaleń w zakresie oddziaływania poszczególnych anten, parametry techniczne tych anten powinny być przez inwestora rzetelnie wskazane.

Prawidłowo też sąd wojewódzki stwierdził, że dołączony do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dokument, będący istotnym dowodem wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, powinien być przetłumaczony na język polski. Brak przedstawienia ww. dokumentu w języku polskim stanowi trudność do właściwej weryfikacji z danymi wskazanymi przez inwestora w dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem. Jest to o tyle istotne, że zarówno maksymalna moc nadajnika, jak i maksymalny stopień wychylenia anten mają wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym kwalifikację przedsięwzięcia z punktu widzenia oddziaływania na środowisko.

Mimo to, organy bez zastrzeżeń przyjęły, wynikające z ww. analizy, oceny obszaru pól elektromagnetycznych, a przedstawione w niej parametry techniczne uznały za wystarczające do oceny kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Choć sąd wojewódzki prawidłowo uznał zgromadzoną w sprawie dokumentację za niewystarczającą do dokonania prawidłowej oceny przedsięwzięcia, przedstawił jednak swoją opinię zarzutu naruszenia art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 8 i § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mającego polegać na braku zsumowania mocy poszczególnych anten instalowanych w ramach inwestycji objętej zaskarżoną decyzją oraz promieniowania pochodzącego z innych źródeł. Formułowanie stanowiska sądu wojewódzkiego w tym zakresie, w sytuacji gdy sąd ten uwzględnił skargę z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należało uznać za przedwczesne.

Nie ulega wątpliwości, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nakłada na sąd obowiązek podania w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Nie upoważnia to jednak sądu do analizy przedmiotowej inwestycji, skoro w sprawie konieczne jest dokładne ustalenie jej parametrów. To zaś należy do obowiązków organów administracji, w ponownie prowadzonym w sprawie postępowaniu.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2761/16, LEX nr 2580092). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – częściowo błędne uzasadnienie wyroku sądu wojewódzkiego nie wpłynęło na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.