VII SA/Wa 150/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-11	
Data wpływu	2023-01-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grzegorz Rudnicki
Katarzyna Tomiło-Nawrocka
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 415; art.4 ust 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka, Protokolant specjalista Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg M.K. i J.Z. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 26 września 2002 r. nr 887 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] I. stwierdza nieważność § 12 ust.2 lit. n oraz załącznika graficznego do wyżej wymienionej uchwały w zakresie odnoszącym się do lokalizacji ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem [...] postulowanego na działkach [...]; [...] i [...] obręb [...]; II. zasądza od Rady Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżących M. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych i J.Z. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
J. Ż. – K. oraz M. K. (dalej jako: "skarżące"), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tożsame skargi na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy (dalej "Rada", "organ") w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] uchwalony Uchwałą Nr 887 Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 26 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 289 poz. 7604) zm. Uchwałą Nr 902 Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 8 października 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. 296 poz. 7765) oraz uchwałą Nr 903 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 8 października 2002 r. o sprostowaniu oczywistych błędów w uchwale Nr 887 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 26 września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. Maz., Nr 296. poz. 7765 – dalej jako: "uchwała" lub "plan miejscowy") - w części dotyczącej § 12 ust. 2 lit. n) uchwały oraz rysunku planu - odnoszących się do lokalizacji ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 19 KPJ postulowanego na działkach [...], (KW Nr; [...]) i [...] (KW Nr [...]) obręb [...] dzielnica Wilanów.

Zaskarżonemu aktowi skarżące zarzuciły naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) poprzez wprowadzenie w planie miejscowym zapisów o charakterze nienormatywnym,

- gdy tymczasem akt prawa miejscowego powinien ustalać w sposób wiążący przeznaczenie terenu oraz zasady obsługi komunikacyjnej terenu;

2. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 7, poz. 838 ze zm.) w zw. z art. 10 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) poprzez postulowanie w planie miejscowym lokalizacji ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 19 KPJ,

- gdy tymczasem nie było podstaw prawnych tworzenia ciągu-pieszo jezdnego;

3. art. 4 ust. 1, w zw. z art. 10 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) poprzez zbytnią ingerencję w prawo własności nieruchomości i ustalenie zbędnego do obsługi komunikacyjnej terenu ciągu pieszo-jezdnego 19 KPJ skutkujące nadużyciem przysługującego Gminie władztwa planistycznego.

Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 12 ust. 2 lit. n) uchwały oraz odpowiednio załącznika graficznego w zakresie odnoszącym się do lokalizacji ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 19 KPJ postulowanego na działkach [...] i [...].

W uzasadnieniu skarg, wskazano, że właścicielem działki Nr [...] jest M. K., natomiast właścicielem działki Nr [...] jest J. Ż.- K. (działka [...] KW Nr: [...] oraz działka [...] KW Nr: [...]). Obydwie działki skarżących są zlokalizowane na obszarze objętym zaskarżonym planem.

Skarżące przypomniały, że kwestionowana uchwałą w § 12 ust. 2, ustalono przebieg ulic dla rejonu ul. [...] wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi:

g) ulica 9KUD - (pomiędzy ul. 4 KUL a 1. 17 KUD) - dojazdowa L - 10 m

m) ulice 16 KUD, 17 KUD i 18 KUD - dojazdowe D - 10,0 m,

n) postulowane ciągi 19 KPJ i od 21 KPJ do 27 KPJ - pieszo jezdne KPJ - minimum 6,0 m,

W § 12 ust. 2 uchwały "ustalono przebieg ulic dla rejonu ul. [...] wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi w tym w lit. n) postulowany ciągi pieszo-jezdny 19 KPJ.

Wskazany ciąg pieszo jezdny został zaprojektowany i wrysowany zgodnie z załącznikiem graficznym na mapie w obszarze należącym do nieruchomości skarżących. Obie nieruchomości mają zapewnioną obsługę komunikacyjną od strony południowej, po istniejącej drodze ul. [...].

W skargach zamieszczono w celach poglądowych rysunek przedstawiający wspomniane działki wraz z numerami oraz postulowany ciąg pieszo-jezdny. Na niebiesko zaznaczono na nim działkę [...], której właścicielem jest M. K., natomiast poprzez podkreślenie numeru działki [...] oznaczono działkę wchodząca w skład nieruchomości, której właścicielem jest J. Ż. -K. Obie działki oddziela rów melioracyjny. Zaskarżony ciąg pieszo-jezdny 19 KPJ został oznaczony kolorem pomarańczowym. Do postulowanego ciągu nie ma dojazdu. Istniejąca obsługa komunikacyjna odbywa się od ul. [...]. po ul. [...] zgodnie z zieloną strzałką na mapie.

W ocenie skarżących, zapis § 12 ust. 2 lit. n) jest niejednoznaczny, a przez to nieprecyzyjny - bowiem nie ustala wiążącej lokalizacji ciągu pieszo-jezdnego. Zdaniem skarżących, Rada Gminy we wskazanym § 12 ust. 2 lit. n) uchwały, posługuje się zwrotem "postulowany ciąg, pieszo-jezdny" przez co plan nie określa w jednoznaczny sposób lokalizacji układu komunikacyjnego na przedmiotowym terenie, zaś przepis prawa miejscowego powinien zawierać w swojej treści wiążące i bezwzględnie obowiązujące normy prawa. W szczególności w zakresie przeznaczenia terenu, plan winien jasno rozstrzygać, czy mamy do czynienia z ciągiem komunikacyjnym, czy z innym przeznaczeniem. Skarżące stoją na stanowisku, że zapisy planistyczne w takim akcie jak plan miejscowy, winny zawierać nakazy i zakazy oraz prawne dopuszczenia określonych funkcji dotyczące przeznaczenia terenu. A contrario, plan nie powinien wprowadzać ustaleń nie wyrażających żadnych norm prawnych, w szczególności zapisów informacyjnych lub jedynie postulatów. Ponadto wprowadzenie zapisów § 12 pkt 2 lit. n) zaskarżonego planu, dotyczących ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 19 KPJ - a więc zalecanego przez gminę do przeprowadzenia w określonych miejscach na działkach prywatnych nastąpiło bez zgody właścicieli nieruchomości, na których dany ciąg został zlokalizowany. Wprowadzenie zapisu postulatywnego łączy się zarazem z niedopełnieniem obowiązku wprowadzenia zapisów planistycznych w drodze jasnej i niebudzącej wątpliwości normy prawnej, a zatem stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego.

Skarżące zwróciły również uwagę na brak podstaw prawnych tworzenia ciągu pieszo-jezdnego. Wskazały, że obowiązujący w dacie podjęcia uchwały art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywał w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalanie w zależności od potrzeb przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Przepis ten zatem dozwala na przeznaczanie w planie miejscowym terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych, nie przewiduje natomiast wyznaczania w planach miejscowych dróg, które nie mają charakteru publicznych. Skarżące wskazały, że w myśl art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 7, poz. 838 ze zm.) ciągi pieszo-jezdne nie mają charakteru dróg publicznych. Zgodnie z tym uregulowaniem są to szlaki komunikacji, których budowa, utrzymanie i zarządzanie należy do zarządcy terenu, którego właścicielem nie musi być gmina ani organ administracji rządowej. Określenie w projekcie planu terenu, z przeznaczeniem go pod ciąg pieszo-jezdny pozostaje w sprzeczności z treścią uprzednio przywołanego art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i w istocie oznacza, że uchwalenie planu zawierającego ten zapis stanowi przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczaniu terenu w granicach przewidzianych omawianą ustawą. Ponadto realizacja ciągu pieszo-jezdnego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest celem publicznym, stąd w przypadku braku zgody właścicieli nieruchomości, przez które przedmiotowa droga wewnętrzna miałaby przebiegać, na zbycie tych terenów, urządzenie ciągu pieszo-jezdnego nie byłoby praktycznie możliwe, bowiem terenu tego nie można by pozyskać przez wywłaszczenie, wobec ograniczeń wynikających z art. 112 i 113 tej ustawy. Wskazany ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 19 KPJ zlokalizowany został bez zgody właścicieli. Zdaniem skarżących, zapis § 12 ust. 2 lit. n) de facto stanowi tzw. "rezerwą terenu". W konsekwencji jest przejawem ucieczki organu przed wypłaceniem ewentualnych odszkodowań z tytułu ewentualnych wykupów nieruchomości jakie należałoby dokonać pod drogę publiczną. Skarżące zasygnalizowały, że przepis art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniał organu do "rezerwowania terenu pod lokalizację ciągu pieszo-jezdnego ".

Ponadto skarżące zwróciły uwagę na brak zasadności wprowadzania przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego. Wskazały, że miał on w zamyśle uchwałodawcy zapewnić od strony północno-zachodniej obsługę komunikacyjną dla działek [...], [...] z obrębu [...], a także dla działek [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Tymczasem ww. działki mają zapewnioną obsługę komunikacyjną tj.: działki [...] i [...] poprzez ulicę 9 KUD (ul. [...]) a działki [...],[...] oraz [...]poprzez drogę wewnętrzną, która już obsługuje istniejące, z zatem wybudowane domy mieszkalne i inne obiekty budowlane. Powyższy ciąg pieszo-jezdny 19 KPJ jest zatem zbędny do obsługi komunikacyjnej powyższych działek. Ponadto utrzymanie w mocy zapisów § 12 ust. 2 lit n) dotyczących ciągu pieszo- jezdnego oznaczonego symbolem 19 KPJ oraz jego urządzenie nie będzie miało sensu w związku z faktem braku możliwości dojazdu do ww. ciągu pieszo-jezdnego poprzez ulicę oznaczoną symbolem 17 KUD (ul. [...]). Realizacja zaprojektowanego w planie miejscowym układu komunikacyjnego wymaga bowiem wykupu przez m.st. Warszawę działek na których zlokalizowana jest ulica oznaczona symbolem 17 KUD. Do wskazanego nabycia na rzecz miasta nie doszło mimo upływu znacznego, blisko 20-letniego okresu (licząc od momentu uchwalania planu w 2002 r.).

Reasumując zdaniem skarżących nawet gdyby Rada Gminy z postulatów przeszła w zapisach planu do wiążących ustaleń, to w obowiązujących przepisach prawa nie było podstaw do wprowadzenia (zlokalizowania) ciągu pieszo-jezdnego. Ponadto istniejące zagospodarowanie, brak realizacji dróg przez gminę oraz chęci wykupienia terenów, w tym brak zgody właścicieli na przeprowadzenie ciągu komunikacyjnego po działkach, które mają już zapewnioną obsługę - rzutuje na zasadność i celowość takiego rozwiązania.

Organ w odpowiedzi na skargę odnosząc się do jej zarzutów wniósł o:

oddalenie skargi w całości;

rozpoznanie sprawy na rozprawie;

3. na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. o połączenie sprawy ze skargi M. K. ze skargą J. Ż. – K. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem dotyczą tego samego planu, takich samych zarzutów i mogły być objęte jedną skargą.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ potwierdził, że postulowany ciąg pieszo - jezdny oznaczony w miejscowym planie symbolem 19 KPJ, nie stanowi drogi publicznej, lecz jedynie drogę wewnętrzną, natomiast dla obszaru, w którym znajdują się działki skarżących, oznaczonego symbolem 13 MN przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną z usługami zapewniony został dojazd zewnętrznymi drogami publicznymi: 4KUL, 9KUD i 17KUD oraz wewnętrznymi, prywatnymi ciągami pieszo jezdnymi: 19KPJ i 22KPJ.

Rada podkreśliła, że ponad dwadzieścia lat temu kiedy był sporządzany i uchwalany miejscowy plan rejonu ulicy [...], obszar objęty jego granicami był w większości niezabudowany, wykorzystywany rolniczo lub porośnięty roślinnością naturalną, z rozproszoną gdzieniegdzie zabudową siedliskową i gospodarczą (szklarnie). Zmieniony został charakter tego podskarpowego obszaru z rolniczego lub zieleni naturalnej na tereny mieszkaniowe z zabudową jednorodzinną ekstensywną i usługową. Zgodnie z § 7 pkt 6 miejscowego planu w zakresie struktury funkcjonalnej Rada Gminy ustaliła w części zachodniej obszaru 100 metrową (od podstawy Skarpy W.) strefę terenów zielonych o zróżnicowanej funkcji (sport, rekreacja, rolnictwo, ogrodnictwo, sadownictwo itp.). Rada Gminy Warszawa -Wilanów wprowadzając zabudowę mieszkaniową i usługową zobligowana została do ustalenia obsługi komunikacyjnej dla nowej zabudowy.

Zgodnie z § 11 ust. 2 miejscowego planu ustala się układ drogowe — uliczny dla rejonu ulicy [...] stanowiący sieć dróg publicznych - ulicę główną ruchu przyspieszonego KUGP, ulic lokalnych KUL i dojazdowych KUD oraz zielonych ciągów pieszych KP. Plan wskazuje lokalizację postulowanych wewnętrznych dojazdów pieszo - jezdnych KPJ, będących drogami prywatnymi. Na terenach, gdzie inwestor zamierza zmienić przebieg postulowanej komunikacji pieszo - jezdnej wewnątrz kwartałów, ustala się, że warunki zabudowy i zagospodarowania będą wydane, po uprzednim sporządzeniu przez inwestora projektu zamiennego, zabezpieczającego dojazd do wszystkich działek i uzgodnionego z Zarządem Dróg Miejskich w Warszawie oraz ze wszystkimi właścicielami i władającymi z tego obszaru (§ 11 ust. 5 miejscowego planu).

Z przytoczonych powyżej ustaleń miejscowego planu wynika, że wszystkie obszary planu przeznaczone pod zabudowę, oznaczone symbolami liczbowymi i literowymi, mają zabezpieczony dojazd zewnętrznymi drogami publicznymi oraz wewnętrznymi dojazdami pieszo - jezdnymi KPJ.

Dla obszaru, w którym znajdują się działki skarżących, oznaczonego symbolem 13 MN przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną z usługami zapewniony został dojazd zewnętrznymi drogami publicznymi: 4KUL, 9KUD i 17KUD oraz wewnętrznymi, prywatnymi ciągami pieszo jezdnymi: 19KPJ i 22KPJ. Taki sposób zapewnienia dojazdu jest właściwy i prawidłowy, ponieważ w obszarze 13 MN znajduje się kilkanaście działek ewidencyjnych, do których powinien być zapewniony dojazd.

Działki ewidencyjne są różnego kształtu i wielkości umożliwiającej wtórny podział albo zbyt małe aby je podzielić. Poszczególne nieruchomości mają też różne położenie względem ustalonych dróg publicznych. W trosce o zabezpieczenie dojazdu do każdej istniejącej i planowanej działki budowlanej miejscowy plan wskazał lokalizację postulowanych wewnętrznych dojazdów pieszo - jezdnych KPJ, będących drogami prywatnymi. Drogi te mają mniejszą szerokość w liniach rozgraniczających niż drogi publiczne oraz nie wymagają wykupu przez miasto, co umożliwia szybszą, racjonalną i optymalną realizację przedsięwzięć inwestycyjnych. W obszarze 13 MN w taki sposób została zrealizowana już zabudowa mieszkaniowa.

W ocenie Rady, nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że do postulowanego ciągu pieszo - jezdnego oznaczonego w planie symbolem 19 KPJ nie ma dojazdu, ponieważ w planie został wyznaczony dojazd drogami publicznymi: istniejącą ulicą [...] (oznaczona w planie symbolem 17 KUD) oraz istniejącą ulicą [...] (oznaczona w planie symbolem 9KUD). Ponieważ postulowany ciąg pieszo - jezdny oznaczony w miejscowym planie symbolem 19 KPJ nie jest obligatoryjny, Rada Gminy Warszawa Wilanów w § 11 ust. 5 miejscowego planu dopuściła inny przebieg ciągu pieszo - jezdnego w sytuacji gdyby inwestor zamierzał zmienić przebieg postulowanej komunikacji pieszo - jezdnej wewnątrz kwartału. Warunkiem takiego działania jest zabezpieczenie dojazdu do wszystkich działek budowlanych w obszarze i uzgodnienie go z Zarządem Dróg Miejskich oraz ze wszystkimi właścicielami i władającymi z tego obszaru. Innymi słowy, zapisy miejscowego planu nie nakazują nikomu wykonywania "postulowanej komunikacji wewnętrznej", a jej realizacja zależy wyłącznie od właścicieli nieruchomości, co wyłącza możliwość naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących, zaś stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym.

Organ ocenił, że dokonana ingerencja w prawo własności skarżących, nie jest w żadnym zakresie nadmierna, mieści się w granicach władztwa planistycznego oraz znajduje umocowanie prawne w normach wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika obowiązek uwzględniania prawidłowych rozwiązań komunikacyjnych w planowaniu przestrzennym, w tym poprzez właściwe kształtowanie zabudowy i sieci drogowej. Brak jest zatem podstaw do uznania, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, że zaskarżona uchwała narusza bezprawnie interes prawny skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę jeżeli jest ona bezzasadna.

Skargę należało uwzględnić, tj. stwierdzić nieważność planu w części dotyczącej § 12 ust. 2 lit. n) uchwały oraz rysunku planu - odnoszących się do lokalizacji ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 19 KPJ postulowanego na działkach [...], (KW Nr [...]) i [...] (KW Nr [...]) obręb [...] dzielnica Wilanów.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny sprawy, wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 ). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 26 września 2002 r., zatem wniesienie skargi w tej sprawie, musiało zostać poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Powyższy wymóg, został przez skarżące spełniony.

Zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. sprzed nowelizacji - skargę na plan miejscowy, jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przez skarżące złożone w dniu 27 października 2022 r. - bezpośrednio do Rady m.st. Warszawy zgodnie z prezentatą widniejącą na kopii tego dokumentu, znajdującego się w aktach sprawy. W związku z powyższym 60-dniowy termin upływał 26 grudnia 2022 r, a mając na względzie, iż jest to dzień ustawowo wolny od pracy jego bieg kończy się 27 grudnia 2022 r. Obie skargi złożono zatem w ustawowym terminie ( w dniu 22 grudnia 2022 r.).

Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowił art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu, spełnione zostały kryteria określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ zaskarżona uchwała dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a więc stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Skarżące wywodzą swój interes prawny z faktu przysługiwania im prawa własności do działek o nr [...] oraz [...], które są położone na terenie objętym zapisami planu.

Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżących wynikającego z przysługiwania im prawa własności do przedmiotowych działek gruntu.

Wspomnieć w tym miejscu należy, że skarga prawidłowo dotyczy działki o nr [...] stanowiącej własność M. K. oraz działki [...] stanowiącej własność J. Ż. – K., ponieważ takie oznaczenie obowiązywało w dacie uchwalenia planu. Zarzut organu, że w ewidencji nie występuje działka o numerze [...] jest w ocenie Sądu niezasadny, bowiem skarżąca dołączyła do skargi decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 sierpnia 2022 r. Nr 371/2022 o zatwierdzeniu podziału działki o nr [...] na dwie inne działki o numerach [...] oraz [...].

Ustalenia wymaga zatem, czy powyższa uchwała ta narusza interes prawny skarżących i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa.

Wskazać też należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] został wprowadzony Uchwałą Nr 887 Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 26 września 2002 r. procedowaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139. ze zm., dalej "u.p.z.p."), a zatem legalność zaskarżonej uchwały podlega ocenie przy zastosowaniu przepisów tej ustawy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 u.p.z.p., gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie.

Podkreślenia wymaga jednak, że nie może ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m.in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do ich stanowienia.

Zdaniem Sądu w odniesieniu do działek skarżących istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części ujętej w sentencji wyroku, ponieważ kwestionowane zapisy planu naruszają w sposób niedopuszczalny chronione konstytucyjnie prawo własności, przysługujące skarżącym do tych działek.

Sąd podziela pogląd skarżących o nienormatywnym charakterze zapisów planu w kwestionowanej części. Jak wynika z treści § 12 ust. 2 Uchwały, ustalono przebieg ulic dla rejonu ul. [...] wyznaczone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi:

g) ulica 9KUD - (pomiędzy ul. 4 KUL a 1. 17 KUD) - dojazdowa L- 10m, (...)

m) ulice 16 KUD, 17 KUD i 18 KUD - dojazdowe D - 10,0 m,

n) postulowane ciągi 19 KPJ i od 21 KPJ do 27 KPJ - pieszo jezdne KPJ - minimum 6,0 m,

W § 12 ust. 2 uchwały "ustalono przebieg ulic dla rejonu ul. [...] wyznaczone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi w tym w lit. n) postulowany ciągi pieszo-jezdny 19 KPJ.

Powyższy kwestionowany w skardze zapis, nie spełnia wymogu stawianym normom prawa, gdyż ma charakter czysto postulatywny. Tymczasem norma prawa jako dyrektywa powszechnie obowiązująca oraz wiążąca, w tym w szczególności ograniczająca prawo własności - powinna być jasna i nie budząca wątpliwości. Zgodzić się należy, że zapis § 12 ust. 2 lit. n) jest niejednoznaczny, hipotetyczny (warunkowy) a przez to nieprecyzyjny - bowiem nie ustala wiążącej lokalizacji ciągu pieszo-jezdnego. Rada Gminy we wskazanym § 12 ust. 2 lit. n) uchwały posługuje się zwrotem "postulowany ciąg, pieszo-jezdny". Zestawienie ustaleń zawartych w § 12 ust. 2 lit. n) uchwały z ustaleniami z innych jednostek redakcyjnych § 12 ust. 2 uchwały prowadzi do wniosku, że plan nie określa w jednoznaczny sposób lokalizacji układu komunikacyjnego na przedmiotowym terenie.

Redakcja ww. § 12 ust. 2 uchwały, sugeruje, że ustalony w części tekstowej oraz wskazany w części graficznej ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 19 KPJ jest nieobowiązującym ustaleniem planu o charakterze informacyjnym a przez to pozbawionym wiążącej treści normatywnej.

Zgodnie z art. 7 u.p.z.p., plan miejscowy jest przepisem gminnym który ma charakter aktu prawa miejscowego co oznacza, iż powinien zawierać w swojej treści wiążące i bezwzględnie obowiązujące normy prawa. W szczególności w zakresie przeznaczenia terenu, plan winien jasno rozstrzygać, czy mamy do czynienia z ciągiem komunikacyjnym, czy z innym przeznaczeniem. Sąd podziela ocenę skarżących, że zapisy planistyczne w takim akcie jak plan miejscowy winny zawierać nakazy i zakazy oraz prawne dopuszczenia określonych funkcji dotyczących przeznaczenia terenu. A contrario plan nie powinien wprowadzać ustaleń nie wyrażających żadnych norm prawnych, w szczególności zapisów informacyjnych lub jedynie postulatów. Stąd zapis "postulowany ciąg 19 KPJ" nie ma charakteru wiążącego, co prowadzi do wniosku o jego wadliwości.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zapisy § 12 pkt 2 lit. n) zaskarżonego planu, dotyczące ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 19 KPJ - a więc zalecanego przez gminę do przeprowadzenia w określonych miejscach na działkach prywatnych nastąpiło bez zgody właścicieli nieruchomości, na których dany ciąg został zlokalizowany.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania, określa u.p.z.p. Na podstawie art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), bezspornym pozostaje fakt, że społeczności lokalne mają, w zakresie określonym prawem, swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Problematyka planowania przestrzennego normowana jest przepisami u.p.z.p., która do zadań własnych gminy, zalicza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie, określane jest to mianem "władztwa planistycznego". Uprawnia ono do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu. Władztwo to nie ma jednak charakteru absolutnego, zaś jego ograniczenia określone zostały ustawowo.

Nie każde rozstrzygnięcie związane swobodnie z przeznaczeniem, zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu może być włączone do ustaleń planu, a jedynie takie, które mieści się ściśle w ramach tego, co ustawa określa ogólnie, jako ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Nie można zatem zdaniem Sądu podzielić argumentacji organu, zgodnie z którą, ponieważ postulowany ciąg pieszo - jezdny oznaczony w miejscowym planie symbolem 19 KPJ nie jest obligatoryjny, Rada Gminy Warszawa Wilanów w § 11 ust. 5 miejscowego planu dopuściła inny przebieg ciągu pieszo - jezdnego w sytuacji gdyby inwestor zamierzał zmienić przebieg postulowanej komunikacji pieszo - jezdnej wewnątrz kwartału. Warunkiem takiego działania jest zabezpieczenie dojazdu do wszystkich działek budowlanych w obszarze i uzgodnienie go z Zarządem Dróg Miejskich oraz ze wszystkimi właścicielami i władającymi z tego obszaru. Innymi słowy, zapisy miejscowego planu nie nakazują nikomu wykonywania "postulowanej komunikacji wewnętrznej", a jej realizacja zależy wyłącznie od właścicieli nieruchomości, co wyłącza możliwość naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących.

Argumentacja ta bowiem stawia pod znakiem zapytania celowość tego zapisu, a jednocześnie, jak zaznaczyły skarżące zapis taki zapis mógł mieć na celu zarezerwowanie terenu przy jednoczesnym braku konieczności wypłaty stosownego odszkodowania.

Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wymieniony art. 10 ust. 1 pkt 2 pozwala na przeznaczanie w planie miejscowym terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Przepis ten nie przewiduje wyznaczania w planach miejscowych dróg, które nie mają charakteru publicznych. Uregulowanie to w zakresie przeznaczania w planie miejscowym terenów na cele komunikacji obejmuje wyliczenie zamknięte, a nie przykładowe. W myśl art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 7, poz. 838 ze zm.) ciągi pieszo-jezdne nie mają charakteru dróg publicznych. Zgodnie z tym uregulowaniem są to szlaki komunikacji, których budowa, utrzymanie i zarządzanie należy do zarządcy terenu, którego właścicielem nie musi być gmina ani organ administracji rządowej.

Określenie w projekcie planu terenu, z przeznaczeniem go pod ciąg pieszo-jezdny pozostaje w sprzeczności z treścią uprzednio przywołanego art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i w istocie oznacza, że uchwalenie planu zawierającego ten zapis stanowi przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczaniu terenu w granicach przewidzianych omawianą ustawą.

Ciąg pieszo - jezdny nie jest drogą publiczną w myśl ustawy o drogach publicznych. Drogą publiczną jest drogą o klasie ruchu przynajmniej D - dojazdową, która ma szerokość w liniach rozgraniczających 10 m. Ciąg pieszo - jezdny to ciąg komunikacyjny wewnętrzny o szerokości minimum 5 m.

Realizacja ciągu pieszo-jezdnego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest celem publicznym, stąd w przypadku braku zgody właścicieli nieruchomości, przez które przedmiotowa droga wewnętrzna miałaby przebiegać, na zbycie tych terenów, urządzenie ciągu pieszo-jezdnego nie byłoby praktycznie możliwe, bowiem terenu tego nie można by pozyskać przez wywłaszczenie, wobec ograniczeń wynikających z art. 112 i 113 tej ustawy. Wskazany ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 19 KPJ zlokalizowany został bez zgody właścicieli.

Sąd podziela ocenę skarżących, że zapis § 12 ust. 2 lit. n) de facto stanowi tzw. "rezerwę terenu", zaś art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniał organu do "rezerwowania terenu pod lokalizację ciągu pieszo-jezdnego ".

Ten zapis w ocenie Sądu naruszył interes prawny skarżących, bowiem wskazane zapisy planu prowadzą w istocie do urządzenia na działkach, prywatnych dróg, bez przeznaczenia tego terenu na cele publiczne. Nie stworzono zatem możliwości wywłaszczenia (wykupu) przedmiotowego terenu należącego do skarżących, pod fragment drogi dojazdowej wewnętrznej 19 KPJ, uniemożliwiając jednocześnie inne jej zagospodarowanie. Art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie znajduje tu bowiem zastosowania, a owa rezerwa terenu nie została dokonana na cel publiczny. Zatem w odniesieniu do działek skarżących istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części ujętej w sentencji wyroku. Wskazane zapisy planu, naruszają bowiem chronione konstytucyjnie prawo własności, służące skarżącym w odniesieniu do ich działek.

Sąd podziela również argumentację skarżących dotyczącą braku zasadności wprowadzenia do planu przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego.

Niezasadna jest argumentacja organu, zgodnie z którą dla obszaru, w którym znajdują się działki skarżących, oznaczonego symbolem 13 MN przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną z usługami zapewniony został dojazd zewnętrznymi drogami publicznymi: 4KUL, 9KUD i 17KUD oraz wewnętrznymi, prywatnymi ciągami pieszo jezdnymi: 19KPJ i 22KPJ. Taki sposób zapewnienia dojazdu jest właściwy i prawidłowy, ponieważ w obszarze 13 MN znajduje się kilkanaście działek ewidencyjnych, do których powinien być zapewniony dojazd.

Zatem powyższy ciąg, miał w zamyśle uchwałodawcy zapewnić od strony północno-zachodniej obsługę komunikacyjną dla działek [...], [...] z obrębu [...], a także dla działek [...], [...] i [...] z obrębu [...].

Tymczasem ww. działki mają zapewnioną obsługę komunikacyjną tj.: działki [...] i [...] poprzez ulicę 9 KUD (ul. [...]) a działki [...],[...] oraz [...] poprzez drogę wewnętrzną, która już obsługuje istniejące, wybudowane domy mieszkalne i inne obiekty budowlane. Powyższy ciąg pieszo-jezdny 19 KPJ jest zatem zbędny do obsługi komunikacyjnej powyższych działek.

Ponadto utrzymanie w mocy zapisów § 12 ust. 2 lit n) dotyczących ciągu pieszo- jezdnego oznaczonego symbolem 19 KPJ oraz jego urządzenie nie będzie miało sensu w związku z faktem braku możliwości dojazdu do ww. ciągu pieszo-jezdnego poprzez ulicę oznaczoną symbolem 17 KUD (ul. [...]). Realizacja zaprojektowanego w planie miejscowym układu komunikacyjnego wymaga bowiem wykupu przez m.st. Warszawę działek na których zlokalizowana jest ulica oznaczona symbolem 17 KUD. Do wskazanego nabycia na rzecz miasta nie doszło mimo upływu znacznego, blisko 20-letniego okresu (licząc od momentu uchwalania planu w 2002 r.). Nie można zatem podzielić argumentacji organu, że w planie został wyznaczony dojazd drogami publicznymi: istniejącą ulicą [...] (oznaczona w planie symbolem 17 KUD) oraz istniejącą ulicą [...] (oznaczona w planie symbolem 9KUD).

Powyższe okoliczności, wskazują zatem na wadliwość wprowadzenia przedmiotowego układu komunikacyjnego w postaci ciągu pieszo-jezdnego 19 KPJ po pierwsze z powodu braku podstaw w obowiązujących przepisach do zlokalizowania ciągu pieszo-jezdnego po drugie zaś z powodu braku realizacji dróg przez Gminę oraz chęci wykupienia terenów, w tym brak zgody właścicieli na przeprowadzenie ciągu komunikacyjnego po działkach, które mają już zapewnioną obsługę.

Zapis ten zatem nie odpowiada istniejącym uwarunkowaniom w zakresie realizowanej obsługi komunikacyjnej i nie uwzględnia poszanowania prawa własności.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.