III SA/Gd 532/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-22	
Data wpływu	2023-09-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Maja Pietrasik	
Symbol z opisem	6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Sygn. powiązane	II GSK 1261/24	
Skarżony organ	Prezydent Miasta~Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1376; art. 13b ust. 3, art. 13f; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 23 lutego 2022 r. nr XXXVIII/1219/22 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej stwierdza nieważność § 1 punktu 19 zaskarżonej uchwały.	
Uzasadnienie
W dniu 14 marca 2022 r. Rada Miasta Gdyni, działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, 1a, 2, 2a, 2b, 3, 4, 4a, 5 i 7 i art. 13f ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) zwanej dalej jako "u.d.p.", podjęła uchwałę nr XXXVIII/1219/22 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej.

W § 1 pkt 19 przedmiotowej uchwały wskazano, że w uchwale nr XXI/443/12

z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej wprowadza się następujące zmiany: w § 7 skreśla się ustęp 1, 2, 3, ustalając nowe brzmienie § 7: "§ 7. Za nieuiszczenie opłaty za postój w Śródmiejskiej Strefie lub Strefie Płatnego Parkowania pobiera się opłatę dodatkową w wysokości określonej w załączniku nr 3 do niniejszej uchwały.".

M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1/ art. 2 Konstytucji poprzez tworzenia prawa powszechnie obowiązującego niezgodnie z zasadą przyzwoitej legislacji;

2/ art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej obowiązku poszukiwania przez właściciela pojazdu informacji o nałożeniu opłaty dodatkowej tylko w drodze elektronicznej;

3/ art. 88 Konstytucji poprzez uchybienie obowiązkowi publikacji zmiany sposobu informowania o naliczeniu opłaty dodatkowej;

4/ art. 13f u.d.p. poprzez brak wskazania sposobu pobierania opłaty dodatkowej;

5/ art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.", poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady proporcjonalności i zasady równego traktowania;

6/ art. 13f u.d.p. poprzez egzekwowanie opłaty dodatkowej w sposób nieprzewidziany

w ustawie, skutkujący naruszeniem praw określonych w art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący od 1996 r. jest mieszkańcem Gdyni, w tym od 2017 r. zamieszkuje przy ul. [...], która mieści się w Śródmiejskiej Strefie Parkowania. Począwszy od lipca 2022 r. korzysta z abonamentu umożliwiającego parkowanie samochodu w tej strefie, ponosząc z tego tytułu stosowne opłaty w kwocie określonej w uchwale. Od grudnia 2021 r. do chwili obecnej jest współwłaścicielem (na warunkach wspólności ustawowej małżeńskiej) pojazdu samochodowego. Zatem będąc mieszkańcem śródmieścia Gdyni, posiadającym pojazd samochodowy i będąc faktycznie zmuszonym do ponoszenia kosztów parkowania abonamentowego, już stanowiących zauważalną i nieplanowaną część kosztów zamieszkiwania w tej strefie, skarżący legitymuje się w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. własnym i aktualnym interesem prawnym.

Dalej wskazano, że pod koniec 2022 r., w związku z trudną sytuacją zawodową

i majątkową, znacznemu pogorszeniu uległ stan zdrowia żony skarżącego. Nasilenie się objawów chorobowych u żony skarżącego i początek leczenia farmakologicznego, wpływającego negatywnie na jej samopoczucie, zbiegły się w czasie z wygaśnięciem wykupionego wcześniej na półroczny okres abonamentu parkingowego. Cała energia skarżącego i żony skupiła się na leczeniu. O wygaśnięciu abonamentu parkingowego

i naliczonych w związku z tym opłatach dodatkowych skarżący dowiedział się dopiero

z pisma z dnia 16 lutego 2023 r. zatytułowanego jako "Upomnienie nr [...]".

Następnie podniesiono, że z treści przepisów zaskarżonej uchwały nie można wywnioskować, w jaki sposób opłata dodatkowa ma być pozyskiwana od właściciela samochodu. Ustawa wskazuje tylko sposób egzekucji tej opłaty, w sytuacji, gdy nie zostanie ona uiszczona w terminie określonym w wezwaniu. Nie ma żadnego wskazania co do sposobu uiszczania opłaty dodatkowej dobrowolnie przez obciążonego. Wynika to przede wszystkim z faktu, iż pobierający opłatę dodatkową Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni, przekształcił dotychczasową praktykę pozostawiania za wycieraczką samochodu wezwania do zapłaty w związku ze stwierdzeniem konkretnego uchybienia w uiszczenia opłaty parkingowej w bezprawną praktykę nieinformowania o nałożeniu jednorazowej opłaty dodatkowej za jednorazowe uchybienie uiszczenia opłaty parkingowej.

W przypadku zaskarżonej uchwały, Rada Gminy Gdyni nie tylko nie określiła sposobu informowania o nałożeniu opłaty dodatkowej, ale również dopuściła do stosowania przez Zakład Dróg i Zieleni praktyki polegającej na nałożeniu na właścicieli pojazdów mechanicznych obowiązku ciągłego sprawdzania, w praktyce po każdym pozostawieniu pojazdu w strefie płatnego parkowania w sytuacji np. przekroczenia czasu płatnego parkowania, strony internetowej zawiadomienie.zdiz.gdynia.pl w celu sprawdzenia, czy nie zostali obciążeni opłatą dodatkową. Właściciel pojazdu w inny sposób nie dowie się o nałożeniu kary w postaci opłaty dodatkowej bezpośrednio po popełnieniu czynu. Taką informację uzyska dopiero po upływie miesiąca (w przypadku skarżącego - aż dwóch miesięcy), w postaci wykazu z sumaryczną kwotą opłat dodatkowych za wszystkie nieprawidłowe parkowania z zagrożeniem egzekucją administracyjną w razie jej niezapłacenia w terminie 7 dni. Właściciele pojazdów, którzy nie dysponują sprawnym połączeniem internetowym w związku ze słabym zasięgiem, pozbawieni są możliwości uiszczenia opłaty dodatkowej bezpośrednio po nieprawidłowym parkowaniu. To samo dotyczy osób niekorzystających, z różnych przyczyn (np. osób starszych), z Internetu. Powyższe odnieść należy również do tych mieszkańców, którym zdarzy się przeoczenie upływu terminu do przedłużenia abonamentu i pozostają oni w błędnym przekonaniu, że są uprawnieni do parkowania auta pod domem, tak jak to czynili od miesięcy. Uzmysłowienie im tego poprzez zbiorcze naliczanie opłat karnych za okres dwóch miesięcy, w formie wezwania do zapłaty w ciągu 7 dni kwoty stanowiącej równowartość miesięcznego dochodu rodziny, jest aktem skrajnej nielojalności Gminy wobec swoich mieszkańców i wyrazem naruszenia norm prawnych, wskazywanych w niniejszej skardze.

Zdaniem skarżącego, wcześniejsza praktyka (pozostawiania za wycieraczką samochodu wezwania do zapłaty) pozwalała na uniknięcie gromadzenia się obciążenia w skali miesiąca (w przypadku skarżącego przez aż dwa miesiące). Pozyskiwana w tej formie opłata dodatkowa realizowała również funkcję prewencji szczególnej, wymaganej przy każdej sankcji penalnej, w tym również opłaty dodatkowej. Ta funkcja przyczyniała się również do realizacji celu wprowadzenia skarżonej uchwały. Po faktycznej zmianie praktyki, obciążony opłatą dodatkową, jest informowany listownym upomnieniem

o konieczności uiszczenia opłat dodatkowych nałożonych w całym miesiącu

z zagrożeniem, w przypadku naruszenia 7-dniowego terminu, egzekucją administracyjną. Doświadczył tego skarżący, który został obciążony dwukrotnie miesięcznie naliczanymi opłatami dodatkowymi, co w sumie dało kwotę 6 332 zł.

Z wydruku upomnienia z dnia 16 lutego 2023 r. i 13 marca 2023 r. wynika, że samochód skarżącego był kontrolowany w miesiącu styczniu i lutym prawie codziennie, co wygenerowało tak znaczącą kwotę sumarycznych opłat dodatkowych. Taka praktyka na pewno nie służyła realizacji celu skarżonej uchwały, tj. zniechęcania kierowców do długiego parkowania pojazdów w strefie i zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych. Raczej wskazuje za zamiar realizacji celu komercyjnego poprzez pozyskiwanie przychodu w kwotach zdecydowanie większych niż opłaty parkingowe lub abonament.

Skarżący podkreślił, że Rada Gminy Gdyni, jako adresat normy z art. 13f u.d.p., ma nie tylko obowiązek ustanowienia opłaty dodatkowej, ale również ma obowiązek określenia sposobu jej pozyskiwania. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Rada Miasta Gdyni w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że w jej opinii, skarżący dokonał błędnej analizy zapisów zaskarżonej uchwały oraz nadinterpretacji norm i przepisów prawa. W zaskarżonej uchwale nie znajdują się bowiem zapisy o sposobie informowania kierowcy o niedokonaniu opłaty za postój. Takich zapisów nie ma także w ustawie o drogach publicznych. Opłata dodatkowa powstaje z mocy prawa, nie jest nakładana w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie przewidział konieczności wydawania w tym przedmiocie decyzji lub innego aktu administracyjnego. Nie ma zatem znaczenia, czy zawiadomienie

o obowiązku zapłaty zostało faktycznie doręczone zobowiązanemu - nie jest ono żadnym aktem administracyjnym, z którego doręczeniem ustawa wiązałaby jakiekolwiek skutki prawne. Opłata dodatkowa nie jest karą, nie jest też mandatem, jest ekwiwalentem za postój pojazdu na drodze publicznej, w miejscu w którym za takie parkowanie pobierane są opłaty.

Organ dodał, że wiedzę o nieuiszczeniu opłaty parkingowej oraz konieczność poniesienia opłaty dodatkowej strona poweźmie najpóźniej z chwilą otrzymania upomnienia. W związku z powyższym wspominana przez skarżącego strona internetowa Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni - http://zawiadomieni.zdiz.gdynia.pl jest niejako ułatwieniem dla korzystających z dróg publicznych, aby dobrowolnie mogli sprawdzić w dowolnym momencie, czy naruszyli prawo miejscowe i w związku z tym zostanie wysławione upomnienie za brak dokonania opłaty za postój.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisu art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", wynika, że zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, reguluje ona bowiem uprawnienia nieograniczonej liczny podmiotów korzystających ze strefy płatnego parkowania, zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f u.d.p.

Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest możliwa, jeśli skarżący posiada legitymację procesową do wniesienia skargi. Mając na względzie treść art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z który "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, konieczne stało się zbadanie legitymacji skarżącego do wniesienia przedmiotowej skargi i ustalenie czy zaskarżone postanowienia uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie. W świetle cytowanego przepisu - inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym, na gruncie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) - legitymacja do wniesienia skargi uchwałę organu gminy nie przysługuje temu, kto ma

w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem naruszony (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2451/11, z 27 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2620/12, z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1722/17, WSA w Poznaniu dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 615/23). W orzecznictwie wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2451/11,

z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1722/17). Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14).

Skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 776/22).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Jest ona mieszkańcem Gminy Gdyni, zamieszkuje na terenie objętym wskazaną w uchwale Śródmiejską Strefą Parkowania. Dotyczą go zatem bezpośrednio wprowadzone w treści uchwały przepisy prawa miejscowego, regulujące kwestię korzystania z miejsc postojowych.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczności

z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Sąd stanął na stanowisku, w świetle powyższego, że zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia prawa przez pominięcie pełnego zakresu materii przekazanej do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jest uzasadniony.

Przepis art. 94 Konstytucji RP wskazuje, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji

w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego.

Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Przepis art. 13b ust. 3 u.d.p. stanowi, że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.

Zgodnie z art. 13f u.d.p.:

1. Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową.

2. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

3. Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi.

4. W związku z poborem opłaty dodatkowej zarząd drogi albo zarządca drogi wykonują obowiązek, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679, przy pierwszej czynności skierowanej do osoby, której dane dotyczą, chyba że posiada ona te informacje, a ich zakres lub treść nie uległy zmianie.

5. Wystąpienie z żądaniem, o którym mowa w art. 18 ust. 1 rozporządzenia 2016/679, nie wpływa na obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej.

Z cytowanych przepisów wynika, że uchwała rady gminy w zakresie ustalenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania powinna określać dwa obligatoryjne elementy: wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania.

Treść normy art. 13f u.d.p. wyznacza zakres kompetencji rady gminy w tym zakresie. Rada gminy ma kompetencję i jednocześnie obowiązek określenia wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu jej pobierania. Nie jest możliwe ograniczenie w uchwale unormowania jedynie pierwszego z tych elementów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 342/22).

Pojęcie sposobu pobierania opłaty nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, wymaga zatem wykładni.

Niewątpliwe jest, że określenie "sposobu pobierania" opłaty dodatkowej przez organ gminy nie dotyczy sposobu jego egzekucji, co wynika z przepisu art. 40d ust. 2 u.d.p., który odrębnie reguluje tę kwestię, stanowiąc, że opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Do zakresu pojęcia sposobu pobierania opłaty nie należy także termin powstania obowiązku uiszczenia opłaty. Termin uiszczenia opłaty dodatkowej nie został w u.d.p. określony. Jednakże z art. 13 ust. 1 i art. 13f u.d.p. wynika, że obowiązek uiszczenia wynikających z tych przepisów opłat powinien być zrealizowany niezwłocznie po wystąpieniu stanu faktycznego (zaparkowanie w strefie płatnego parkowania, nieuiszczenie opłaty parkingowej), z wystąpieniem którego powstaje obowiązek uiszczenia danej opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 209/07 uznał, iż "termin (w rozumieniu art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) do wykonania przez zobowiązaną obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej upłynął najpóźniej w dniu stwierdzenia przez pełniących swoje obowiązki inspektorów obecności samochodu na obszarze strefy płatnego parkowania bez dowodu uiszczenia opłaty parkingowej".

W orzecznictwie wskazano, że pojęcie "sposób" odnosi się do trybu postępowania, formy wykonania określonej czynności. To zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty. Pojęcie to musi zawierać w sobie element, jakim jest określenie sposobu poczynienia ustaleń, czy kierujący pojazdem pozostawił pojazd w strefie parkowania bez uiszczenia opłaty i czy w konsekwencji jest zobligowany do uiszczenia opłaty dodatkowej (zob. M. Burtowy (w:) Drogi publiczne. Komentarz, Warszawa 2022). W przypadku opłaty dodatkowej, organ zobowiązany jest do wskazania kiedy dochodzi do powstania obowiązku uiszczenia powyższej opłaty, w jaki sposób weryfikowany będzie obowiązek jej uiszczenia, jaki podmiot uprawniony jest do przyjęcia tej opłaty (por. WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r. II SA/Sz 701/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 41/10). Przez sposób pobierania opłaty rozumieć należy ustalenie zasad, form i ogółu czynności technicznych pozwalających na dokonanie opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1158/19).

W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Gdyni określiła wysokość opłaty dodatkowej, nie wprowadziła natomiast regulacji w zakresie sposobu pobierania opłaty (brak jej także w uchwale podstawowej).

Zatem Rada Gminy w oczywisty sposób pominęła materię przekazaną do uregulowania na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 13f ust. 2 u.o.d.p., ponieważ zaniechała ustalenia w uchwale - jako jej obligatoryjnego elementu - sposobu pobierania ustalonej opłaty dodatkowej. Skutkuje to uznaniem, że przy podjęciu uchwały w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności zapisów uchwały zmieniającej o opłacie dodatkowej.

Wpływu na ocenę w tym zakresie nie ma podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że opłata powstaje z mocy samego prawa.

Sąd podziela stanowisko, że opłata dodatkowa jest opłatą powstającą z mocy prawa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02 (OTK-A Zb.Urz. 2002, Nr 7, poz. 91) wskazał, że opłatą jest daniną publicznoprawną charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, ale w przeciwieństwie do podatków i ceł, jest ona świadczeniem odpłatnym. Opłaty są świadczeniami pieniężnymi, powszechnymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie przez państwo

i jako dochody publiczne, przymusowe, mogą być pobrane w drodze egzekucji administracyjnej. Opłaty za parkowanie przewidziane są za korzystanie z obiektów publicznych, jakimi są niewątpliwie drogi publiczne, art. 13f u.d.p. reguluje natomiast rodzaj sankcji administracyjnej w postaci opłaty za uchylanie się od uiszczenia opłaty przewidzianej za parkowanie. Cechy podatku, które ma opłata dodatkowa pobierana

w wysokości wyższej od wartości usługi, decydują o tym, że jest ona traktowana jako danina publiczna. Jest ona administracyjną karą pieniężną mającą na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków (por. postanowienie SN z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I KZP 15/09, (OSNKW 2009, Nr 10, poz. 85), orzeczenie TK z dnia 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93 (OTK Zb.Urz. 1994, Nr 1, poz. 5), wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97 (OTK Zb.Urz. 1998, Nr 3, poz. 30) i z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04 (OTK Zb.Urz. 2006, Nr 1, poz. 6). Do stwierdzenia obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie nie jest konieczne wydanie aktu administracyjnego, wiążąco konkretyzującego ten obowiązek. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 88/10, przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa, prowadzi do stwierdzenia, że zrealizowanie się przesłanek decydujących o powstaniu obowiązku musi ustalić wierzyciel tego obowiązku, a następnie powinien on przystąpić do jego egzekwowania (art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm. zm.), dalej powoływanej jako u.p.e.a. W takim przypadku wierzyciel przesyła zobowiązanemu upomnienie, a gdy ten, pomimo upomnienia, nie wykona obowiązku, wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do egzekucji administracyjnej.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi w zakresie sposobu powiadamiania

o powstaniu obowiązku wniesienia opłaty, wskazać należy, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do wskazania organowi sposobu pobierania opłaty, jaki winien on unormować w uchwale.

Dotyczy to także kwestii powiadamiania o powstaniu obowiązku uiszczenia opłaty. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że sporządzane przez inspektora strefy płatnego parkowania (działających z upoważnienia zarządcy drogi) zawiadomienie o nieopłaconym postoju w strefie płatnego parkowania, których oryginał umieszczany jest za wycieraczką pojazdu, stanowi dokument potwierdzający nieuiszczenie opłaty, a zarazem stanowi ono dla korzystającego

z drogi dodatkową informację o (powstałym z mocy prawa) obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. Jednak "ani przepisy ustawy o drogach publicznych, ani postanowienia uchwały nie ustanawiają obowiązku doręczania takich zawiadomień za potwierdzeniem odbioru, nie można też uznać, by taki sposób dodatkowego informowania korzystającego ze strefy płatnego parkowania naruszał prawa gwarantowane

w Konstytucji, tym bardziej, iż dokument ten nie nakłada na korzystającego z parkingu jakichkolwiek obowiązków, a jedynie dodatkowo informuje o nieopłaconym postoju. Obowiązek poniesienia opłaty dodatkowej powstał bowiem z mocy prawa w momencie postawienia pojazdu w strefie bez uiszczenia opłaty parkingowej" (por. wyrok WSA

w Warszawie z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1186/12).

Ustawa o drogach publicznych nie nakłada obowiązku wprowadzenia regulacji przewidującej konieczność powiadomienia o powstaniu opłaty dodatkowej. Kwestia powiadamiana lub niepowiadamiania o obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przed przesłaniem upomnienia, nie powinna być jednak pozostawiona trybowi informacji umieszczonej na stronie internetowej Zarządu Dróg i Zieleni, lecz winna wynikać

z regulacji dotyczącej sposobu uiszczenia opłaty, zawartej w uchwale. Każdy, do kogo ten obowiązek jest skierowany winien znać zasady dotyczące sposobu jego realizacji, materia ta powinna być zatem unormowana prawem miejscowym.

Wskazać także należy, że w sytuacji braku powiadamiania o opłacie dodatkowej, zobowiązany dowie się o tej opłacie dopiero w wyniku doręczenia upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Działając lojalnie wobec członków wspólnoty samorządowej, właściwy organ nie powinien zwlekać z przesłaniem zobowiązanemu takiego upomnienia i jako niewłaściwą ocenić należy sytuację prowadzącą do komasowania wielu należnych opłat dodatkowych przez długi okres czasu i zwlekania z przesłaniem zobowiązanemu upomnienia, co prowadzi do naliczania kolejnych opłat dodatkowych.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 pkt 19 zaskarżonej uchwały.

Sąd stwierdził, że z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały, zmieniającej uchwałę podstawową, nie jest konieczne stwierdzenie nieważności całej regulacji zaskarżonej uchwały. Wskutek wyeliminowania jej postanowień dotyczących opłaty dodatkowej,

w miejsce wyeliminowanych postanowień wejdą bowiem postanowienia o opłacie dodatkowej wynikające z poprzednio obowiązującej uchwały.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.