Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska, Protokolant referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2018 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej (dalej także: "Komendant Główny SG" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm. - dalej także: "ustawa o SG"), w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 186, poz. 1560 - dalej także: "rozporządzenie MSWiA z 2005 r."), po rozpatrzeniu odwołania K.F. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej także: "Komendant [...]OSG" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] odmawiającej ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy - utrzymał w mocy sporną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2018 r.

Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej została wydana w następującym stanie faktycznym.

Skarżący K.F. od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] października 2013 r. pełnił służbę w Straży Granicznej.

Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej - działając na podstawie art. 45 ust. 3 oraz 49 ust. 2 pkt 1 ustawy o SG - zwolnił skarżącego z dniem [...] października 2013 ze służby w Straży Granicznej.

W związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby, stronie skarżącej wypłacono należności przysługujące z tytułu zwolnienia (vide: zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy o Straży Granicznej obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby i rozporządzeniem MSWiA z 2005 r. wydanym na jego podstawie), w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe (vide: wypłacono należności za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za 90 dni, w wysokości 14.238,60 złotych brutto).

W dniu 6 września 2017 r., realizując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2373/15, skarżącemu naliczono i pozostawiono do dyspozycji ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za 45 dni, w wysokości 7,119,30 złotych brutto

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 135 dni, wskazując w uzasadnieniu, iż wypłata ma nastąpić z odsetkami od dnia zwolnienia skarżącego ze służby.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (sygn. K 7/15), w którym to Trybunał orzekł, że "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 9 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Jednocześnie, skarżący wskazał na brzmienie przepisów ustawy o Straży Granicznej, uprawniających do otrzymania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz sposobu liczenia przedmiotowej należności.

W konsekwencji, skarżący zawnioskował o wydanie decyzji w zakresie ponownego przeliczenia wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata 2009-2013 (w ilości 135 dni) według przelicznika 1/22 wraz z odsetkami ustawowymi, począwszy od dnia wystąpienia należności, tj. dnia zwolnienia ze służby w Straży Granicznej przypadającego na dzień [...] października 2013 r.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r. - decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], odmówił ponownego naliczenia i wypłacenia skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (pkt 1 decyzji) i umorzył postępowanie w zakresie żądania odsetek (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wskazał, że należności wynikające z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez skarżącego urlop zostały naliczone zgodnie z obowiązującymi w tych datach przepisami, tj. zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy o SG oraz zgodnie z rozporządzeniem MSWiA z 2005 r. Ponadto, organ pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z § 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r. podstawę obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, wskazując, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że ekwiwalent za urlop oblicza i wypłaca komórka finansowa jednostki organizacyjnej Straży Granicznej właściwa w sprawach wypłaty uposażenia oraz wypłaca się w formie bezpośredniej lub na rachunek w banku wskazanym w formie pisemnej przez funkcjonariusza.

Odnosząc się do przywołanego przez stronę skarżąca wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, organ pierwszej instancji zauważył, że nie dotyczy on Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. Komendant [...]OSG stwierdził, że w przedmiotowym wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie wskazuje się na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej, a w szczególności dotyczącego zasad wypłacania, czy też obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

W związku z powyższym, organ pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., podnosząc, iż do momentu zmiany przez ustawodawcę przepisów w tym zakresie, wypłata ekwiwalentu nie może być realizowana na innych zasadach, niż dotychczas obowiązujące, co oznacza, że wniosek skarżącego o wyrównanie otrzymanego ekwiwalentu nie ma oparcia w obowiązujących przepisach pragmatyki służbowej.

Odnosząc się z kolei do żądania skarżącego dotyczącego wypłacenia odsetek, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wskazał, że wprawdzie art. 111 ustawy o SG zawiera materialnoprawną podstawę do żądania odsetek, to jednocześnie należy zauważyć, że nie wynika z tego przepisu, aby ich wysokość i prawo do nich mógł określać organ administracyjny po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Komendanta [...]OSG, sam fakt zamieszczenia tego przepisu w ustawie o Straży Granicznej nie pozbawia roszczenia o odsetki ustawowe charakteru cywilnego. W konsekwencji, organ pierwszej instancji stwierdził, że roszczenie o odsetki ma charakter cywilnoprawny, a jako takie może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami, które rozstrzygają sądy powszechne. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji - powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Wa 689/08 - uznał, że nie może w tym zakresie wydać decyzji administracyjnej, albowiem wydana ewentualnie decyzja byłaby nieważna, jako wydana bez podstawy prawnej.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2018 r., zarzucając w uzasadnieniu m. in. to, że niezasadne jest stanowisko Komendanta [...]OSG o braku odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydanego w sprawie sygn. akt 7/15, do przepisów dotyczących funkcjonariuszy Straży Granicznej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. - powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w związku z § 2 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. - utrzymał w mocy sporną decyzję Komendanta [...]OSG nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził na wstępie, że w całości zgadza się z argumentacją organu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r.

Tym samym, Komendant Główny Straży Granicznej uznał, że w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Straży Granicznej oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie sygn. I OSK 2373/15, wypłacono mu wszystkie świadczenia zgodnie z przepisem art. 118 ustawy o SG, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, zgodnie z przelicznikiem obowiązującym w datach wypłaty przedmiotowej należności unormowanym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, które zostało wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG i które reguluje kompleksowo do dnia dzisiejszego kwestię obliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy.

Organ odwoławczy stwierdził wyraźnie, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15, w zakresie, w jakim orzeka o niezgodności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że w komentowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny nie wskazał na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej, a w szczególności odnoszącego się do zasad wypłaty i uprzedniego obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Komendant SG zauważył, że skoro w przedmiotowym zakresie ustawodawca nie znowelizował przepisów pragmatycznych normujących funkcjonowanie w Straży Granicznej, to w związku z tym uznać należy, że wypłata ekwiwalentu nie może zostać zrealizowana na innych zasadach, niż obowiązujące zarówno w dniu wypłaty skarżącemu ekwiwalentu, jak i obecnie.

W tej sytuacji, mając na względzie powyższe, jak również biorąc pod uwagę fakt, iż prawo funkcjonariuszy Straży Granicznej do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wynika wprost z przepisu ustawy o Straży Granicznej i rozporządzenia wydanego na jego podstawie nieuznanych za niekonstytucyjne, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej poprzez wypłatę na wskazany przez funkcjonariusza rachunek bankowy, Komendant Główny SG uznał, że brak jest podstaw do realizacji roszczeń strony skarżącej.

Tym samym, organ odwoławczy stwierdził, że wniosek skarżącego o naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie ma oparcia w obowiązujących przepisach normujących pragmatykę służbową w Straży Granicznej.

Odnosząc się do żądania naliczenia i wypłaty odsetek, Komendant Główny SG zauważył, że w związku z faktem, iż nie powstała zaległa należność, wniosek strony skarżącej w zakresie odsetek również nie znajduje uzasadnienia.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2019 r.

W petitum skargi skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, jako naruszających prawo i zobowiązanie organu do wydania nowej decyzji o kierunku zgodnym z pierwotnym wnioskiem skarżącego, tj. wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 135 dni (za lata 2009-2013), zgodnie z zasadą, iż za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego winien przysługiwać ekwiwalent finansowy w wysokości 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku,

2. zobowiązanie organu do wydania nowej decyzji o kierunku zgodnym z pierwotnym wnioskiem skarżącego, tj. wypłaty odsetek ustawowych od zwłoki w wypłacie ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 45 dni, a także

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.:

- nierozstrzygnięcie istoty sprawy, jaką jest żądanie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 135 dni (za lata 2009-2013) zgodnie z zasadą, iż za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego winien przysługiwać ekwiwalent finansowy w wysokości 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku (zwany dalej przelicznik 1/22) (podstawa prawna art. 86 ustawy o Straży Granicznej),

- odmowę wypłaty odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie ekwiwalentu pieniężnego [pic]z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 45 dni (podstawa prawna art. 111 ustawy o Straży Granicznej),

- nieprzeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu sprawy i pominięcie zakresu wskazanych w odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop jest prawem majątkowym funkcjonariusza Straży Granicznej, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Mając na względzie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, skarżący stwierdził, że analiza poszczególnych pragmatyk służb mundurowych prowadzi do przekonania, iż § 2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. narusza konstytucyjną zasadę równości. Według skarżącego, nierówność ta wynika z faktu odmiennego obliczania ekwiwalentu pieniężnego za urlop niewykorzystany przez funkcjonariuszy innych służb, jak i żołnierzy zawodowych.

Skarżący zarzucił, że zastosowanie wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej przelicznika 1/30 ogranicza prawo funkcjonariusza do wypoczynku. Według skarżącego, skoro celem wypłaty ekwiwalentu jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi niewykorzystanego urlopu, to uznać należy, że rekompensata pieniężna powinna być adekwatna do maksymalnych norm czasu służby, a może się to urzeczywistnić jedynie poprzez pełne pokrycie szkody, jaką poniósł funkcjonariusz w związku z niewykorzystaniem urlopu. Tymczasem, jak wskazał skarżący, w obecnym stanie prawnym funkcjonariusze Straży Granicznej za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują około 3/4 dziennego uposażenia, czego w żaden sposób nie można uznać za pełną rekompensatę poniesionej straty. W ocenie skarżącego, oznacza to, że pośrednio zmniejszony zostaje czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu.

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, skarżący uznał, iż przyjęty w Straży Granicznej przelicznik, tj. 1/30, jest niezgodny zarówno z art. 86 ustawy o Straży Granicznej, jak i zapisami Konstytucji RP.

Skarżący uznał, że przedstawione przez Komendanta Głównego Straży Granicznej stanowisko, iż skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie mają w ogóle odniesienia do przepisów dotyczących Straży Granicznej jest z gruntu rzeczy co najmniej chybione.

Ponadto, skarżący powołał się na wydany w jego sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2373/15, w którym NSA, przyznając słuszność argumentom przedstawianym w skardze kasacyjnej - stwierdził, że "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej, która zakresowa obejmuje m.in. art. 118 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Straży Granicznej. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności tej normy w określonej części i derogował w części wskazany przepis ustawy o Policji, w którym jest ona zamieszczona, to jednak spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Niewątpliwie dotyczy to również wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w tej sprawie. Posłużenie się powyższymi zasadami interpretacyjnymi przy wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej jest niezbędne po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż bez umotywowanej racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń (...) Przede wszystkim zauważyć należy, iż oparcie się (...) wyłącznie na językowej wykładni art. 118 ust. 1 pkt. 2 omawianej konkluzji prowadzi do konkluzji, której nie można pogodzić z zasadą praworządności i zasadą sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP oraz określoną w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP zasadą dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów wypoczynkowych i urlopów dodatkowych. (...) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając treść i motywy omówionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (...) nie odpowiadało dyrektywie interpretacyjnej wykładni w zgodzie z Konstytucją RP, gdyż naruszało jej zasady określone w art. 66 ust. 2 i art. 2, co w odniesieniu do tożsamo brzmiącej normy zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stwierdził już Trybunał Konstytucyjny. Dokonując wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w ówczesnym brzmieniu należało zatem pominąć treść tego przepisu w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata" (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2017, sygn. akt 2530/16). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sad Administracyjny, podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej uznał, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji dokonały błędnej wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, co w rezultacie doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania".

Odnosząc powyższe stanowisko NSA na kanwę obecnej sprawy, skarżący podkreślił, iż w jego ocenie, § 2 cyt. rozporządzenia MSWiA z 2005 r. po pierwsze jest sprzeczny z art. 86 ustawy o Straży Granicznej, a po drugie jest niezgodny w swoim brzmieniu co najmniej z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że mając na względzie powyższą wykładnię NSA, organy Straży Granicznej winny pominąć wadliwe zapisy ujęte w § 2 cyt. wyżej rozporządzenia MSWiA z 2005 r. i wypłacić wnioskowany ekwiwalent pieniężny przy wykorzystaniu wskazanego przez odwołującego przelicznika 1/22, gdyż bez umotywowanej racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń.

Skarżący stwierdził, że przede wszystkim zauważyć należy, iż oparcie się wyłącznie na językowej wykładni § 2 cyt. wyżej rozporządzenia MSWiA z 2005 r. prowadzi do konkluzji, której nie można pogodzić z zasadą praworządności i zasadą sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP oraz określoną w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP zasadą dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów wypoczynkowych i urlopów dodatkowych oraz art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, gdyż w sposób istotny, a jednocześnie pozaprawny, ogranicza prawa funkcjonariuszy Straży Granicznej, jako obywateli Rzeczpospolitej Polskiej, w tym prawo do wypoczynku oraz do równego traktowania.

Ustosunkowując się z kolei do przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu odwoławczego co do odmowy wypłaty wnioskowanych przez skarżącego odsetek ustawowych, strona skarżąca wskazał, iż art. 111 ustawy o Straży Granicznej stwierdza wprost, iż organ na wniosek osoby winien wypłacić odsetki ustawowe od nieterminowego wypłacenia należnych świadczeń ustawowych. Według skarżącego, logicznym wydaje się, iż ustawodawca uchwalił taki przepis w ustawie o Straży Granicznej nie po to, aby odsyłać wnioskodawców do sądów powszechnych, tylko po to, aby zobowiązać organy Straży Granicznej do wypłacania należności finansowych we właściwych terminach pod groźbą sankcji w postaci odsetek ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na wstępie Komendant Główny Straży Granicznej zauważył, że zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji działają na podstawie przepisów prawa.

Organ odwoławczy uznał, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest w odniesieniu do funkcjonariusza Straży Granicznej przepisu, który wskazywałby współczynnik, przy zastosowaniu którego organ Straży Granicznej powinien dokonać wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15).

Ponadto, odnosząc się do podniesionej przez stronę skarżącą argumentacji opartej na wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2373/15 oraz Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 - organ odwoławczy zauważył, iż w polskim systemie prawnym wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, zaś ich moc wiążąca ogranicza się do konkretnej sprawy administracyjnej.

W związku z tym, organ odwoławczy uznał, iż - wbrew twierdzeniom skarżącego - wydając zaskarżoną decyzję, Komendant Główny SG musiał mieć na względzie, że powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdza niekonstytucyjność określonego przepisu ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie odnosząc się w żaden sposób do normujących tożsamą materię przepisów regulujących funkcjonowanie Straży Granicznej w randze aktu wykonawczego. W związku z tym, organ odwoławczy uznał, iż przedstawione we wspomnianych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zapatrywania prawne dotyczące konkretnej sprawy (w zakresie innego stanu faktycznego i innego aspektu prawnego, niż rozstrzygany w zaskarżonej decyzji), nie mogą być w żadnym wypadku podstawą do uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania.

W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, iż zarzut naruszenia wskazanych przez stronę skarżąca przepisów Konstytucji RP jest nieuzasadniony, gdyż w niniejszej sprawie nie wystąpiło ograniczenia praw jednostki, czy też nierówne traktowanie funkcjonariuszy Straży Granicznej w zestawieniu z funkcjonariuszami Policji.

Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że subiektywne odczucie strony skarżącej, iż sporne unormowanie w obecnym kształcie jest niewłaściwe (co może sugerować występowanie szczególnego rodzaju luki prawnej określanej mianem contra legem) - nie mające póki co odzwierciedlenia w działaniach prawodawcy zmierzających do zmiany regulacji ani orzeczeniach sądów, czy też Trybunału Konstytucyjnego - nie może uzasadniać stosowania przez organ analogii z bliżej nieokreślonych przez stronę skarżącą przepisów.

Jednocześnie, odnosząc się do argumentu sprzeczności przepisów dotyczących Straży Granicznej z przepisami Konstytucji RP w zakresie równego traktowania i obowiązku stosowania w takiej sytuacji przepisów wyższej - niż ustawa pragmatyczna - rangi, Komendant Główny Straży Granicznej uznał, iż organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego dokonywania oceny zgodności przepisów ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych z Konstytucją RP. Według organu odwoławczego, zobligowane są natomiast do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Wydając zatem rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie, organy administracji związane są obowiązującymi przepisami, dopóki ich stosowania, jako niezgodnych z Konstytucją, nie orzeknie władny do tego organ władzy sądowniczej - Trybunał Konstytucyjny.

Biorąc pod uwagę powyższe, Komendant Główny SG uznał, że w opisanym w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę stanie faktycznym i prawnym, prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do otrzymania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynika z ustawy o Straży Granicznej i cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r.

Z kolei odnosząc się do żądania wypłaty odsetek, organ odwoławczy wskazał, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K.F. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Komendant Główny Straży Granicznej, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2018 r. odmawiającą ponownego naliczenia i wypłacenia wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż w rozpatrywanej sprawie skarżący K.F. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zarzucił organom obu instancji nieuzasadnioną odmowę wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanego przed zwolnieniem ze służby urlopu wypoczynkowego.

Komendant Główny Straży Granicznej argumentował natomiast, że jest związany Konstytucją i ustawami i w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez organ (i Sąd) przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. Komendant Główny Straży Granicznej podkreślił, że "negatywny" wyrok Trybunału Konstytucyjnego oddziałuje, w sferze obowiązywania prawa, wyłącznie na normę wyraźnie wskazaną w sentencji orzeczenia, dodając, że tylko ta norma tarci moc powszechnie obowiązującą i na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego przestaje być elementem systemu prawa.

W tej sprawie spór dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby.

Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją RP przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny.

Należy zauważyć, że kwestia rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa była przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego (por. m.in. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt V CSK 377/15, czy też z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt V CSK 230/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m. in. wyroki z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2791/14, czy też z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3236/16). W orzeczeniach tych, stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa - przyjęto, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, może być uznana za niekonstytucyjną.

Warto w tym miejscu zauważyć, że powyższy pogląd znalazł akceptację również w doktrynie (por. np. Michał Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe 2016, s. 339). W uzasadnieniu tego stanowiska podnosi się, że negatywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchyla domniemanie konstytucyjności normy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach rożnych aktów prawnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy zakodowanej w konkretnym przepisie prawa deroguje zatem z systemu praw ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak również wpływ na stosowanie innych przepisów zawierających taką samą niekonstytucyjną normę.

Wskazać należy, że z przepisów art. 8 i art. 178 Konstytucji RP wynika, że sądy podlegają tylko Konstytucji (której przepisy stosuje się bezpośrednio) oraz ustawom. Związanie sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. W razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mają obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym.

Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że przyjmuje się jednocześnie, iż niedopuszczalność samodzielnej oceny przez sąd konstytucyjności normy ustawowej ustępuje wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności normy ustawowej, identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd. W takim bowiem przypadku niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego.

Warto zauważyć, że rozpatrywanym przypadku mamy jednak do czynienia z zarzutem niezgodności z Konstytucją RP normy podustawowej zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W świetle wynikającego z Konstytucji RP związania sądu ustawą można uznać, że sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu, niż ustawa z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. W zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu, niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00).

W tej sprawie zajęcie takiego stanowiska szczególnie uzasadnia wspomniany już fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na który powołał się skarżący, orzekł o niezgodności z Konstytucją analogicznego w treści przepisu ustawy o Policji.

Jeżeli zatem akceptuje się stanowisko co do tego, że sąd wyjątkowo może odmówić zastosowania normy ustawowej w sytuacji, gdy analogiczna norma zawarta w innej ustawie została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją, to tym bardziej, sąd - będąc związany tylko ustawą - może odmówić zastosowania normy prawnej zawartej w przepisie rozporządzenia wykonawczego, która analogiczna jest z uznaną za niekonstytucyjną normą prawną wyrażoną w ustawie.

Należy zauważyć, że przepis art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2).

W rozpatrywanej sprawie Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów, nie znajdując podstaw do przedstawienia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

Warto zauważyć na marginesie, odnosząc się do zapatrywania organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż należy mieć na uwadze zarówno art. 8 Konstytucji RP, uznający Konstytucję RP za najwyższe prawo w RP, a ponadto zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Z tych przepisów - zasad konstytucyjnych wynika, że organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej związane są całym obowiązującym porządkiem prawnym, z uwzględnieniem jego hierarchii, na czele której znajduje się Konstytucja RP. Działanie organów władzy publicznej zgodne z zasadą praworządności oznacza więc przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją RP (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (vide: K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK /w:/ Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, pod red. K. Działochy i S. Jarosz-Żukowskiej, Wyd. Sejmowe, Warszawa 2013, s. 22; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17).

W tej sytuacji, Sąd uznał, że całkowicie nieuzasadnione jest zatem w praktyce stosowania prawa przez organy administracyjne zastosowanie normy prawnej (w tym przypadku o randze podustawowej), którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją RP.

Należy przypomnieć, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (wypoczynkowy, dodatkowy), a więc do "równowartości" urlopu niewykorzystanego w naturze, zostało "zagwarantowane" w ustawie (vide: art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej). Z przepisu tego wynika, że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 87a ust. 1, oraz rekompensata pieniężna w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 37 ust. 2. Istnieje zatem ustawowa podstawa do wypłacenia funkcjonariuszowi Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W tej sytuacji, wobec niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia określającego zasady obliczania wysokości ekwiwalentu urlopowego, wysokość tego świadczenia może i powinna być ustalona bezpośrednio na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 z uwzględnieniem art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, bez konieczności ingerencji prawodawcy, z uwzględnieniem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.