Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 26 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 782/21 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości we wznowionym postępowaniu 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 782/21, przez dodanie po słowach "Dnia 29 listopada 2021 r." słów: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie:"; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 listopada 2021 r., II SA/Ke 782/21 oddalił skargę H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości we wznowionym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł H. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania, co doprowadziło do oddalenia skargi;

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli postępowania administracyjnego wyrażającej się w pozbawieniu znaczenia okoliczności przemawiających za słusznością stanowiska skarżącego, w tym przedstawionych wniosków dowodowych, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi;

3) rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U.1999.45.453 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości", w szczególności rozdziału 2 przez jego niezastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pozbawienie znaczenia okoliczności przemawiających za słusznością stanowiska skarżącego oraz nierozróżnienie specyfiki postępowania rozgraniczeniowego i wagi jaką ma w tym postępowaniu fakt ustalenia granicy prawnej między rozgraniczanymi działkami, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uwzględnienia skargi podczas, gdy istniały podstawy do jej oddalenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej uzasadniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Ocenę zasadność skargi kasacyjnej należy poprzedzić stwierdzeniem, iż podstawą kasacyjną ograniczono do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Drugą istotną konstatacją jest to, iż wśród podniesionych zarzutów nie wskazano na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania odnoszących się dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego i ocenionego w toku postępowania administracyjnego. Brak zarzutów skierowanych wobec dokonanym w sprawie ustaleniom, a więc chociażby zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oznacza petryfikację ustaleń faktycznych leżących u podstaw kontrolowanego wyroku i aktualnie nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć innych okoliczności za faktyczną podstawę kontrolowanego wyroku.

Rekapitulując stan sprawie należy zauważyć, iż wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. H. D. zwrócił się o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2016 r., powołując się na nowy dowód w sprawie. Wnioskodawca podał, że podstawą ww. decyzji nie był operat geodezyjny wykonany w 1964 r. nr [...], który znajduje się w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w K. W ocenie wnioskodawcy operat ten ma wpływ na granice działek objętych powyższą decyzją rozgraniczeniową, nie został on natomiast wzięty pod uwagę w decyzji z dnia [...] października 2016 r. Na podstawie powyższego wniosku Burmistrz Miasta i Gminy Ł. postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. wznowił postępowanie w sprawie rozgraniczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na to, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne (nowe dowody) istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Prowadząc natomiast postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy, stosownie do art. 149 § 2 k.p.a., Burmistrz Miasta i Gminy Ł. decyzją z dnia [...]marca 2021 r. orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...]października 2016 r. w sprawie o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę nr [...], będącą własnością skarżącego, a sąsiednią nieruchomością, stanowiącą działkę nr [...], będącą własnością J. W. Podstawę prawną tegoż rozstrzygnięcia stanowił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. Podstawą faktyczną powyższej decyzji było ustalenie, iż operat techniczny nr [...], choć formalnie nie stanowił podstawy ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], nie jest nowym, istotnym dowodem w sprawie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., choć istniał w dniu wydania ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu i nie był znany organowi, który wydał tą decyzję. Wniosek ten wynikał z opinii i wyjaśnień dodatkowych dwojga biegłych geodetów. Z wyjaśnień geodety M. R., przeprowadzającego czynności rozgraniczeniowe w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2016 r., wynika, iż operat ten był mu znany w toku postępowania rozgraniczeniowego, jednak nie został wzięty pod uwagę w toku czynności rozgraniczeniowych, gdyż był on wykonany w celu wywłaszczenia nieruchomości pod drogę N.– Ł., ale w ślad za opracowaną dokumentacją nie zostały wydane decyzje wywłaszczeniowe, wskutek czego granice pasa drogowego nie zostały ujawnione w ewidencji gruntów. Operat ten nie ma zatem żadnego wpływu na przebieg innej granicy działki skarżącego, tj. z działką nr [...] stanowiącą własność J. W., ustalonej ww. ostateczną decyzją o rozgraniczeniu. Wnioski wynikające z wyjaśnień geodety M. R. zostały potwierdzone konkluzjami operatu geodezyjnego sporządzonego w toku wznowionego postępowania przez geodetę A. B. Powyższe ustalenia pozostają wiążące w postępowaniu kasacyjnym wobec ich niepodważenia w podstawach wniesionej kasacji.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów należy zauważyć nietrafność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania. Faza wstępna postępowania w trybie wznowienia sprowadza się do ustalenia formalnych przesłanek wznowienia, wymagań formalnych wniesionego podania, a także zachowania terminów, o których mowa w art. 148 (vide: wyrok NSA z dnia 13 marca 2018 r., II OSK 2171/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Faza ta zakończyła się pomyślnie dla skarżącego, wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, otwierając tym samym fazę merytoryczną w ramach trybu wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., I OSK 353/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Czynności wyjaśniające podjęte w toku wznowionego postępowania nie doprowadziły jednak do ustalenia, iż wskazany przez skarżącego operat geodezyjny nr [...] stanowił nowy, istotny dowód w sprawie, choć ustalono jednocześnie, iż w dniu wydania ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu dowód ten istniał i nie był znany organowi podejmującemu tą decyzję. Jak już była o tym mowa, powyższe ustalenia nie zostały zakwestionowane w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych.

Przyjmuje się natomiast, iż nowe okoliczności lub nowe dowody, istotne dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to takie, które mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy niż to wynikające z decyzji ostatecznej (vide: wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985/1/35; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., V SA 1885/99, Lex nr 50152; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2007 r., I OSK 429/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niepodważenie ustalenia dokonanego we wznowionym postępowaniu, iż pochodzący z 1964 r. operat geodezyjny nie ma żadnego wpływu na przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...], ustalonej ostateczną decyzją z dnia [...] października 2016 r., na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza niewypełnienie przesłanki istotności nowego dowodu. Tym samym zarzut kasacyjny wadliwego zastosowania powyższego przepisu uznać należy za niezasadny.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Regulacje te stanowią o funkcji sądów administracyjnych i określają kryterium sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Powyższe przepisy nie mają charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć te regulacje prawne wyłącznie, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej, zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. albo oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji mógł naruszyć ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycjom. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nieskuteczna jest zatem próba podważenia dokonanej zaskarżonym wyrokiem oceny okoliczności faktycznych sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości wypada zauważyć, iż zarzut ten został wadliwie skonstruowany z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższego wymogu nie wypełnia wskazanie jako naruszonego całego aktu prawnego. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tegoż przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika natomiast podstawa faktyczna i prawna wyrokowania.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

O sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w zaskarżonym wyroku w zakresie oznaczenia Sądu I instancji, orzeczono na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., dodając brakujący element rubrum wyroku i wskazując, iż wyrok ten wydany został przez "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie:".

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.