Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1439/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w G. na akt Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru wprowadzenia środka spożywczego po raz pierwszy do obrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz A. S.A. w G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2021 r. oddalił skargę A. Sp. z o.o. w G. na akt Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru wprowadzenia środka spożywczego po raz pierwszy do obrotu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że zaskarżonym aktem Główny Inspektor Sanitarny (GIS) wskazał, że przedmiotem postępowania, wszczętego na skutek powiadomienia przez Skarżącego o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP suplementu diety pn.: "Zioła [...]", jest produkt, który w zalecanej dziennej porcji (tj. w 4 kapsułkach) zawiera: 1000 mg ziela konopi włóknistych (Cannabis sativa), 320 mg korzenia kozłka lekarskiego (Radix valerianae), 320 mg liścia melisy (Melissae folium), 360 mg oliwy z oliwek, co powoduje, iż zdaniem organu stanowi on nową żywność w rozumieniu przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 2015/2283 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie nowej żywności zmieniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1852/2001 (Dz. Urz. UE L 327 z 11.12.2015 r, s. 1).

Wydanie zaskarżonego aktu poprzedzone zostało postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2019 r., poz. 1252 ze zm.) wszczętym pismem z 28 stycznia 2020 r., o czym zawiadomiono stronę. Wobec wątpliwości, czy produkt jest środkiem spożywczym oraz czy spełnia wymagania dla środka spożywczego, Skarżący wezwany został do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej, że ziele konopi było stosowane do celów żywienia człowieka w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r.

Przedstawione przez stronę dowody oraz twierdzenia, w większości przypadków wskazywały jednak na stosowanie ziela konopi w celach leczniczych, a nie jako żywności, a zgodnie z art. 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego (...) (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002 r., s. 1, z późn. zm.) środek spożywczy nie obejmuje m.in. produktów leczniczych w rozumieniu dyrektyw Rady 65/65/EWG (1) i 92/73/EWG; narkotyków lub substancji psychotropowych w rozumieniu konwencji o środkach odurzających z 1961 r. oraz Konwencji o substancjach psychotropowych z 1971 r.

W dalszej kolejności organ wskazał, iż powoływany przez stronę dekret Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi Republiki Słowackiej nr 309/2015, gdzie wśród szeregu surowców roślinnych, które mogą być stosowane w produkcji herbaty wymieniono liście i nasiona rośliny Cannabis sativa L. - może ewentualnie dowodzić zastosowania liści i nasion w produkcji herbat (a nie całego ziela - kwiatów, liści, łodyg).

W ocenie tego organu strona dokonała błędnej interpretacji zapisów Katalogu Nowej Żywności prowadzonego przez Komisję Europejską, dotyczących konopi siewnych (Cannabis sativa L.). W Katalogu wskazano bowiem, że w przypadku rośliny Cannabis sativa L. znana jest historia spożycia przed dniem 15 maja 1997 r., jako żywności, tylko określonych produktów pochodzących z konopi: nasion, oleju z nasion konopi, mąki z nasion konopi, odtłuszczonych nasion konopi. Powyższe zapisy Katalogu znalazły odzwierciedlenie w opinii Komisji ds. Bezpieczeństwa Żywności i Żywienia Rady Sanitarno - Epidemiologicznej przy Głównym Inspektorze Sanitarnym z dnia 27 maja 2019 r., w sprawie bezpieczeństwa stosowania konopi siewnych w żywności ze względu na obecność THC i CBD.

Organ wskazał na brak danych na temat bezpieczeństwa pozostałych (oprócz nasion) części roślinnych pochodzących z konopi siewnych. W związku z tym, zdaniem organu, składniki te są nową żywnością. Jako więc nowa żywność, przed jej wprowadzeniem do obrotu na terytorium Unii Europejskiej (w tym Polski), musi przejść postępowanie przeprowadzone w sprawie wydania zezwolenia na jej wprowadzenie na rynek Unii Europejskiej, określone przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 2015/2283 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie nowej żywności.

Poza wskazanym statusem prawnym wprowadzanego na rynek produktu zawierającego ziele rośliny Cannabis sativa L., istotna była zdaniem organu kwestia bezpieczeństwa stosowania konopi siewnych i produktów z nich otrzymywanych jako żywności. Organ powołał się na opinię Komisji ds. Bezpieczeństwa Żywności z dnia 27 maja 2019 r. w której zwróciła ona uwagę m.in., że w przypadku stwierdzenia w produktach z konopi siewnych THC, konieczne jest każdorazowe dokonanie oceny ryzyka, na podstawie przyjętej przez EFSA ostrej dawki referencyjnej (ARfD), 1 pg A9- THC/kg m.c. (pkt 3 opinii). Komisja zaleciła, aby zawartość THC w produktach otrzymanych z konopi siewnych była badana przez przedsiębiorcę w ramach procedur wewnętrznych tak, aby dokonać oceny narażenia konsumentów.

Organ zwrócił uwagę, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest wyników analizy przedmiotowego produktu na obecność i zawartość A9-THC.

Zastrzeżenie organu wzbudziła także zawartość w składzie produktu "Zioła [...]", korzenia kozłka lekarskiego oraz liścia melisy w dawce terapeutycznej. Zgodnie z monografią EMA z dnia 14 maja 2013 r. dotyczącą Melissa officinalis, folium dawkę terapeutyczną stanowi 0,19 - 0,55 g sproszkowanej substancji roślinnej stosowanej 2-3 razy dziennie. Natomiast według monografii EMA z dnia 2 lutego 2016 r. dotyczącej Valeriana officinalis, radix dawkę terapeutyczną stanowi 0,3 - 3 g rozdrobnionej substancji roślinnej stosowanej do 3 razy dziennie. Organ wskazał też na możliwość wystąpienia działania synergistycznego ziela konopi włóknistej, kozłka lekarskiego oraz melisy lekarskiej, co może prowadzić do spotęgowania właściwości produktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony na powyższy akt.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. a Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 2015/2283 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie nowej żywności, "nowa żywność" to żywność, której nie stosowano w znacznym stopniu w Unii do spożycia przez ludzi przed dniem 15 maja 1997 r., która zalicza się do co najmniej jednej ze wskazanych kategorii. Może to być np. "(iv) żywność składająca się, wyekstrahowana lub produkowana z roślin lub ich części, z wyjątkiem żywności posiadającej historię bezpiecznego stosowania żywności w Unii i składającej się, wyekstrahowanej lub produkowanej z rośliny lub odmiany tego samego gatunku uzyskanych". Tym samym, to co należy traktować jako nową żywność wynika z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2015/2283 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie nowej żywności, którego przepisy są stosowane od 1 stycznia 2018 r. oraz rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/2470 z dnia 20 grudnia 2017 r. ustanawiające unijny wykaz nowej żywności zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2283 w sprawie nowej żywności (Dz. Urz. UE L 351 z 30.12.2017, str. 72). Poza tym źródłem informacji na temat statusu określonych składników, jest Katalog Nowej Żywności prowadzony przez Komisję Europejską. Katalog ten to zbiór nazw składników żywności wraz z dostępną w danym momencie informacją o statusie danego składnika, który nie jest zbiorem zamkniętym. Katalog Nowej Żywności (z uwagi na jego charakter) podaje orientacyjne informacje, czy określony składnik pochodzenia zwierzęcego lub roślinnego oraz inne substancje wymagają, czy też nie wymagają, przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 2015/2283.

Sąd podkreślił, iż analiza strony internetowej https://ec.europa.eu/food/safety/novel_food wskazuje, że w Katalogu Nowej Żywności w odniesieniu do konopi siewnych (Cannabis sativa L.) zamieszczono znak "V" w kolorze zielonym i następujący opis - w Unii Europejskiej uprawa odmian Cannabis sativa L. jest dozwolona pod warunkiem, że są one zarejestrowane we "Wspólnym katalogu odmian gatunków roślin rolniczych", a zawartość tetrahydrokanabinolu (THC) nie przekracza 0,2%. Niektóre produkty pochodzące z rośliny Cannabis sativa lub ich części, takie jak nasiona, olej z nasion, mąka z nasion konopi, odtłuszczone nasiona konopi, są powszechnie używane w UE i dlatego nie są nowością. Inne szczegółowe przepisy krajowe mogą ograniczać wprowadzanie do obrotu tego produktu jako żywności lub składnika żywności w niektórych państwach członkowskich. Dlatego zaleca się skonsultowanie się z właściwymi organami krajowymi.

Natomiast w odniesieniu do Cannabinoids (Kannabinoidy) zamieszczono znak "X" w kolorze czerwonym i opis - bez uszczerbku dla informacji zawartych w katalogu nowej żywności dla pozycji dotyczącej Cannabis sativa L., ekstrakty Cannabis sativa L. i produkty pochodne zawierające kannabinoidy są uważane za nową żywność, ponieważ nie wykazano historii ich spożycia. Dotyczy to zarówno samych ekstraktów, jak i wszelkich produktów, do których są dodawane jako składnik (np. Olej z nasion konopi). Dotyczy to również ekstraktów z innych roślin zawierających kannabinoidy. Kannabinoidy otrzymywane syntetycznie są uważane za nowe.

Z uwagi na powyższe Sąd ten podzielił ocenę organu, iż w Katalogu Nowej Żywności KE wskazano, że historia spożycia Cannabis sativa L, jako żywności przed dniem 15 maja 1997 r. znana jest tylko w odniesieniu do nasion z konopi, oleju z nasion z konopi, mąki z nasion konopi, odtłuszczonych nasion konopi.

Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, przed wprowadzeniem do obrotu na terytorium Unii Europejskiej, w odniesieniu do produktu zawierającego w swoim składzie ziele konopi włóknistej konieczne było przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na wprowadzenie nowej żywności na rynek Unii Europejskiej, określonego przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 2015/2283 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie nowej żywności.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt różnego statusu prawnego konopi siewnych w poszczególnych państwach członkowskich, co potwierdza interpretację organu zapisów w Katalogu Nowej Żywności prowadzonym przez Komisję Europejską. Organ wykazał bowiem, że w niektórych państwach członkowskich stosowanie konopi siewnych w żywności jest zabronione.

Jednocześnie dowody i argumenty strony mające potwierdzić historię znaczącego spożycia ziela konopi włóknistych w żywności w państwach członkowskich Unii Europejskiej, zdaniem Sądu, nie są wystarczające. Wskazują bowiem na stosowanie w celach leczniczych, a nie jako żywność. Zgodnie zaś z art. 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego środek spożywczy nie obejmuje m.in. produktów leczniczych w rozumieniu dyrektyw Rady 65/65/EWG (1) i 92/73/EWG; narkotyków lub substancji psychotropowych w rozumieniu konwencji o środkach odurzających z 1961 r. oraz Konwencji o substancjach psychotropowych z 1971 r.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z opinii Komisji ds. Bezpieczeństwa Żywności i Żywienia Rady Sanitarno - Epidemiologicznej przy Głównym Inspektorze Sanitarnym z 27 maja 2019 r. wynika m.in., że w przypadku stwierdzenia w produktach z konopi siewnych THC, konieczne jest każdorazowe dokonanie oceny ryzyka, na podstawie przyjętej przez EFSA ostrej dawki referencyjnej. Obowiązek ten nałożony został na przedsiębiorcę. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił jednak wyników analizy przedmiotowego produktu na obecność i zawartość A9-THC. Rolą organu nie jest zaś prowadzanie dowodów na bezpieczeństwo czy na niebezpieczeństwo środków spożywczych. Unijnym urzędem powołanym do oceny ryzyka w zakresie bezpieczeństwa żywności jest Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA).

A. Sp. z o.o. w G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego aktu oraz – na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) – zweryfikowanie stanowiska organu poprzez stwierdzenie, że produkt strony pn. "Zioła [...]" nie stanowi nowej żywności w rozumieniu rozporządzenia UE w sprawie nowej żywności i nie jest względem tego produktu konieczne dokonywanie żadnych procedur rejestracyjnych określonych w tym rozporządzeniu oraz umorzenie postępowania wyjaśniającego, ewentualnie – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; w przypadku uchylenia zaskarżonego wyroku w trybie art. 188 p.p.s.a. – na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a. – o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za pierwszą instancję według norm przepisanych; na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256. ze zm., dalej: k.p.a.) polegające na dokonaniu przez Sąd niewłaściwej kontroli działań organu i niedostrzeżeniu lub zaakceptowaniu dokonanej przez organ dowolnej, niewszechstronnej, nielogicznej i sprzecznej z zaoferowanymi przez stronę niewątpliwymi dowodami z dokumentów – oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej li tylko na bezkrytycznym przyjęciu wniosków wynikających z ogólnej, nieadekwatnej do badanego przypadku opinii organu doradczego GIS, twierdzeń organu i wynikłej z niedopuszczalnego przemilczenia, braku odniesienia się do większości rzeczowych argumentów strony;

b) art. 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7. 75 i 77 k.p.a. polegające na akceptacji przez Sąd rozstrzygnięcia organu wydanego z pominięciem licznych wniosków dowodowych strony, w szczególności dowodów ze świadków i w warunkach przeprowadzenia niepełnego, ograniczonego do minimum postępowania dowodowego, które nie mogło poskutkować ustaleniem prawdy obiektywnej, lecz skutkowało oparciem rozstrzygnięcia nie na prawidłowo ustalonych, tj. obiektywnie istniejących i właściwie ocenionych okoliczności faktycznych, lecz na przypuszczeniach (jak np. w zakresie uznanego potencjalnego zagrożenia produktu dla zdrowia, co do którego brak jakichkolwiek dowodów);

c) art. 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. polegające na akceptacji przez Sąd stanowiska organu pomimo jego wydania w okolicznościach zatajenia przed stroną istotnych informacji mających wpływ na ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a dotyczących w szczególności posiadania przez organ wiedzy na temat aktualności stanowiska wynikającego z opinii Komisji Europejskiej z dnia 18 grudnia 1997 r., co do statusu żywności wytwarzanej z ziela Cannabis sativa L, wyrażonego przez KE względem GIS w odpowiedzi na jego zapytanie z dnia 25 kwietnia 2017 r.;

d) art 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez niedostrzeżenie lub zaakceptowanie przez Sąd faktu nierozstrzygnięcia przez organ występujących w sprawie wątpliwości co do statusu produktu oraz jego bezpieczeństwa dla konsumentów na korzyść strony, pomimo iż zarówno w pierwszym jak i drugim zakresie brak było jakichkolwiek stanowczych dowodów przesądzających definitywnie o możliwości uznania produktu strony za produkt nowy w rozumieniu rozporządzenia UE ws. nowej żywności, a nadto - brak było podstaw do uznania niebezpieczeństwa produktu strony w jakimkolwiek zakresie, co do czego stanowisko wyraził sam organ, który powziął jedynie "wątpliwości" w tym zakresie;

e) art. 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zaakceptowanie stanowiska organu pomimo faktu jego wydania bez konkretnej podstawy prawnej, albowiem brak jest w realiach sprawy podstawy dla uznania Cannabis satiya L. za nową żywność, a także w warunkach zatajenia przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy informacji uzyskanych od KE w odpowiedzi na zapytanie dotyczące statusu Cannabis sativa L. jako żywności - tak przed Sądem jak i stroną,

f) art. 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 i 11 k.p.a. poprzez akceptację i powielenie błędu organu polegającego na braku ustosunkowania się do stanowiska strony i jej argumentów zaprezentowanych w toku postępowania przed organem, ale i również w skardze, a przede wszystkim w replice z dnia 15 września 2020 r. na odpowiedź na skargę, której argumenty Sąd przemilczał - nie roztrząsając ich jakkolwiek w uzasadnieniu orzeczenia, co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady przekonywania;

g) art. 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez akceptację przeprowadzenia przez organ postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej oraz godzący w zasadę bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, czego przejawem było wszczęcie postępowania wyjaśniającego i określenie stanowiska organu co do statusu Cannabis sativa L. jako nowej żywności bez dogłębnego przeanalizowania argumentów strony, bez wzywania do ewentualnych uzupełnień postępowania dowodowego oraz jedynie w odniesieniu do produktu skarżącego i kilku innych z ponad stu aktualnie oferowanych na rynku także zawierających w składzie ziele Cannabis sativa L., a także w warunkach zatajenia istotnych informacji posiadanych przez organ wskutek uzyskania odpowiedzi na zapytania kierowane do KE w kwestii statusu żywności z ziela konopi siewnej;

h) art. 141 § 4 p p.s.a. polegające na braku sporządzenia uzasadnienia orzeczenia w sposób prawidłowy, tj. z przedstawieniem pełnego i obszernego stanowiska strony skarżącej, w szczególności zawartego w replice z dnia 15 września 2020 r., gdzie strona w sposób wyczerpujący odniosła się także do tej argumentacji organu którą Sąd przyjął za własną i uczynił podstawą negatywnego rozstrzygnięcia, przy czym brak w uzasadnieniu orzeczenia motywów, które stały za odrzuceniem stanowiska strony w tych aspektach, które Sąd przyjął za organem pomimo rzeczowej polemiki strony obalającej jego argumentację;

i) art. 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieuwzględnienie skargi pomimo zaistnienia w niniejszej sprawie podstaw do jej uwzględnienia;

j) art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi, pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a to – art. 3 ust. 2 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 rozporządzenia UE ws. nowej żywności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że produkt strony jest nową żywnością, względem której należy przeprowadzić stosowną procedurę rejestracyjną, podczas gdy właściwa ocena zarówno ww. przepisów jak i treści mającego charakter pomocniczy Katalogu Nowej Żywności – winny skutkować odmiennym stanowiskiem i stwierdzeniem, że produkty wytwarzane z ziela Cannabis sativa L. nie stanowią nowej żywności.

W oparciu o ww. zarzuty strona wniosła:

1. na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. - o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów stanowiących nowe, pozyskane przez stronę dopiero po wydaniu skarżonego rozstrzygnięcia dowody:

a) zapytania GIS z dnia 14 kwietnia 2017 r.,

b) odpowiedzi KE na zapytanie GIS,

c) wiadomości austriackiego przedstawiciela z dnia 23 października 2014 r.,

d) discussion paper from the United Kingdom,

e) stanowiska Budestagu ws. Statusu ziela Cannabis sativa L. z dnia 25 lipca 2019 r.,

f) stanowiska Rady Europy z dnia 7 lutego 2008 r. ws. rozróżnienia żywności i produktów medycznych,

g) opracowań, publikacji naukowych i zapytań poselskich dotyczących dawki referencyjnej EFSA (ARfD) (x5).

Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz oddalenie wniosku dowodowego strony skarżącej z uwagi na fakt, iż wymienione we wniosku dowodowym dokumenty nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich dopuszczenie spowodowałoby jedynie nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem działań Głównego Inspektora Sanitarnego podjętych w prowadzonym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia postępowaniu wyjaśniającym w sprawie powiadomienia przez skarżącą spółkę o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP, jako suplementu diety, produktu pn. "Zioła [...]" oraz rezultatu (wyniku) tychże działań materializującym się w akcie z dnia [...] maja 2020 r., który wyrażał się w stanowisku, że wymieniony produkt jest nową żywnością w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Radu (UE) nr 2015/2283 w sprawie nowej żywności (a więc de facto w odmowie przyjęcia wymienionego powiadomienia) stwierdził, że ani działania podjęte przez organ administracji w ramach wymienionego postępowania wyjaśniającego, ani też ich rezultat nie są niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi spółki.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Za uzasadniony należało bowiem uznać zarzut z pkt 1 lit. h) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ocena zasadności tego zarzutu kasacyjnego, którego zakres jest zdecydowanie szerszy niż wynika to z petitum skargi kasacyjnej, o czym mowa jeszcze dalej, wymaga w punkcie wyjścia przypomnienia, że w relacji do cech sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, w tym "weryfikacyjnego" trybu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa powodującego, że kontrola wykładni stanowi składnik funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa – jego rolą jest bowiem kontrola działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem, która obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.) – rezultat sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej powinien być rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego, co wymaga wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie dość, że pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego funkcji perswazyjnej to również nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11; zob. również wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3499/17 oraz przywołane tam orzecznictwo). Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w korespondencji do uwag odnoszących się do istoty sądowoadminstracyjnej kontroli działalności administracji trzeba podkreślić, że sąd administracyjny nie może więc oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie (a tym samym bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli ich wykładni przez organ) i przeprowadzenia – przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego – kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania) przez organ.

W tym też kontekście trzeba podnieść – nie jest to bowiem także bez znaczenia – że jakkolwiek brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17).

Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy również – a należy to także podkreślić – ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prosta akceptacja. Zwłaszcza w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji strona skarżąca wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, co powinno zobowiązywać sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a ich brak należy ocenić nie inaczej, jak tylko, jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09). W tym bowiem kontekście oraz w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów trzeba podkreślić, że uzasadnienie orzeczenia sądowego co do zasady nie może się ograniczać do sprawozdania (czy też rekapitulacji) przebiegu postępowania i powielenia stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego działania organu administracji publicznej, sąd administracyjny nie może więc bezkrytycznie przyjmować, a w konsekwencji akceptować, ani ustaleń przeprowadzonych w sprawie przez organ, ani też proponowanej przez organ prawnej ich oceny, skoro mają one stanowić przedmiot kontroli. Jeżeli przy tym, przeprowadzone w sprawie ustalenia lub ich ocena prawna są kwestionowane przez stronę, to stanowisko sądu administracyjnego odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonego działania tym bardziej powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych przez stronę w relacji do argumentów przedstawianych przez organ administracji oraz wyjaśniać, dlaczego jedne spośród tych argumentów należało uznać za zasadne, a inne nie (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1052/18).

Przedstawione uwagi wprowadzające, nie mogą według Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza, gdy wynikające z nich konsekwencje skonfrontować z treścią uzasadniania kontrolowanego wyroku Sądu I instancji.

Rezultat tej konfrontacji jednoznacznie świadczy o tym, że zarzucane skargą kasacyjną naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za aktualizujące się w odniesieniu do pełnego spectrum przedstawionych powyżej sytuacji.

Jakkolwiek bowiem, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. został osadzony – jak wynika to z petitum skargi kasacyjnej – na gruncie twierdzenia "o braku sporządzenia uzasadnienia w sposób prawidłowy, tj. z przedstawieniem pełnego i obszernego stanowiska strony skarżącej, w szczególności zawartego w replice z dnia 15 września 2020 r., gdzie strona w sposób wyczerpujący odniosła się także do tej argumentacji organu, którą Sąd przyjął za własną i uczynił podstawą negatywnego rozstrzygnięcia, przy czym brak w uzasadnieniu orzeczenia motywów, które stały za odrzuceniem stanowiska strony w tych aspektach, które Sąd przyjął za organem pomimo rzeczowej polemiki, obalającej jego argumentację", to jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej jasno i wyraźnie wynika, że jego zakres jest zdecydowanie szerszy, albowiem wadliwości zaskarżonego wyroku strona skarżąca upatruje również w szeregu innych jeszcze wadliwościach i deficytach uzasadnienia kontrolowanego wyroku. Mianowicie, nie dość, że w braku rozpatrzenia oraz oceny przez Sąd I instancji argumentacji prezentowanej przez stronę w skardze oraz w pismach procesowych (w tym w replice na odpowiedź na skargę), to również – jeżeli nie przede wszystkim – w powieleniu w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku stanowiska organu przy jednoczesnym braku poddania tego stanowiska jakiejkolwiek ocenie w relacji do argumentów prezentowanych przez skarżącą spółkę, a w konsekwencji w braku poddania stanowiska organu administracji jakiejkolwiek kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem (zob. s. 6, czy też np. s. 8 – 9, s. 11, s. 13, s. 14, s. 15, s. 18, s. 19, s. 20, s. 21 – 22 skargi kasacyjnej).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o charakterze i rodzaju wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, których suma powoduje, że nie realizuje ono funkcji uzasadnienia sądowego, co w konsekwencji stanowi podstawę wnioskowania o zaistnieniu stanu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, w pełni zasadnie należy wnioskować na podstawie następujących argumentów.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że jakkolwiek Sąd I instancji zasadnie przyjął oraz ocenił – czego nie kwestionuje również organ administracji publicznej, a co znajduje także swoje potwierdzenie w argumencie z treści art. 30 ust. 1 oraz ust. 3 i ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz w relacji w jakiej przepis ten pozostaje do art. 32 ust 1 i art. 8 tej ustawy – że stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego materializujące się w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. stanowiącym odpowiedź organu administracji na powiadomienie przez skarżącą spółkę o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP, jako suplementu diety, produktu pn. "Zioła [...]", należało oceniać z pozycji konsekwencji wynikających z treści pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a., to jednak nie wyjaśnił z jakich powodów należało uznać, że kontrolowany akt nie jest niezgodny z prawem, a w tym kontekście – i jeszcze ściślej rzecz ujmując – jakie argumenty miałyby przemawiać za wnioskiem o zaktualizowaniu się w rozpatrywanej sprawie przesłanek wszczęcia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 przywołanej ustawy oraz za przyjęciem, że stanowiący przedmiot powiadomienia produkt jest nową żywnością w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Radu (UE) nr 2015/2283 w sprawie nowej żywności.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku – abstrahując już nawet od zakłócenia jego proporcji (część sprawozdawcza to s. od 1 do 13, zaś część analityczna to s. od 13 do 19), a w tej mierze należy również podnieść, że postulat zwięzłości uzasadnienia, w żadnym razie nie może oznaczać jego lakoniczności, zwłaszcza zaś w zakresie odnoszącym się do wskazania przyjmowanych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienia, w bezpośredniej relacji do nich, podstawy prawnej orzeczenia – jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając, że kontrolowane działanie organu administracji nie jest niezgodne z prawem, co oznacza, że nie realizuje ono nie dość, że funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia – co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana w sposób czyniący zadość przedstawionym powyżej wymogom umożliwiałoby dokonanie kontroli stanowiska Sądu I instancji z punktu widzenia jego zgodności z prawem – to również i funkcji perswazyjnej, co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana, a tak jednak nie jest, umożliwiałoby poznanie motywów działania Sądu I instancji mających przekonywać do trafności wydanego w sprawie orzeczenia.

Jest to, aż nadto widoczne, gdy zwrócić uwagę na przyjęty w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku sposób narracji, który dla potrzeb wykazania zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej wyrażał się w operowaniu konwencją akcentującą znaczenie tego, że "organ zasadnie stwierdził" (s. 15), "nie była wadliwa dokonana przez organ interpretacja zapisów", "organ prawidłowo ocenił", "GIS zwrócił uwagę" (s. 16), "jak wskazano w odpowiedzi na skargę", "organ prawidłowo uznał", "organ trafnie wskazał" (s. 17), "jak wyjaśnił organ", "GIS podkreślił" (s. 18), "słusznie organ zwrócił uwagę" (s. 19), co w rekapitulacji tego rodzaju narracji wyraziło się w stanowczym, lecz nie mniej lakonicznym stwierdzeniu, że "postępowanie [...] nie było dotknięte istotnymi wadliwościami, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ ocenił prawidłowo, właściwie zastosował i zinterpretowano przepisy" (s. 19).

Przyjęta przez Sąd I instancji konwencja polegająca na odwoływaniu się do stanowiska organu administracji dla potrzeb wykazania zgodności z prawem jego działania, nie może jednak – co trzeba uznać za oczywiste – zastąpić obowiązku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem tego działania oraz obowiązku odzwierciedlenia rezultatu tej kontroli w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Kontroli tej, a zwłaszcza jej wyniku, który materializuje się wydawanym w sprawie orzeczeniu oraz w jego uzasadnieniu nie może bowiem zastąpić, ani też nie może jej służyć sprawozdanie z działań organu, czy też sprawozdanie zawierające – bo tak właśnie należałoby to cenić – przegląd stanowisk organu odnoszących się do poszczególnych spośród kwestii i zagadnień rozpoznawanej sprawy. Tego rodzaju działanie niczemu nie służy i z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej jest przeciwskuteczne.

W tym też kontekście oraz w korespondencji do dotychczas prezentowanych argumentów trzeba podnieść, że przedstawiony sposób podejścia Sądu I instancji do kontroli legalności zaskarżonego działania nie może pozostawać bez wpływu na krytyczną ocenę sposobu odniesienia się przez ten Sąd do argumentacji strony skarżącej, która na gruncie zarzutów skargi, a także pism procesowych, w tym jej stanowiska oraz wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 26 lutego 2020 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu administracji, podważała prawidłowość oraz zgodność z prawem działania organu w rozpatrywanej sprawie.

Wbrew wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogom, o których mowa była powyżej – a mianowicie wymogom odnoszącym się do sposobu oceny stawianych w skardze zarzutów zwłaszcza, gdy są one motywowane wnioskami formułowanym na podstawie przyjętej wykładni prawa – Sąd I instancji zarzuty te "ocenił" w sposób dalece odbiegający od tychże wymogów.

Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku propozycja odpowiedzi na argumenty podważające zgodność z prawem zaskarżonego działania organu administracji nie może być uznana za czyniącą zadość wymaganiom, jakie stawia art. 141 § 4 p.p.s.a. W istocie rzeczy bowiem, w kontekście kwitowania rezultatu działania organu administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie, jako zgodnego z prawem, wyrażała się ona w podobnym, lecz biegunowo przeciwnym, gdy chodzi o rezultat, podejściu do zarzutów skargi. Nie zostały one bowiem nawet skwitowane, jako zarzuty niezasadne, lecz po prostu zupełnie pominięte. To zaś, w sytuacji deficytów dotyczących wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia – o czym mowa dalej – powoduje, że ocenę odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonego działania i tym samym braku zasadności skargi wniesionej na to działanie należy uznać za lakoniczną i enigmatyczną, a przez to za niepoddającą się kontroli odnośnie do jej trafności i prawidłowości. W relacji do znaczenia funkcji uzasadnienia orzeczenia sądowego, o których mowa była na wstępie, w odniesieniu do omawianego aspektu wymogów uzasadnienia orzeczenia sądowego trzeba podnieść, że nawet, jeżeli nie w szczególności, afirmatywny stosunek sądu administracyjnego wobec podjętych przez organ działań oraz ich rezultatu materializującego się w wydaniu przez ten organ kontrolowanego aktu, nie zwalnia tego sądu z obowiązku – który w omawianej sytuacji jest wręcz potęgowany – rzetelnego przedstawienia argumentów mających przekonywać o tym, że akt ten nie narusza prawa, a adresowane wobec niego zarzuty nie są zasadne, o czym z kolei mają przekonywać konkretne racje uzasadniające przyjęty kierunek i sposób wykładni oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa, a także racje odnoszące się do takiej, a nie innej oceny przyjętych za podstawę wyrokowania faktów.

Jeżeli w rozpatrywanej sprawie, jak powyżej już to podniesiono, kluczowe znaczenie miała odpowiedź na pytanie odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wszczęcia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz odnośnie do tego, czy stanowiący przedmiot powiadomienia skarżącej spółki produkt jest nową żywnością w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Radu (UE) nr 2015/2283 w sprawie nowej żywności, to za uzasadnione należało uznać oczekiwanie, że Sąd I instancji podda kontroli stanowisko organu administracji we wskazanych kwestiach, w tym w relacji do podważających prawidłowość tego stanowiska argumentów strony skarżącej.

Tak się jednak nie stało.

Ograniczając się bowiem do przywołania treści art. 3 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 2015/2283, w którego rozumieniu "nową żywnością" jest żywność, której nie stosowano w znacznym stopniu w Unii do spożycia przez ludzi przed dniem 15 maja 1997 r., niezależnie od dat przystąpienia państw członkowskich do Unii, i która zalicza się do co najmniej jednej z wymienionych w tym przepisie kategorii, w tym żywności składającej się, wyekstrahowanej lub produkowanej z roślin lub ich części, z wyjątkiem żywności posiadającej historię bezpiecznego stosowania żywności w Unii i składającej się, wyekstrahowanej lub produkowanej z rośliny lub odmiany tego samego gatunku – i nie wyjaśniając przy tym w ogóle znaczenia argumentu z przywoływanego li tylko rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2017/2470 ustanawiającego wykaz nowej żywności, z którego nota bene nie wynika, a Sąd I instancji nie wykazał, że jest inaczej, aby w wykazie tym były produkty zawierające ziele konopi – w odniesieniu do kluczowej argumentacji organu administracji osadzonej na gruncie konsekwencji mających wynikać z treści Katalogu Nowej Żywności prowadzonego przez Komisję Europejską odnośnie do ziela konopi Cannabis sativa L., Sąd I instancji argumentację tą powielił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zob. s. 15), nie odnosząc się przy tym w ogóle do podważających jej prawidłowość argumentów skarżącej spółki, które konsekwentnie prezentowane były zarówno w jej wyjaśnieniach z dnia 26 lutego 2020 r. stanowiących odpowiedź na wezwanie organu (s. 3), jak i w skardze (s. 3 – 4, s. 8 – 9) oraz w piśmie procesowym z dnia 15 września 2020 r. (s. 2 – 3), a w konsekwencji – wobec braku ich rozpatrzenia i oceny – w skardze kasacyjnej (zob. np.: s. 9, s. 13, s. 15 – 16).

Siłą rzeczy, podejście Sądu I instancji do omawianej kwestii i przyjęcie w ślad za organem administracji, że tylko i wyłącznie pochodzące z rośliny Cannbis sativa L. lub ich części nasiona, olej z nasion, mąka z nasion konopi, odtłuszczone nasiona konopi – a nie również ziele, jak z kolei podnosi to skarżąca spółka – są powszechnie używane w UE i dlatego nie są nowością, nie może być ocenione inaczej, jak tylko, jako arbitralne, a przez to i dowolne.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że to w relacji do prawnie niewiążącego charakteru Katalogu Nowej Żywności, który zawiera niewyczerpującą – a więc otwartą – listę dozwolonych składników (produktów) żywnościowych, która jako pomocnicze źródło służy ich stosownej kwalifikacji, a w konsekwencji poddaniu ich lub nie procedurze zezwolenia zgodnie z rozporządzeniem w sprawie nowej żywności, a także w relacji do celów i zasad tworzenia i uzupełniania wymienionego Katalogu motywowanych potrzebą wyjaśnienia statusu składników (produktów), w odniesieniu do których pojawiają się wątpliwości czy stanowią one nową żywność w rozumieniu przywołanego rozporządzenia, czy też nie, powinna następować rekonstrukcja zawartego w Katalogu Nowej Żywności opisu odnoszącego się do rośliny Cannabis sativa L. oznaczonego ponadto znakiem "V" w kolorze zielonym (zastrzeżonym dla produktów znajdujących się w obrocie jako żywność lub składnik żywności i spożywanych w znacznym stopniu przed 15 maja 1997 r.) oraz znaczenia tego opisu dla odpowiedzi na kluczowe w rozpatrywanej sprawie pytanie.

W tej mierze, za nie mniej uzasadnione należało uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby przeprowadzenia – osadzonej na gruncie przedstawionego powyżej kontekstu, w tym zwłaszcza tego jego elementu, z którego wynika, że wymieniony Katalog nie jest wyczerpujący – analizy konwencji językowej, przy wykorzystaniu której został stworzony opis odnoszący się do rośliny Cannabis sativa L.

Jeżeli bowiem – co nie jest sporne – z opisu tego wynika, że niektóre produkty pochodzące z rośliny Cannabis sativa lub ich części, takie jak nasiona, olej z nasion, mąka z nasion konopi, odtłuszczone nasiona konopi, są powszechnie używane w UE i nie są nowością, to rozumienie przywołanego opisu oraz ustalenie jego znaczenia i konsekwencji nie mogło pomijać potrzeby udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w relacji do kontekstu, na gruncie którego opis ten został osadzony, wskazana konwencja językowa oznacza, że opis ten zawiera wyliczenie – "[...] takie jak" ("such as") – enumeratywne, czy też przykładowe. Przy tym, z omawianego punktu widzenia za przydatne dla potrzeb zrekonstruowania treści przywołanego opisu oraz ustalenia jego znaczenia należałoby uznać również skonfrontowanie konwencji językowej, przy wykorzystaniu której został on stworzony, z konwencją językową – oznaczonego czerwonym symbolem "X", który ma przeciwstawne, bo wykluczające znaczenie, niż zielony symbol "V" – wykorzystaną w opisie Kannabinoidów (Cannabinoids). Dostrzeżone w tej mierze różnice językowe i konstrukcyjne należałoby bowiem uznać za nie mniej przydatne.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji tego rodzaju analizę przeprowadził, co potwierdza zasadność wniosku o dowolności stanowiska tego Sądu w odniesieniu do omawianej kwestii.

Co więcej, nie sposób jest nie ustrzec się i tej refleksji, że stanowisko to jawić się może również, jako niekonsekwentne i wewnętrznie sprzeczne, co w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów potęguje zasadność twierdzenia, że wobec niejasności wywodu uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe. Wydaje się bowiem nie budzić wątpliwości, że stwierdzenie, iż Katalog Nowej Żywności nie jest zbiorem zamkniętym wyklucza możliwość równoczesnego wnioskowania o enumeratywnych charakterze wyliczenia, o którym mowa była powyżej. W tej zaś mierze Sąd I instancji nie wykazał, ani też nie wyjaśnił, że uzasadnione, możliwe i zarazem dopuszczalne jest inne podejście do omawianej kwestii.

Ponadto – co jest nie mniej istotne – również w zakresie odnoszącym się zagadnienia historii stosowania ziela Cannabis sativa L. w żywieniu ludzi przed dniem 15 maja 1997 r., Sąd I instancji ograniczył się do powielenia stanowiska organu administracji (zob. s. 16) i w żadnym stopniu, ani też zakresie nie odniósł się do przeciwstawnej temu stanowisku argumentacji skarżącej spółki prezentowanej w jej wyjaśnieniach z dnia 26 lutego 2020 r. stanowiących odpowiedź na wezwanie organu (s. 2 – 14), jak i w skardze (s. 7 – 9) oraz w piśmie procesowym z dnia 15 września 2020 r. (s. 4 – 6). Argumentacja ta, niezależnie od przywoływanych danych historycznych i porównawczych – a także, co istotne w tym kontekście, osadzona na gruncie znaczenia konsekwencji unijnej zasady swobody przepływu towarów obrazowanych przywoływanym przykładem (s. 8 pisma procesowego z dnia 15 września 2020 r.), rozwiniętym następnie w skardze kasacyjnej na tle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (s. 12 – 13 skargi kasacyjnej), odwoływała się również do stanowiska Komisji Europejskiej, co skarżąca spółka dokumentowała załącznikami do przywołanych powyżej wyjaśnień z dnia 26 lutego 2020 r., a także załącznikami do skargi kasacyjnej (zob. pismo z dnia 3 marca 1993 r.; pismo stanowiące odpowiedź na wystąpienie z dnia 25 kwietnia 2017 r.). Co w tym kontekście oraz w kontekście podejścia prezentowanego przez Sąd I instancji (zob. s. 16 – 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) jest nie mniej istotne, z załączników do skargi kasacyjnej wynika, że przedmiotem dyskusji grupy roboczej, na którą to okoliczność w ślad za organem powołuje się Sąd, była kwestia odnosząca się do ekstraktów konopi wzbogaconych o CBD stosowanych w żywności i kosmetykach – będzie to musiało stanowić przedmiot weryfikacji i oceny Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi spółki.

Tym samym, przywołane podejście Sądu I instancji do oceny prawidłowości ustaleń postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (oraz rezultatu tego postępowania) należało ocenić nie inaczej, jak tylko jako dowolne. I to w sytuacji, gdy jednocześnie ocenę stanowiska skarżącej spółki podważającej prawidłowość tychże ustaleń, Sąd ten (dosłownie) ograniczył do stwierdzenia, że "Po przeanalizowaniu dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę organ prawidłowo uznał, że nie są one wystarczające, aby potwierdzić historię znaczącego spożycia ziela konopi włóknistych w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej" (s. 17), czemu towarzyszył również brak jakiegokolwiek wyjaśnienia przez ten Sąd dlaczego, jego zdaniem, dowody te miałyby wskazywać, że ziele konopi było stosowane w celach leczniczych, a nie jako żywność. Tego rodzaju podejście nie może uznane za prawidłowe skoro, jak wyjaśniono powyżej, sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie może – najogólniej rzecz ujmując – zastąpić, ani też nie może jej służyć sprawozdanie z przebiegu działań organu administracji.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów oraz wykazanych na podstawie przedstawionego rozumienia art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązków, których adresatem jest sąd administracyjny, należy więc podważyć prawidłowość ich realizacji przez Sąd I instancji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumenty obrazujące skalę wadliwości i deficytów uzasadnienia zaskarżonego wyroku przekonują o zasadności wniosku, że tworzyło ono jedynie iluzję wskazania faktycznych podstaw orzeczenia oraz wskazania i wyjaśnienia jego podstawy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, stanowiąc powielenie stanowiska organu administracji – a także wobec tego, że nie zawiera ono odpowiedzi na zarzuty i argumenty strony skarżącej – uniemożliwia poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając, że kontrolowane działanie organu administracji nie jest niezgodne z prawem. Oznacza to – co ponownie trzeba podkreślić – że nie realizuje ono nie dość, że funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia – co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana w sposób czyniący zadość przedstawionym powyżej wymogom umożliwiałoby dokonanie kontroli stanowiska Sądu I instancji z punktu widzenia jego zgodności z prawem – to również funkcji perswazyjnej, co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana, a tak nie jest, umożliwiałoby poznanie motywów działania Sądu I instancji mających przekonywać do trafności wydanego w sprawie orzeczenia.

W związku z tym więc, że omawiany zarzut kasacyjny należało uznać za oparty na usprawiedliwionej podstawie, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, Sąd ten będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., do ponownego rozpoznania skargi spółki oraz sporządzenia uzasadnienia wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi w sposób, który uwzględni wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W związku z tym, za przedwczesną należało uznać ocenę pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Wobec powyższego, Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

22