II SA/Ke 437/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-08-25	
Data wpływu	2011-07-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Anna Żak
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Chobian	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 2176/11	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362; art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 40 ust. 1-3; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 6, art. 7; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 87 ust. 1 i 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S. Kierownika Sekcji Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...], znak: [...] w sprawie odmowy przyznania A. W. zasiłku celowego do wysokości 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. K. 13.

Organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia 10.07.2010r. A. W. wystąpiła do organu I instancji o udzielenie pomocy finansowej w wysokości powyżej 20 tys. zł do 100 tys. zł w związku z powodzią, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010r., wskazując, że jest współwłaścicielem domu przy ul. K. 13 w S., który został dwukrotnie zalany w wyniku powodzi.

Kierownik Sekcji Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmawiając przyznania pomocy stwierdził, iż wnioskodawczyni nie znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, uzasadniającej przyznanie świadczenia z pomocy społecznej na remont domu w S. w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Uszkodzony w wyniku powodzi dom nie stanowił bowiem jedynego mieszkania strony. Potrzeby mieszkaniowe wnioskodawczyni są zaspokojone w lokalu położonym w T..

W odwołaniu od powyższej decyzji A. W. podniosła, że przed powodzią, jak i w czasie powodzi jej centrum życiowe znajdowało się w S., w budynku przy ul. K. 13. W toku postępowania organy zmieniły stanowisko odnośnie stanu majątkowego poszkodowanej, który w początkowej fazie nie miał znaczenia. Zdaniem odwołującej, wytyczne MSWiA uniezależniały przyznawanie pomocy od kryterium dochodu. W tej sytuacji istotna jest wyłącznie okoliczność poniesienia określonych strat w wyniku powodzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, iż ogłoszona przez Premiera Rządu RP pomoc pieniężna z budżetu państwa dla poszkodowanych przez powódź z 2010r. w wysokości do 6.000, 20.000 i 100.000 zł była realizowana przez ośrodki pomocy społecznej w oparciu o przepisy art. 40 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej.

W oparciu o dane z wywiadu środowiskowego ustalono, że A. W. jest właścicielką spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego w T., przy ul. P., w którym posiada zameldowanie oraz współwłaścicielką w ½ domu w Z.. W T. pobiera świadczenie emerytalne i korzysta z usług przychodni rodzinnej - znajduje się pod stałą kontrolą lekarską z powodu licznych schorzeń i pozostaje w stałym leczeniu. Tam też opiekuje się dziećmi córki zamieszkałej w T.. Z przeprowadzonych w dniu 8 czerwca 2010r. rozmów z mieszkańcami ul. K. w S. wynikało, iż wnioskodawczyni na tej ulicy nie zamieszkuje. W piśmie z dnia 10.08.2010r. zamieszkujący przy ul. K. 11 w S. Państwo U. podali, że wnioskodawczyni od śmierci małżonka dużo czasu spędza w zimie w T., lecz w domu w S. zamieszkiwała, dbała o dom i uprawiała ogródek.

W oświadczeniu z dnia 12.08.2010r. A. W. wskazała, iż w miesiącach zimowych przebywa w T., natomiast od wczesnej wiosny (od kwietnia) do końca września zamieszkuje w domu przy ul. K. w S..

Powyższe ustalenia legły u podstaw uznania, że A. W. chociaż poniosła straty w stanowiącym jej własność w 4/6 części domu w S. to jej warunki mieszkaniowe są nieporównywalnie lepsze od innych rodzin dotkniętych powodzią. Przede wszystkim wnioskodawczyni nie należy do osób, które nie mają możliwości funkcjonowania we własnym lokalu mieszkalnym, ponieważ nie utraciła lokalu mieszkalnego w T., w którym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.

Kolegium podniosło, że w świetle unormowań art. 40 ustawy o pomocy społecznej środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym wskutek powodzi z 2010r,. zgodnie z ustawowym celem pomocy społecznej, powinny być kierowane do osób, które nie są w stanie pokonać trudnych sytuacji życiowych wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Zasiłki celowe na usuwanie skutków powodzi z przeznaczeniem na remont i odbudowę budynków i lokali mieszkalnych nie są bowiem rekompensatą za straty poniesione w wyniku powodzi, lecz mają stanowić pomoc rodzinom, które na skutek powodzi utraciły miejsce zamieszkania i wykonywania podstawowych funkcji życiowych, tj. osób, które utraciły jedyny lokal (dom).

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. W. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, zarzucając organowi:

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony polegające na uznaniu, iż skarżąca nie znalazła się w takiej sytuacji, aby nie mogła pokonać jej przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości i tym samym przekroczenie uznania administracyjnego.

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, oraz art. 40 pkt 1-3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, iż zasiłek celowy może być przyznany tylko osobie, która utraciła miejsce zamieszkania oraz wykonywania i realizacji niezbędnych potrzeb życiowych, a nie posiada innego mieszkania.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. skarżąca podniosła, iż organ wydający decyzję powinien stać na straży ochrony interesu obywatela, a dopiero później państwa, przywołując na poparcie swojego stanowiska wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981r. sygn. SA 820/81. W ocenie skarżącej organy administracji nie uwzględniły interesu obywatela. Sam fakt posiadania mieszkania czy domu, który nie uległ zalaniu nie może jej zdaniem stanowić przesłanki odmowy przyznania zasiłku na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, tym bardziej że premier publicznie obiecał każdemu poszkodowanemu na skutek powodzi środki z budżetu państwa. Błędny jest w ocenie skarżącej pogląd, iż osoby posiadające mieszkanie, które nie uległo zalaniu nie znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, której same nie mogą przezwyciężyć. Stanowisko takie stanowi naruszenie art. 40 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej, zasad państwa prawa, równości, współżycia społecznego i nadrzędnego interesu obywatela.

W dalszej części skargi jej autorka wywiodła z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) zakaz dzielenia obywateli na lepszych i gorszych, natomiast z zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) zakaz dyskryminacji także z uwagi na posiadany majątek, zwłaszcza w sytuacji gdy inne osoby poszkodowane na skutek powodzi będące w identycznej jak skarżąca sytuacji, otrzymali zasiłek celowy (np. Burmistrz Miasta S.).

Zdaniem skarżącej, istnieją różnice pomiędzy zasiłkiem celowym przyznawanym na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, z tytułu niezbędnej potrzeby życiowej, a zasiłkiem celowym przyznawanym na podstawie art. 40 tej ustawy, niezależnie od dochodu (ust. 3 art. 40). Warunkiem przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ustawy, jest poniesienie strat na skutek zdarzeń wskazanych wprost w ust. 1 i 2 tego przepisu. Straty określone w art. 40 ust. 1-2 ustawy o pomocy społecznej są publicznoprawną odmianą szkody, o jakiej mowa w art. 415 k.c. Obejmują takie negatywne następstwa w majątku, które istotnie odraczają powrót osoby lub rodziny do kondycji majątkowej jaką miały przed wystąpieniem zdarzenia wywołującego szkodę (wyrok NSA z dnia 29 września 2009r., sygn. I OSK 132/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005r. sygn. I SA/Wa 1298/04).

Skarżąca zarzuciła ponadto organom przekroczenie w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego albowiem nie rozważyły one w ogóle, czy należy jej przyznać choćby niewielką kwotę. Wskazała, iż w mediach premier nigdy nie mówił, aby pomoc na usuwanie skutków powodzi otrzymać mieli tylko najbiedniejsi. Miała ona objąć każdą rodzinę i osobę, która ucierpiała w wyniku powodzi. Z powyższego wynika, iż celem rządu było wsparcie każdego, kto został zalany bez względu na status majątkowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Nie ulega wątpliwości, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Zadaniem organu była zatem ocena, czy wniosek złożony przez skarżącą oraz ustalony w sprawie stan faktyczny pozwolą na przyznanie świadczenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.).

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2 art. 40). Świadczenie to jest niezależne od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 ustawy).

Z przedstawionych unormowań wynika, że przyznając zasiłek celowy na podstawie art. 40 organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Powyższe oznacza, iż przy rozstrzyganiu sprawy organ ma obowiązek jej załatwienia zgodnie z żądaniem strony, mając na względzie potrzebę wyważenia słusznego interesu strony, celu regulacji prawnej oraz faktycznych możliwości wykonania zgłoszonego żądania.

Bezspornie ustawa o pomocy społecznej dopuszcza przyznanie przedmiotowego świadczenia niezależnie od dochodów poszkodowanych rodzin i osób, jednakże ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie tego świadczenia jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku pozostawiono swobodnej ocenie organu. Adresatem tego typu pomocy mogą być bowiem wyłącznie osoby znajdujące się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także w sytuacjach wynikłych ze zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wynika to wprost z przepisów ustawy o pomocy społecznej o charakterze ogólnym, których treść przy rozpatrywaniu tego typu spraw nie może być pominięta.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Ponadto w myśl art. 3 ust. 4 ww. ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Powyższe regulacje, mające charakter zasad ogólnych, w połączeniu z treścią art. 40 ustawy o pomocy społecznej wskazują zatem jednoznacznie, iż poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi niewątpliwie podstawę dla ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, jednakże nie przesądza o obowiązku jego przyznania. Skarżąca błędnie wywodzi, że świadczenie udzielane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej przysługuje wszystkim osobom, które poniosły szkodę materialną na skutek klęski żywiołowej. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania, nie stanowią rekompensaty za straty poniesione w wyniku takiej klęski. Świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym. Wniosek taki jasno wynika z zasady pomocniczości (subsydiarności) wyrażającej się w tym, iż środki społeczne powinny być uruchamiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomoc społeczna finansowana jest ze środków publicznych pochodzących od podatników, a zatem obowiązek udzielania świadczeń z pomocy społecznej powinien obejmować nie wszystkich obywateli, a jedynie tych, którzy takiej pomocy rzeczywiście potrzebują (por. W. Łączkowski, "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych", RPEiS Nr 1, 2004 r., s. 9).

W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo uznało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji odmawiając przyznania skarżącej zasiłku celowego do wysokości 100tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi nie przekroczył granic uznania administracyjnego i nie naruszył prawa.

Jak trafnie wskazano w motywach rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji sytuacja majątkowa, życiowa i osobista skarżącej nie uzasadnia przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca nie utraciła stałego dochodu, a zaistniałe w wyniku powodzi straty nie pozbawiły jej możliwości funkcjonowania i zaspakajania potrzeb bytowych, gdyż może je w pełnym zakresie realizować w innym miejscu, w lokalu stanowiącym jej własność. W tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy skarżąca stale przebywała, czy tylko pomieszkiwała w domu przy ul. K. 13 w S.. Biorąc pod uwagę podniesione okoliczności, zarzut naruszenia art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd w pełni aprobuje przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008r. sygn akt IV SA/GL 182/08, że samo zdarzenie losowe i straty powstałe w wyniku zdarzenia w sytuacji, gdy osoba ma zaspokojone potrzeby bytowe w innym miejscu, nie mogą stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy.

Należy zgodzić się z interpretacją przyjętą przez organy, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej, winny być kierowane przede wszystkim do tych osób, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. Zatem przeznaczenie zasiłków dla takich osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut nierównego traktowania skarżącej ze względu na posiadany majątek. Świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, tak aby mogły zaspokoić niezbędne potrzeby i żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie należy natomiast do celów pomocy społecznej zaspokajanie wszystkich choćby i uzasadnionych potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc. Konstytucyjna zasada równości niewątpliwie wprowadza nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii. Nie doznaje jednak uszczerbku poprzez przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej jednym osobom, a odmawianiem ich innym z uwagi na ich lepszą sytuację materialną, a tym samym możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych we własnym zakresie.

Wymaga podkreślenia, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Źródłami prawa powszechnie obowiązującego zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Powoływanie się na okoliczności dotyczące przyznania zasiłków celowych innym osobom znajdującym się w takiej samej sytuacji jak skarżąca nie uzasadnia odmiennej oceny zaskarżonej decyzji, albowiem każda sprawa administracyjna jest indywidualna, ma odrębny charakter i wymaga samodzielnej analizy .

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).