III SA/Kr 1401/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-18	
Data wpływu	2025-10-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jakub Makuch
Michał Niedźwiedź /sprawozdawca/
Urszula Zięba /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6539 Inne o symbolu podstawowym 653	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; Art. 135, art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 764; Art. 15gg ust. 7, art. 15zzb ust. 12; Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie WSA Jakub Makuch WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2026 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 września 2025 r. nr SKO.SW/4101/217/2025 w przedmiocie zwrotu świadczeń wypłaconych na rzecz ochrony miejsc pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 4017 zł (cztery tysiące siedemnaście złotych).	
Uzasadnienie
1.1. Decyzją z 30 lipca 2025 r. (nr 119/CV-19/2025) Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie określił W. C. kwotę zwrotu świadczeń, o których jest mowa w art. 15gg ust. 1 i 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2025 r., poz. 764; dalej jako "ustawa o Covid-19") wraz z odsetkami.

Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał między innymi art. 15gg ust. 7, ust. 23c, ust. 23d oraz ust. 28 pkt 2 ustawy o Covid-19.

W motywach decyzji organ wyjaśnił, że Skarżący 14 września 2020 r. zwrócił się do organu z wnioskiem złożonym w trybie art. 15gg ust. 1 i 2 ustawy o Covid-19. Wniosek ten obejmował dofinansowanie wynagrodzenia dla 3 pracowników Skarżącego na okres od września do listopada 2020 r. i został pozytywnie rozpatrzony. Skarżącemu wypłacono w transzach wnioskowane dofinansowanie. W toku weryfikacji końcowej prawidłowości wykorzystania przyznanych środków organ ustalił, że Skarżącemu została również udzielona pomoc przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Tarnowie. Podstawa prawna przyznania tej pomocy znajdowała się w art. 15zzb ustawy o Covid-19, dotyczyła ona tych samych pracowników i obejmowała maj, czerwiec i lipiec 2020 r.

Wskazując na art. 15gg ust. 7 ustawy o Covid-19 organ podkreślił, że zainteresowany może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Powołując się między innymi na interpretację Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 12 lipca 2021 r. (DF-V.212.83.2021) organ zobowiązał Skarżącego do zwrotu środków przyznanych w związku z wnioskiem z 14 września 2020 r. Ponadto, zdaniem organu, to że pomoc dotyczyła innych miesięcy nie sprawia, że powstały inne tytuły wypłaty, skoro dofinansowanie dotyczyło wynagrodzenia lub należnych od tego wynagrodzenia składek na ubezpieczenie społeczne i obejmowało ono tych samych pracowników.

1.2. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Skarżącego podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 15gg ust. 6 w zw. z art. 15gg ust. 7 oraz art. 15zzb ust. 5 w zw. z art. 15zzb ust. 12 ustawy o Covid-19 poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą organ uznał, że pomoc przyznana przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie ze środków FGŚP została otrzymana przez Skarżącego z naruszeniem art. 15gg ust. 7 ustawy o Covid-19. Tymczasem Skarżący skorzystał z dofinansowania w części, w której te same koszty zostały sfinansowane z innych środków publicznych i nie jest zobowiązany do zwrotu dofinansowania wobec tego, że środki te nie mogą dotyczyć tych samych pracowników w tym samym okresie oraz nie może przekroczyć łącznie 3 miesięcy, podczas gdy dofinansowanie uzyskane na podstawie art. 15zzb ustawy o Covid-19 dotyczyło innego okresu ochrony miejsc pracy niż to uzyskane na podstawie art. 15gg, a ustawa o Covid-19 nie zawiera zakazu łączenia dofinansowania z obu źródeł stanowiących jednocześnie pomoc udzielaną z innych tytułów;

- art. 15gg ust. 7 w zw. z art. 23c ustawy o Covid-19 poprzez ich niezasadne zastosowanie i tym samym stwierdzenie obowiązku zwrotu przyznanych świadczeń, co miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") poprzez niedostateczne dokonanie analizy sprawy i w efekcie naruszenie przez organ zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli, jak i zasady przekonywania oraz zasady prawdy obiektywnej, poprzez przyjęcie, że okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim to, że Skarżący otrzymał pomoc na ochronę miejsc pracy na podstawie art. 15zzb ustawy o Covid-19, automatycznie wyklucza możliwość uzyskania pomocy na rzecz ochrony miejsc pracy na tych samych pracowników, ale za inny okres oraz na innej podstawie prawnej, w sytuacji gdy Skarżący spełnił przesłanki przyznania dofinansowania na podstawie art. 15gg ustawy Covid-19;

- art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, podczas gdy żaden z przepisów ustawy o Covid-19 nie zakazuje udzielania dofinansowania, gdy nie są spełnione jednocześnie trzy elementy: tożsamy przedmiot, podmiot i okres konkretnego wniosku, na podstawie, którego uzyskano dofinansowanie.

1.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 9 września 2025 r. (nr SKO.SW/4101/217/2025), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wyjaśnił, że użyte w art. 15gg ust. 7 ustawy o Covid-19 pojęcie "takich samych tytułów wypłat" należy rozumieć jako wynagrodzenie pracownika i składkę na ubezpieczenie społeczne od wynagrodzenia. W sytuacji gdy podmiot uprawniony otrzymał w ramach działań osłonowych Państwa dofinansowanie przeznaczone na wynagrodzenia i składki ubezpieczenia społecznego określonych pracowników, to nie może uzyskać na ten sam cel ponownie środków z FGŚP.

W ocenie Kolegium, świadczenia z art. 15zzb, art. 15gg i art. 31zo ustawy COVID-19, mimo że pochodzą z różnych źródeł, mają charakter środków publicznych i nie mogą się dublować względem tych samych pracowników i tych samych tytułów wypłat, ani być przyznane na okres dłuższy niż łącznie 3 miesiące. Ustawodawca konsekwentnie określał maksymalny, trzymiesięczny okres pomocy, co miało zapewnić równy dostęp do wsparcia. Nie można zatem dwukrotnie choćby przy zastosowaniu dwóch różnych trybów (art. 15zzb, art. 15gg czy art. 31zo ustawy COV1D-19) dofinansowywać wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne od tych wynagrodzeń odnoszących się do tych samych pracowników za okres powyżej 3 miesięcy, ponieważ wówczas mielibyśmy do czynienia z podwójnym finansowaniem pochodzącym ze środków publicznych. Zatem przyznanie świadczenia z art. 15gg ustawy COVID-19 mogłoby nastąpić jedynie jako uzupełnienie do pełnych 3 miesięcy, gdyby inne dofinansowanie nie obejmowało całego tego okresu.

2.1. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik Skarżącego podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewyczerpującym rozpatrzenie materiału dowodowego, które skutkowało wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji stwierdzającej obowiązek zwrotu świadczeń przysługujących Skarżącemu na podstawie art. 15gg ustawy o Covid-19, a która to decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, jako rzekomo świadczenia te zostało przez Skarżącego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, Skarżący złożył niezgodne z prawdą oświadczenie (formularz rozliczeniowy), pomimo że otrzymane środki zostały w całości przeznaczone na cele wskazane w ustawie Covid-19 i zgodnie z obowiązującą aktualnie ich wykładnią;

2) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) brak wyjaśnienia, dlaczego organ oparł rozstrzygniecie na objaśnieniach prawnych wydanych przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w sytuacji, gdy przywołane pismo nie stanowi interpretacji prawa;

b) brak wyjaśnienia, dlaczego organ oparł rozstrzygniecie wyłącznie na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2021 r., sygn. I SA/Kr 384/21 (uchylonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2025 r. sygn. akt. I GSK1764/21), pozostającego w opozycji do dominującego orzecznictwa, w tym orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy też orzecznictwa Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, powołanego przez Skarżącego zarówno w odwołaniu, jak i w licznych pismach składanych w toku sprawy, które to orzecznictwo aktualnie uznać można za spójną i dominującą linię orzeczniczą;

3) art. 15gg w zw. z art. 15zzb ustawy o Covid-19 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że przedsiębiorca może skorzystać wyłącznie z jednego dofinansowania na podstawie ww. przepisów przez maksymalny okres 3 miesięcy w sytuacji, gdy każde wsparcie udzielone jest na podstawie innego tytułu prawnego, a więc poprzez błędne przyjęcie, że pomoc udzielona na podstawie art. 15gg ustawy o Coyid-19 w miesiącach wrzesień, październik i listopad 2020 r., jest tym samym świadczeniem pomocowym, co pomoc udzielona na podstawie art. 15zzb ustawy o Covid-19 w miesiącach w miesiącach maj, czerwiec, lipiec 2020 r., w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy i błędne przyjęcie, że pomoc przyznana z art. 15gg i art. 15zzb ustawy o Covid-19 wzajemnie się wyklucza;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15gg ust. 28 pkt 2 ustawy o Covid-19, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, które skutkowało utrzymaniem w mocy błędnej decyzji Dyrektora WUP w Krakowie stwierdzającej obowiązek zwrotu świadczeń przysługujących Skarżącemu na podstawie art. 15gg ustawy o Covid-19, jako świadczeń wykorzystanych przez Skarżącego niezgodnie z przeznaczeniem, w szczególności mając na uwadze, że Skarżący wydatkował środki w celu wskazanym we wniosku o ich wypłatę, potwierdziła płatności przedłożonymi dokumentami, a z art. 15gg ust. 9 ustawy o Covid-19 nie wynikało prawo do badania przez organ okoliczności uzyskania przez wnioskodawcę jakichkolwiek innych dofinansowań;

5) art. 6 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie (wbrew zasadzie, iż wyjątki należy interpretować ściśle), że organ administracyjny uprawniony jest do wykroczenia poza powszechnie przyjęte zasady interpretacyjne nakazujące prymat wykładni językowej nad innymi oraz zasadę powstrzymania się od rozszerzającej wykładni wyjątków, co skutkowało uznaniem, że zwrot "takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy" należy interpretować w sposób rozszerzający zakres semantyczny tego pojęcia, podczas gdy wskazane powyżej przepisy wprost nakazują, aby - zgodnie z zasadą praworządności i działania w granicach prawa - wyrażenia językowe interpretować w sposób ścisły oraz przy zachowaniu prymatu wykładni językowej, a zatem pojęcie "taki sam" należy rozumieć jako synonim słowa "identyczny", tym samym wykluczając z jego zakresu semantycznego wszelkie desygnaty, które identyczne nie są, co powinno skutkować uznaniem, że organ administracyjny, działając jedynie na podstawie i w granicach prawa, nie może dopisywać nowych rozwiązań do obowiązujących aktów prawnych, rozszerzając przy tym ich kontekst językowy, arbitralnie ograniczając tym samym Skarżącemu możliwość uzyskania pełnego przysługującego dofinansowania, jednocześnie prowadząc do naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, bowiem w przypadku przedsiębiorców, którzy otrzymali dofinansowanie po 1 lipca 2021 r. wypłaty na rzecz ochrony miejsc pracy, w szczególności na poczet należnych składek ZUS, nie są uznawane za takie same tytuły wypłat, jeśli dotyczą innych miesięcy niż te, za które przedsiębiorca korzystał ze zwolnienia ze składek ZUS lub pomocy otrzymanej w oparciu o art. 15zzb ustawy o Covid-19;

6) art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez ich nie zastosowanie, co skutkowało naruszeniem przez organ zasad starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej, szczególnie mając na uwadze, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani w żadnym z pism kierowanych do Skarżącego w trakcie trwania postępowania, organ ani I, ani II instancji nie odniosły się do bogatego orzecznictwa Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytaczanych przez, Skarżącego na potwierdzenie zastosowanej przez nią wykładni prawa, co stanowiło naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wykładnię normy prawa budzącej wątpliwości na niekorzyść strony, a także działanie wbrew zasadzie budowania zaufania do władzy publicznej oraz nie odstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktyczny i prawnym, jak również naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia Skarżącemu przesłanek, ktorymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, szczególnie mając na uwadze, że wszelkie działania podejmowane przez Skarżącego w okresie trwania na terytorium Polski stanu pandemii Covid-l9 nakierowane były na zachowanie miejsc pracy, szczególnie w okresach, gdy z uwagi na wprowadzone na terytorium kraju obostrzenia obroty Skarżącego się zmniejszyły, a środki, których zwrotu żąda organ I instancji, w utrzymanej w mocy przez SKO w Krakowie decyzji, umożliwiły osiągnięcie ww. celu;

7) art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, gdyż żaden z przepisów ustawy o Covid-19 nie zakazuje udzielania dofinansowania, gdy nie są jednocześnie spełnione trzy elementy: tożsamy przedmiot, podmiot i okres konkretnego wniosku, na podstawie, którego uzyskano dofinasowanie.

2.2. Pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej, jak również zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona.

3.2. Pomimo sformułowania nader licznych zarzutów, zdaniem Sądu, spór w sprawie dotyczy przede wszystkim wykładni art. 15gg ust. 7 ustawy o Covid-19.

Zdaniem organów użyty w tym przepisie zwrot "takich samych tytułów wypłat" należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy on wynagrodzenia pracownika i składki na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzenia bez względu na to, czy dofinansowanie zostało przyznane na podstawie różnych przepisów oraz czy dotyczyło ono różnych okresów. W konsekwencji, jeżeli Skarżący otrzymał pomoc na sfinansowanie wynagrodzenia oraz składek na ubezpieczenie społeczne na danych pracowników za okres od maja do czerwca 2020 r. na podstawie art. 15zzb ustawy o Covid-19 od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Tarnowie, nie spełnia wspomnianego wymogu, o którym jest mowa w art. 15gg ust. 7 ustawy o Covid-19. To zaś oznacza, że dofinansowanie wynagrodzenia tych samych pracowników oraz składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy przyznane Skarżącemu na podstawie art. 15gg ust. 1-2 ustawy o Covid-19 za okres od września do listopada 2020 r. zostało wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i na mocy art. 15gg ust. 23c tej ustawy podlega zwrotowi.

W ocenie Sądu przedstawione przez organy rozumienie art. 15gg ust. 7 ustawy o Covid-19 jest błędne.

3.3. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie zauważa, że analogiczny problem był już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach różnych trybów i rodzajów udzielania pomocy z Tarczy Antykryzysowej Covid-19 dla przedsiębiorców. Ustawa o Covid-19 zawiera bowiem różne rodzaje pomocy, jednocześnie określa ona mechanizm kolizyjny dla przyznawania pomocy z różnego tytułu. Sposób rozumienia reguł kolizji świadczeń pomocy jest źródłem sporu w tej sprawie. Kolizję tą wyraża zwrot "tych samych wypłat", będący przedmiotem odmiennej wykładni przez strony postępowania. Oczywistym jest, że z tego samego tytułu przedsiębiorca nie może uzyskać pomocy w różnych trybach przewidzianych w ustawie o Covid-19. Rzecz jednak w tym, jak należy rozumieć zwrot pomoc z tego samego tytułu, czy należy jego rozumienie ograniczyć do samych pracowników bez względu jakiego elementu wypłaty oraz okresu dotyczy, czy też należy go rozumieć dodatkowo w kontekście elementów (składników) wypłaty, objętej wnioskiem o pomoc.

W tym zakresie należy zatem odwołać się do następujących wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 251/22; 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 105/22; 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 28/22; 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 105/22; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 74/24; 12 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1764/21; 17 lipca 2025 r., sygn. akt I GSK 491/24.

W wyrokach tych, analizując różne formy pomocy w różnych konfiguracjach, lecz oparte na tym samym mechanizmie kolizyjnym (z art. 15gg i art. 15zzb, art. 15g i art. 15 zzb ustawy o Covid-19), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzał, po pierwsze, że należy je traktować rozłącznie i w ten sposób dokonywać wykładni regulujących je przepisów, żaden z przepisów ustawy o Covid-19 nie wskazuje bowiem, że się one wykluczają, co oznaczałoby, że przyznanie świadczenia na podstawie jednego z nich eliminuje możliwość jego udzielenia na podstawie drugiego (por. wyroki NSA z 2 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 21/22 oraz sygn. akt I GSK 19/22). Po drugie, stwierdza, że zawarte w art. 15gg ust. 7 ustawy o Covid-19 pojęcie "takie same tytuły wypłat" oznacza to samo co pojęcie "tych samych kosztów". W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "pojęcie tych samych kosztów nie jest tożsame z pojęciem takich samych kosztów, którym posługuje się art. 15gg ust. 7 ustawy (...) a na ich utożsamianie nie pozawalają ani rezultaty wykładni gramatycznej obu terminów, jak również tego rodzaju stwierdzenia nie sposób wywieść z ich wykładni systemowej i funkcjonalnej. Z tymi samymi kosztami mamy bowiem do czynienia wyłączenie w przypadku, gdy odnoszą się one do tych samych pracowników i tego samego okresu rozliczeniowego". Porównując regulację pomocy udzielonej w oparciu o art. 15zzb i art. 15gg ustawy o Covid-19, NSA uznał, że "podstawą odmowy przyznania wsparcia, a właściwie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy o jego udzielenie, na podstawie art. 15 zzb ustawy (...) mogłoby być więc wyłącznie stwierdzenie, że wnioskodawca uzyskał już pomoc na pokrycie kosztów wynagrodzeń i składek wskazanych we wniosku konkretnych pracowników za te same okresy rozliczeniowe, nieprzekraczające 3 miesięcy, których dotyczy wniosek. (...) Pomiędzy tymi samymi kosztami a takimi samymi kosztami istnieje widoczna i znacząca różnica. Koszty takie same, to bowiem koszty rodzajowo jednorodne, ale jednak nie tożsame ze sobą" (wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 105/22).

W wyroku z 27 kwietnia 2022 r. (sygn. akt I GSK 251/22) Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następująca tezę orzeczniczą: "Art. 15g ust. 18 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) nie stoi na przeszkodzie do uzyskania przez przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS pracowników na podstawie art. 15g tej ustawy, w sytuacji otrzymania już przez tego przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID-19, jeżeli dofinansowanie to dotyczyło innego okresu." Jakkolwiek dotyczy ona art. 15g ust. 18 ustawy o Covid-19, należy zwrócić uwagę, że treść tego przepisu jest zbieżna z brzmieniem art. 15gg ust. 7 tej ustawy. Stąd też powyższa teza zachowuje swoją aktualność również w rozpoznawanej sprawie.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując w zakreślony powyżej sposób przepisy ustawy o Covid-19, podkreślił, że przeciwna "interpretacja byłaby niezgodna z art. 2 Konstytucji stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, czyli z zasadami demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Trybunały Konstytucyjnego w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli (por. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98, OTK 2000/3/87 oraz P. Tuleja, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 243). Najczęściej stosowane w orzecznictwie TK są formuły sprawiedliwości dystrybutywnej. Sprawiedliwość dystrybutywna dotyczy zasad i trybu rozdziału dóbr, korzyści czy przywilejów (por. P. Tuleja, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 245). Do tych kategorii można zaliczyć pomoc w postaci dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS. TK zauważa, że sprawiedliwość dystrybutywna pozostaje w ścisłym związku z zasadą równości: »Zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych traktować należy równo, podobnych należy traktować podobnie i nie wolno tworzyć takiego prawa, które różnicowałoby sytuacje prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama« (por. wyroki TK z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 6 /1997, poz. 70, s. 502 i9 z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, s. 243-244 oraz P. Tuleja, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 246). Wskazane przez TK reguły, wywiedzione z zasad konstytucyjnych: sprawiedliwości społecznej i równości znajdują zastosowanie podczas dokonywania wykładni przepisów prawa. Skoro art. 15 zzb ust. 12 ustawy o COVID-19 interpretuje się w taki sposób, iż przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych, a uprawnione jest uzyskanie dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS za dwa okresy trzymiesięczne, to także art. 15g ust. 18 ustawy o COVID w zakresie zwrotu »takich samych tytułów wypłat« należy interpretować w taki sposób, iż uprawnione jest dofinansowanie wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników za inny trzymiesięczny okres. Skonstatować wobec tego należy, że art. 15g ust. 18 ustawy o COVID nie stoi na przeszkodzie do uzyskania przez przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS pracowników na podstawie art. 15g tej ustawy, w sytuacji otrzymania już przez tego przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID-19, jeżeli dofinasowanie to dotyczyło innego okresu"

3.4. Powyższe ustalenia – z uwagi na tożsamość spornego zagadnienia i mechanizm kolizyjny różnych rodzajów i trybów pomocy – można, a wręcz trzeba odnieść do pomocy udzielanej na podstawie art. 15gg ust. 1-2 i art. 15zzb ust. 1 ustawy o Covid-19. Sąd rozpoznający tę sprawę – podzielając w całości stanowisko wskazanych judykatów NSA – stwierdza zatem, że dokonana przez organy wykładnia art. 15gg ust. 7 ustawy o Covid-19 jest nieprawidłowa.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że – wbrew temu co przyjęły organy – nie było podstaw, aby zobowiązać Skarżącego do zwrotu pomocy przyznanej na podstawie art. 15gg ust. 1-2 ustawy o Covid-19 z uwagi na wcześniejsze przyznanie pomocy na podstawie art. 15zzb ust. 1 tej ustawy.

3.5. Dodatkowo należy odnotować, że swoje rozstrzygnięcie SKO w Krakowie oparło na motywach wyroku WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r. (sygn. akt I SA/Kr 384/21), nie dostrzegając przy tym, że wyrok ten został uchylony przez NSA wyrokiem z 12 lutego 2025 r. (sygn. akt I GSK 1764/21). Biorąc pod uwagę datę wydania kontrolowanej decyzji (tj. 9 września 2025 r.), można było oczekiwać od organu, że dostrzeże ten fakt i nie posłuży się argumentacją, której trafność została zakwestionowana wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niezrozumiałym jest również, dlaczego organ, wydając kontrolowaną decyzję, pominął zasadniczą cześć argumentacji oraz zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika strony skarżącej w jej odwołaniu. W motywach odwołania pełnomocnik strony przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych) oraz szczegółowo przedstawił formułowane w nim wypowiedzi co do rozumienia spornego zwrotu.

Powyższe spostrzeżenie należy odnieść do wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całości co do jej istoty.

Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika zaś, że powyższe powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z przepisu tego, odczytywanego łącznie z art. 15 oraz art. 11 k.p.a., można również wywieść obowiązek organu drugiej instancji do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów oraz argumentacji przedstawionej przez stronę w środków zaskarżenia – czego w rozpoznawanej sprawie SKO w Krakowie nie uczyniło.

3.6. Dostrzeżone powyżej uchybienia okazały się jednak drugorzędne względem naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 15gg ust. 7 ustawy o Covid-19 poprzez jego błędną wykładnię.

W związku z tym, biorąc pod uwagę, że opisane powyżej uchybienia dotyczą decyzji wydanych w obu instancjach, koniecznym okazało się ich łączne wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawą dla tego rozstrzygnięcia jest art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako "P.p.s.a."), który przewiduje, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

3.7. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 i art. 205 § 2 P.p.s.a.