Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi (...) na uchwałę Rady Miasta (...) z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) I. stwierdza nieważność § 11 pkt 4 litera a uchwały nr (...)Rady Miasta Stołecznego (...) z dnia (...) czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)w odniesieniu do działki nr ew. (...), obręb (...), II. zasądza od Miasta (...) kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu [...] czerwca 2007 r. Rada [...]podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 r., Nr 149, poz. 4062 ze zm.).

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...], zaskarżając ją w części obejmującej § 11 pkt 4 lit. a i zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. nr 1990, ze zm., dalej: "u.g.n.") oraz art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., 741, ze zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchwaleniu planu miejscowego zawierającego w § 11 pkt 4 lit. a postanowienie modyfikujące warunki dopuszczalności podziału nieruchomości uregulowane w przepisach rangi ustawowej,

2. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 94 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nadużyciu władztwa planistycznego poprzez wykroczenie poza granice ustawowego upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego i wprowadzenie warunku podziału nieruchomości na terenach oznaczonych symbolem MU II polegającego na ustanowieniu nakazu "zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej terenu", podczas gdy przepisy u.p.z.p. nie zaliczają określania warunków podziału do kompetencji organu planistycznego,

co stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące jego nieważnością na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Pełnomocnik spółki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 11 pkt 4 lit. a oraz o zasądzenie od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki wskazał, iż interes prawny skarżącej został naruszony przez sformułowanie w planie nieuzasadnionych ograniczeń podziału nieruchomości będącej własnością skarżącej, obejmującej działkę ew. nr [...]przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], które to ograniczenia zostały nałożone z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Ograniczenia te polegają na ustaleniu dla terenów o funkcji mieszkaniowo-usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolem MU II warunków podziału terenu, polegających m.in. na "nakazie zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej terenu" (§ 11 pkt 4 lit. a planu). Zgodnie z § 11 pkt 1 planu na nieruchomości dopuszczalne jest zlokalizowanie zabudowy mieszkaniowej w formie wolnostojących budynków jednorodzinnych, budynków bliźniaczych (dwa segmenty jednolokalowe) oraz szeregowych (segmenty jednolokalowe) do 5 segmentów w szeregu. Pełnomocnik spółki wskazał, że realizowanie tego rodzaju zabudowy jest racjonalne gospodarczo wyłącznie w sytuacji, gdy możliwe jest wyodrębnienie działek gruntu pod poszczególne wolnostojące budynki jednorodzinne, które będą zbywane na rzecz poszczególnych właścicieli i wyodrębniane do oddzielnych ksiąg wieczystych. Natomiast kwestionowany § 11 pkt 4 lit. a planu wyklucza skomunikowanie działek w sposób pośredni, co jest dopuszczone wprost przez inne przepisy prawa rangi ustawowej. Powyższe stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącej, który wyraża się w nieuzasadnionym i sprzecznym z przepisami prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej - nakładanie ograniczeń prawnych uniemożliwiających racjonalne zagospodarowanie nieruchomości. O tym, że przedmiotowe ograniczenie realnie oddziałuje na sferę uprawnień właścicielskich do nieruchomości świadczy to, że w pismach z dnia 26 czerwca 2019 r. oraz z dnia 24 września 2019 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]kierowanych do Biura Geodezji i Katastru [...]wyraził pogląd, że podział działki 202 jest sprzeczny z planem, gdyż jedynie projektowana droga wewnętrzna (działka [...]) byłaby bezpośrednio obsługiwana komunikacyjnie, a pozostałe wydzielane działki [...]nie posiadałyby bezpośredniej obsługi komunikacyjnej (gdyż planowano obsługę za pośrednictwem drogi wewnętrznej na działce nr [...]). Powyższe stanowisko zostało wyrażone w toku postępowania w sprawie podziału nieruchomości zainicjowanego wnioskiem poprzedniego właściciela tej działki - spółki [...]. Wniosek ten został rozpoznany negatywnie na rzecz poprzedniego właściciela.

Pełnomocnik spółki wskazał, że warunki dopuszczalności podziału nieruchomości w zakresie sposobu skomunikowania działki powstającej w wyniku podziału zostały uregulowane w art. 93 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej: za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (...). Innymi słowy art. 93 ust. 3 u.g.n. dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem wydzielonej drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze służebności na wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowej, jeśli nie jest możliwe wydzielenie drogi wewnętrznej. Tymczasem w § 11 pkt 4 lit. a planu unormowano w zakresie skomunikowania działki projektowanej do wydzielenia warunek znacznie surowszy polegający na konieczności zapewnienia wyłącznie bezpośredniej obsługi komunikacyjnej.

Ponadto pojęcie "dostępu do drogi publicznej" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i należy przez to rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Ustawodawca w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. uregulował zagadnienie dostępu do drogi publicznej w ten sposób, że dostęp może następować za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności, a zatem odmienienie niż inkryminowane normy planu. Wobec tego [...], ograniczając obsługę komunikacyjną (i tym samym dostęp do drogi publicznej) wyłącznie do dostępu bezpośredniego, zmodyfikowała (zaostrzyła) ustawowe warunki dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, które dopuszczają również dostęp pośredni poprzez udział w drodze wewnętrznej. Jest to zapis zupełnie niepotrzebny wobec istnienia ustawowej regulacji tego zagadnienia. Powyższe świadczy o sprzeczności zaskarżonych przepisów planu z przepisami powszechnie obowiązującego prawa wyższego rzędu. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego. powinna respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z 31 marca 2009 r., II OSK 430/08, Lex nr 526581; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, Lex nr 78046). Powyższe, w podobnej sprawie do niniejszej zostało wprost potwierdzone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2015 r. (IV SA/Wa 1186/15, Lex nr 2166896).

W ocenie strony skarżącej, ze względu na kompleksowe uregulowanie kwestii warunków podziału działki w odniesieniu do jej obsługi komunikacyjnej w art. 93 ust. 3 u.g.n., przedmiotowe zapisy planu budzą wątpliwości z punktu widzenia zasady proporcjonalności, ponieważ wprowadzają w zakresie dopuszczalności podziału działek dalej idące ograniczenia niż przewidziano w u.g.n.

W skardze podniesiono ponadto, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.), a w zależności od potrzeb: granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.) oraz minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.). Powyższe przepisy odnoszą się wyłącznie do scalania i podziału, natomiast w ogóle nie przewidują kompetencji organu planistycznego do określania zasad podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 92-99 u.g.n. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych określone w art. 15 ust. 2 i 3 kompetencje do określania zasad scalania i podziału nieruchomości dotyczy wyłącznie instytucji scalania i podziałów nieruchomości, o której mowa w art. 101 - 108 u.g.n. i w ogóle nie znajdują zastosowania do podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 92-99 u.g.n. Podział, o którym mowa w art. 92-99 u.g.n. leży w zakresie ustawowych kompetencji wójta/burmistrza/prezydenta, natomiast scalenie i podział, o których mowa w art. 101-108 u.g.n. może zostać dokonane na podstawie uchwały rady gminy. Tym samym niedopuszczalne jest ingerowanie rady gminy w ustawową kompetencję wójta.

Nawet w przypadku przyjęcia, że kompetencja do określania zasad scalania i podziału odnosi się do podziału, o którym mowa w art. 92-99 u.g.n., należy zauważyć, że przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. nie upoważniają organu do określania tak daleko idących ograniczeń w zakresie podziałów nieruchomości lub scalania i podziału, jak te w skazane w § 11 pkt 4 lit. a planu. Zakres, w jakim organ w planie miejscowym reguluje szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, został doprecyzowany w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587, ze zm.), gdzie wskazano, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Natomiast żadna norma u.p.z.p. ani rozporządzenia nie upoważnia organów sporządzających i uchwalających plany miejscowe do określania zasad obsługi komunikacyjnej działek powstających w wyniku podziałów lub podziałów lub scaleń. Materia obsługi komunikacyjnej obejmuje, co do zasady, kwestie związane z dostępem do drogi publicznej, które w zakresie warunków podziału nieruchomości zostały uregulowane w art. 93 ust. 3 u.g.n. i nie mogą być modyfikowane w planie miejscowym. Określenie w planie warunków dokonania podziałów, o których mowa w art. 92-99 u.g.n. stanowiło wykroczenie poza przedmiotowe granice upoważnienia ustawowego, co wymaga wyeliminowania § 11 pkt 4 lit. a planu z jego treści.

W odpowiedzi na skargę Rada [...]wniosła o:

- odrzucenie skargi w części, w jakiej skarżąca nie wykazała interesu prawnego i oddalenie skargi w pozostałym zakresie;

- ewentualnie o oddalenie skargi w całości w razie nieodrzucenia jej w jakiejkolwiek części.

W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie organ wskazał, że skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 września 2021 r. które wpłynęło do Rady [...]w dniu 16 września 2021 r. i pozostało bez odpowiedzi.

Organ wskazał, że skarżąca zaskarżyła przedmiotową uchwałę w części, tj. w zakresie zapisu § 11 pkt 4 lit a. Skarżąca nie ograniczyła jednak zaskarżenia do nieruchomości stanowiącej działkę nr 202. W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004; wyrok z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04). Skarżący musi wykazać się zarówno indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie organu, skarżąca w żaden sposób nie wykazała posiadania interesu prawnego w odniesieniu do pozostałych (tj. poza działką nr 202) nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru planu. Skarżąca nie wykazała, że jest ich właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym. Skarżąca dąży do wyeliminowania z porządku prawnego zapisów planu, które nie odnoszą się do nieruchomości, której - jak twierdzi - jest właścicielem. Z uwagi na powyższe skarga powinna zostać odrzucona w zakresie, w jakim skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego. Ponadto w załączonej przez skarżącą księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowych nieruchomości figuruje [...]Serwis Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa. W ewidencji gruntów dla ww. nieruchomości również figuruje [...]Serwis Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa.

W przypadku, jeżeli Sąd nie podzieliłby powyższej argumentacji, organ wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność. Pełnomocnik organu wskazał, że działka nr [...]położona jest w środkowej części Dzielnicy [...], na [...], na zachód od [...]. W chwili obecnej działka nie jest w żaden sposób zagospodarowana, w jej obrębie istniała zabudowa zagrodowa. Najbliższe otoczenie przedmiotowej działki stanowią tereny w przeszłości użytkowane rolniczo, aktualnie przekształcane w kierunku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bliźniaczej lub szeregowej. Do zachodniej granicy działki przylega istniejąca ul. [...], zapewniająca jej obsługę komunikacyjną. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem, przedmiotowa działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, oznaczoną na rysunku planu symbolem MU II. Plan ustala na tym terenie zabudowę mieszkaniową w formie wolno stojących budynków jednorodzinnych, budynków bliźniaczych (dwa segmenty jedno lokalowe) oraz szeregowych (segmenty jedno lokalowe) do 5 segmentów w szeregu. Plan daje również możliwość realizacji usług nieuciążliwych w samodzielnym budynku lub pomieszczeniach w budynku mieszkalnym. Ponadto niewielki zachodni fragment przedmiotowej działki położony jest w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] (ul. [...]).

Obszar objęty granicami tego planu zawarty jest pomiędzy czterema znaczącymi ulicami: [...]. Dominującą formą zabudowy wnętrza tego obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W centralnej części obszaru objętego granicami planu położony jest użytek ekologiczny [...] [...], unikatowy w skali [...] polodowcowy zbiornik wodny. Jest to niezwykle cenny obiekt ekologiczny, będący ostoją, miejscem żerowania i miejscem lęgowym 23 gatunków ptactwa wodnego, w tym gatunków objętych ochroną prawną. W chwili przystąpienia do opracowywania planu teren [...] [...] był użytkowany ekstensywnie, częściowo rolniczo, a zabudowa, głównie jednorodzinna, w tym pozostałość dawnej wsi Imielin, stanowiła niewielki odsetek gruntów. Ze względu na uwarunkowania środowiskowe podstawowym celem sporządzania planu było umożliwienie wprowadzenia uporządkowanej zabudowy w sposób umożliwiający zachowanie [...] [...] i żyjącej wokół niego fauny.

W celu ograniczenia obciążeń dla środowiska, generowanych m. in. przez ograniczanie powierzchni biologicznie czynnej oraz przez wzrost ilości mieszkańców na jednej działce, w przedmiotowym miejscowym planie przyjęto wyraźną zasadę strefowania, czyli wzrostu intensywności zabudowy od terenów parkowych wokół [...] [...] bez prawa zabudowy (teren oznaczony symbolem ZP), poprzez zabudowę jednorodzinną ekstensywną, jednorodzinną wolno stojącą i bliźniaczą na dużych działkach (odpowiednio min. 1500 m2 i 750 m2) z zachowaniem 80% powierzchni biologicznie czynnej (tereny MUI), następnie zabudowę jednorodzinną w formie budynków wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych na działkach minimalnej wielkości odpowiednio: 900 m2, 500 m2 i 250 m2, z zachowaniem co najmniej 60% powierzchni biologicznie czynnej (tereny MUII). Następną strefę stanowi zabudowa jednorodzinna wolno stojąca, bliźniacza, szeregowa oraz wielorodzinna mało gabarytowa na działkach o powierzchni odpowiednio min. 600 m2, 400 m2, 250 m2 oraz 900 m2, z zachowaniem 60% powierzchni biologicznie czynnej (tereny oznaczone w planie symbolem MUIII). Ostatnią strefę stanowią tereny położone wzdłuż granicznych ulic o znacznym natężeniu ruchu, w której dopuszczono zabudowę wielorodzinną i usługową (tereny oznaczone w planie symbolami: MUIV i MUV), stanowiącą jednocześnie barierę odgradzającą ruch wielkomiejski od terenów, których centrum stanowi użytek ekologiczny. Zasada ta jest jednakowa dla całego obszaru objętego planem.

Przedmiotowy plan był sporządzany w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 poz. 741 ze zm.), jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest przed dniem 11 lipca 2003 r., podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowy plan został sporządzony w następstwie podjęcia uchwały nr [...] Rady [...] z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Natomiast o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zawiadomiono w dniu 8 lipca 2003 r. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi że "w miejscowych planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane". W związku z czym rada gminy miała prawo w zaskarżonym miejscowym planie ustalić zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, i tym samym działała w granicach upoważnienia ustawowego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt. IV SA 1311/98, stwierdził, że stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym ustala się zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. W planie tym rada gminy jest uprawniona do określenia liczby i wielkości działek budowlanych, ich przeznaczenia, warunków ich tworzenia oraz do rozstrzygania innych kwestii związanych z podziałem terenu objętego planem.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. A zatem przepis ten wyraża generalną zasadę zgodności podziału nieruchomości z wszystkimi zapisami planu miejscowego, w tym dopuszczalnymi zgodnie z orzecznictwem warunkami tworzenia działek budowlanych oraz innymi kwestiami związanymi z podziałem terenu. Przepis art. 93 ust. 3 ww. ustawy przedstawia z kolei, kiedy podział nie jest dopuszczalny, tj. gdy projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Zatem, w ocenie organu, należy odróżnić sytuację, w której warunki podziału zostały określone w planie miejscowym, np. dotyczące bezpośredniej obsługi komunikacyjnej, od sytuacji kiedy plan nie odnosi się do tych kwestii i wówczas ustawa, określając kwestie niedopuszczalności podziału określa jednocześnie minimalne standardy obsługi komunikacyjnej.

Pełnomocnik organu podkreślił, że legalna definicja dostępu do drogi publicznej pojawiła się dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 poz. 741 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie miały zastosowania w przypadku procedury sporządzania przedmiotowego planu. Tym samym sporządzający projekt planu miał prawo wprowadzić zapisy dotyczące obsługi komunikacyjnej zgodnie z zasadami projektowania urbanistycznego. Dodatkowo, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1587) jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 poz. 741 ze zm.), na co wskazuje wprost art. 16 ust. 2 ustawy. Błędnie więc skarżąca spółka opiera się na przepisach prawnych, które nie mają zastosowania w sprawie. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. 2002 nr 1 poz. 12), będące aktem wykonawczym do ustawy z 1994 r., nie określało wymogów dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Pełnomocnik organu wskazał, że w § 11 pkt 4 zaskarżonej uchwały zawarte są następujące warunki podziału terenów MU II: a) nakaz zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej terenu, b) nakaz zachowania co najmniej 60% powierzchni biologicznie czynnej na każdej działce, c) wielkość nowo tworzonej działki nie będzie mniejsza niż 900 m2 pod budynek wolnostojący jednorodzinny; 500 m2 pod jeden segment budynku bliźniaczego, 250 m2 pod jeden segment w zabudowie szeregowej.

Sporządzający projekt planu uznał za zasadne wprowadzenie do planu powyższych ustaleń ze względu na ówczesne i docelowe zagospodarowanie analizowanego terenu oraz uwarunkowania przyrodnicze. Obszar, którego dotyczy skarga charakteryzuje się m.in. tym, iż znajdują się na nim działki w części użytkowane rolniczo, o podziale typowym dla działek rolnych. Część z tych działek ma szerokość uniemożliwiającą zabudowę. Ponieważ w planie miejscowym przewiduje się przeznaczenie tego terenu pod zabudowę, to tym samym należało zapewnić właściwe skomunikowanie terenu.

Ponadto, zgodnie z Centralną Bazą Ewidencji Gruntów, Budynków i Lokali powierzchnia działki nr [...] wynosi 2459 m2. Istnieją zatem fizyczne możliwości jej podziału na mniejsze działki budowlane, które spełnią parametry ustalone w planie miejscowym w zakresie powierzchni nowo wydzielanych działek. Zapis nakazujący bezpośrednią obsługę komunikacyjną ma na celu takie dokonanie podziału geodezyjnego, który pozwoli na obsługę komunikacyjną nowo wydzielonych działek z wyznaczonych w planie dróg publicznych. Pełnomocnik organu podkreślił, że przedmiotowa działka może być obsługiwana nie tylko do strony ul. [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] przylegającej od zachodu do przedmiotowej działki, ale również z projektowanej ul. H. oznaczonej jako [...], która graniczy z przedmiotową nieruchomością od wschodu. Ponadto w planie przewiduje się przedłużenie ul. [...]. Realizacja ulicy jest niezbędna, bowiem umożliwi wytworzenie właściwych powiązań komunikacyjnych na tym terenie, co poprawi obsługę komunikacyjną obszaru. Jednocześnie umożliwi zabudowę terenów, które obecnie nie mogą być zainwestowane (rolnicze). Właściciele terenów zyskują możliwość zabudowy gruntów, kosztem wydzielenia z tych gruntów drogi. W ocenie organu, wprowadzenie zaskarżonego zapisu uzasadnione było zarówno uwarunkowaniami przestrzennymi terenu, jaki i docelowym jego zagospodarowaniem, przy jednoczesnej możliwości zagospodarowania tego terenu uwzględniającej zaskarżony zapis planu.

Skarżąca na stronie 4 i 5 skargi podnosi, że obecne zapisy planu miejscowego naruszają jej interes prawny. Jako przykład podaje korespondencję poprzedniego właściciela dotyczącą podziału geodezyjnego działki ew. nr [...]. Do skargi dołączone są jedynie pisma negatywnie opiniujące podział przedmiotowej działki (pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Dzielnicy [...]W. z dna 26 czerwca 2019 r. oraz z dnia 24 września 2019 r.). Do skargi nie została dołączona żadna mapa czy schemat przedstawiający ów podział geodezyjny. Ponadto postępowanie podziałowe nie zostało prawomocnie zakończone i nadal jest w toku. W związku z brakiem całego stanu sprawy, w ocenie organu, nie można z niej wywodzić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej.

Ponadto, w odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu naruszenia władztwa planistycznego gminy organ uznał, iż jest on niezasadny. Skarga oparta jest na niezgodnym z przepisami rozumieniu własności, jako nieograniczonego prawa do kształtowania zagospodarowania nieruchomości, a także błędnym rozumieniu przepisów dotyczących materii zagospodarowania przestrzennego. Dokonana ingerencja w prawo własności skarżącej nie jest więc nadmierna i nie uniemożliwia racjonalnej zabudowy. Brak jest więc podstaw do uznania zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, że skarżona uchwała narusza bezprawnie interes prawny skarżącej.

Na marginesie wskazano, iż skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość w 2021 r., czyli kilkanaście lat po uchwaleniu i wejściu w życie miejscowego planu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje stanowisko, z którego wynika, iż skarżący, który nabył nieruchomość objętą planem miejscowym, uchwalonym przed datą zakupu, jest związany zastanym stanem prawnym. Głównie podkreśla się okoliczność, że jeżeli w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały skarżący nie był właścicielem nieruchomości objętej zakresem jej obowiązywania, to uchwała ta nie mogła naruszyć jego prawa własności, które wówczas jeszcze nie istniało. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 1715/08, zgodnie z którym skarżący, którzy nabyli działkę już po dniu wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą skutecznie zarzucać planowi naruszenia ich interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżąca nabyła tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowane w szczególności przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne.

W piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że podstawę interesu prawnego spółki stanowi prawo własności do działki nr 202 nabyte na mocy umowy sprzedaży z dnia 28 lipca 2021 r. (akt notarialny nr Rep. [...]został załączony do tego pisma). Wniosek o ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nr [...]jest obecnie procedowany w sądzie wieczystoksięgowym, na co wskazuje wzmianka w [...]w Dziale II księgi wieczystej. Wpis do księgi wieczystej nabycia prawa własności w tym przypadku ma charakter deklaratoryjny, a więc brak tego wpisu nie oznacza, że to prawo nie istnieje.

W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2022 r. pełnomocnik spółki, odnosząc się do stanowiska procesowego zawartego w odpowiedzi organu na skargę, oświadczył, że podtrzymuje wszystkie twierdzenia, zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi w zakresie, w jakim jej żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności § 11 pkt 4 lit. a planu w odniesieniu do całego obszaru MU II, pełnomocnik spółki, powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że co do zasady sąd, kontrolując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego, lecz może stwierdzić nieważność uchwały w zakresie szerszym, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych. Wniesienie skargi w zakresie szerszym niż to wynika z interesu prawnego skarżącego nie prowadzi do jej odrzucenia, lecz w takim przypadku Sąd stwierdza jedynie nieważność danego zapisu planu w części dotyczącej nieruchomości skarżącego. W ocenie strony skarżącej, z uwagi na charakter naruszenia prawa w tej sprawie, Sąd powinien rozważyć stwierdzenie nieważności wskazanego zapisu uchwały w zakresie szerszym niż w odniesieniu tylko do działki nr [...], a więc w odniesieniu do całego terenu MU II.

Pełnomocnik spółki wskazał ponadto, że zastosowanie w tej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje bez wpływu na zasadność zarzutów skargi. Uwzględnienie "przepisów dotychczasowych", o których mowa w art. 85 ust. 2 u.p.z.p. pozostaje bez wpływu na stosowanie przepisów u.g.n. i na zasadność zarzutu naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Przepis ten obowiązywał już na etapie projektowania planu, nawet w pierwotnym brzmieniu, tj. od września 1997 r. z przepisu tego wynikał warunek podziału nieruchomości polegający na tym, że działka musi mieć dostęp do drogi publicznej, przy czym również dopuszczony był dostęp pośredni. W ocenie strony skarżącej, argumenty organu dotyczące uwarunkowań środowiskowych w rejonie Jeziorka Imielińskiego w żaden sposób nie uzasadniają wprowadzenia warunku zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej nowo wydzielonym działkom.

Do skierowanego do Prezesa Sądu pisma z dnia 15 lutego 2021 r. (wniosku o rozpoznanie sprawy poza kolejnością) pełnomocnik spółki załączył decyzję Prezydenta [...]z dnia 21 stycznia 2022 r. o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 202.

W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2022 r. pełnomocnik organu wskazał, że poprzedni właściciele działki nr [...] skorzystali z prawa do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.). Wskazać należy, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej wyeliminował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 52 i art. 53 p.p.s.a., jak również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 14 czerwca 2007 r., a więc zastosowanie do niej ma poprzednio obowiązujący tryb wniesienia skargi. Wniesienie skargi w tej sprawie zostało ponadto poprzedzone wezwaniem spółki do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 września 2021 r. (data nadania 13 września 2021 r.), na które organ nie udzielił odpowiedzi. Skarga została wniesiona 14 października 2021 r., a więc w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji).

Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. W tej sprawie skarżąca spółka wywodzi swój interes prawny z prawa własności przysługującego jej do nieruchomości – działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...][...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Pełnomocnik spółki przedłożył odpis aktu notarialnego nr Rep. [...], z którego wynika, że spółka nabyła tę nieruchomość na mocy umowy sprzedaży z dnia 28 lipca 2021 r. W piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2021 r. pełnomocnik spółki oświadczył, że wniosek o ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej jest obecnie procedowany w sądzie wieczystoksięgowym, na co wskazuje wzmianka w [...] w Dziale II księgi wieczystej. Wpis do księgi wieczystej nabycia prawa własności w tym przypadku ma charakter deklaratoryjny, a więc brak tego wpisu nie oznacza, że to prawo nie istnieje. Sąd podziela tę argumentację, uznając, że brak jest podstaw prawnych do kwestionowania prawa własności przysługującego spółce do wskazanej nieruchomości.

Z powyższych ustaleń wynika, że skarżąca spółka nie była właścicielem ani użytkownikiem wieczystym wskazanej nieruchomości w dacie uchwalenia planu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej (por. wyroki NSA: z 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/09, z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1093/11, z 8 sierpnia 2014 r., II OSK 3005/12, z 6 czerwca 2021 r., II OSK 342/21). Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest to, aby poprzednik prawny nabywcy nieruchomości nie korzystał z przysługujących mu uprawnień do zaskarżenia takiej uchwały. Aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r. II OSK 51/12 wskazano, że nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które posiadał poprzedni właściciel. (...) Stanowisko takie bierze pod uwagę konstytucyjne prawo do sądu oraz konstytucyjnie chronione prawo własności. (...) W cyt. wyroku wskazano jednoznacznie, że wykładnia literalna, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Z akt sprawy nie wynika, aby poprzedni właściciele działki nr [...], składali zarzuty lub protesty do projektu planu, ewentualnie skargę na tę uchwałę do sądu administracyjnego. Potwierdził to również organ w piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2022 r. (k. 80).

W ocenie Sądu, spółka wykazała, że zaskarżony zapis uchwały narusza jej interes prawny, gdyż uniemożliwia jej podział działki nr [...] zgodnie z planami inwestycyjnymi spółki. Z twierdzeń spółki wynika, że realizowanie dopuszczonej w planie (§ 11 pkt 1) zabudowy jest racjonalne gospodarczo wyłącznie w sytuacji, gdy możliwe jest wydzielenie odrębnych działek gruntu pod poszczególne wolnostojące budynki jednorodzinne, które będą zbywane na rzecz poszczególnych właścicieli i wyodrębniane do osobnych ksiąg wieczystych. Nieruchomość nie może zostać podzielona zgodnie z planami spółki, gdyż nie wszystkie planowane do podziału nieruchomości będą miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a jedynie dostęp przez drogę wewnętrzną, czego nie dopuszcza § 11 pkt 4 lit. a planu. Spółka powołała się w tym zakresie na załączone do skargi pisma z dnia 26 czerwca 2019 r. oraz z dnia 24 września 2019 r. Wydziału Architektury i Budownictwa [...] kierowane do Biura Geodezji i Katastru [...], w których wyrażono pogląd, że podział działki [...] jest sprzeczny z planem, gdyż jedynie projektowana droga wewnętrzna (działka [...]) byłaby bezpośrednio obsługiwana komunikacyjnie, a pozostałe wydzielane działki [...]nie posiadałyby bezpośredniej obsługi komunikacyjnej (gdyż planowano obsługę za pośrednictwem drogi wewnętrznej na działce nr [...]) oraz na decyzję Prezydenta [...] z dnia 21 stycznia 2022 r. o odmowie zatwierdzenia podziału działki nr [...] z uwagi na treść § 11 pkt 4 lit. a planu (k. 75-77). W ocenie Sądu, skarżąca spółka wykazała w związku z tym, że kwestionowana regulacja planu narusza jej interes prawny jako właściciela działki nr [...] zatem spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odniesieniu do wniosku organu o odrzucenie skargi w zakresie, w jakim spółka wniosła o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 4 lit. a uchwały w odniesieniu do całego terenu MU II, nie wykazując żadnych praw przysługujących jej do pozostałych nieruchomości na tym terenie, Sąd stwierdził, że żądanie spółki w tym zakresie dotyczyło jedynie rozważenia przez Sąd takiej możliwości, jak wynika to z pisma procesowego pełnomocnika strony skarżącej z dnia 23 grudnia 2021 r., co nie daje podstaw do formalnego odrzucenia skargi w tym zakresie.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi, wskazać przede wszystkim należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]- część Zachodnia A (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 r., Nr 149, poz. 4062 ze zm.). Zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 poz. 741 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.), jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (przed dniem 11 lipca 2003 r.), podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowy plan został sporządzony w następstwie podjęcia uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 1996 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] [...]. Natomiast o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zawiadomiono w dniu 8 lipca 2003 r., co wynika z akt sprawy oraz załączonego przez pełnomocnika organu do pisma procesowego z dnia 7 lutego 2022 r. zawiadomienia Prezydenta [...] o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu, opublikowanego w prasie (Gazeta [...] [...], wtorek 8 lipca 2003 r.). W związku z powyższym, zaskarżona uchwała została prawidłowo podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.1999, Nr 15, poz. 139).

Podkreślania wymaga, że kontrola merytoryczna planów uchwalonych na podstawie przepisów tej ustawy następowała przed uchwaleniem planu, na etapie rozpatrzenia przez radę gminy protestów i zarzutów do planu miejscowego (art. 23 i 24 u.z.p.). Uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Projekt planu przedstawiany radzie gminy do uchwalenia przez zarząd gminy, uwzględniał orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami (art. 18 ust. 2 pkt 11 u.z.p.). W związku z powyższym kontrola następcza sądu administracyjnego dokonywana już po uchwaleniu planu jest w znacznym stopniu ograniczona do badania naruszeń trybu postępowania oraz właściwości organów. Przepis art. 27 u.z.p. stanowi bowiem, iż naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tej sprawie skarżąca spółka nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przez organ procedury planistycznej lub właściwości organu. Sąd rozpoznający tę sprawę również nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów regulujących procedurę planistyczną, w szczególności art. 12, art. 18, art. 24 u.z.p. Dodać należy, iż uchwała ta była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 899/21, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 15 listopada 2021 r. nie stwierdził naruszenia przez organ procedury planistycznej przy podejmowaniu tej uchwały.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest jednak pogląd, że w przypadku planów miejscowych uchwalonych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym istnieje podstawa do poszerzenia zakresu kontroli takiego planu przewiedzianego w art. 27 u.z.p. na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie prawa ma charakter istotny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1529/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2020 r., IV SA/Wa 717/20, wyrok NSA z 12 września 2012 r., II OSK 1422/12, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że działka nr 202 nie jest w żaden sposób zagospodarowana, w jej obrębie istniała zabudowa zagrodowa. Najbliższe otoczenie przedmiotowej działki stanowią tereny w przeszłości użytkowane rolniczo, aktualnie przekształcane w kierunku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bliźniaczej lub szeregowej. Do zachodniej granicy działki przylega istniejąca ul. [...], zapewniająca jej obsługę komunikacyjną. Zgodnie z obowiązującym planem przedmiotowa działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, oznaczoną na rysunku planu symbolem MU II. W § 11 pkt 1 i 2 plan ustala na tym terenie zabudowę mieszkaniową w formie wolno stojących budynków jednorodzinnych, budynków bliźniaczych (dwa segmenty jedno lokalowe) oraz szeregowych (segmenty jedno lokalowe) do 5 segmentów w szeregu. Ponadto niewielki zachodni fragment przedmiotowej działki położony jest w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] (ul. B.). Z twierdzeń organu wynika, że przedmiotowa działka może być obsługiwana nie tylko do strony ul. [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] [...] i przylegającej od zachodu do przedmiotowej działki, ale również z projektowanej ul. H. oznaczonej jako [...] która graniczy z przedmiotową nieruchomością od wschodu. Zauważyć jednak należy, że ul. H. przewidziana w planie, nie została do tej pory wybudowana (plan obowiązuje od 2007 r.). Zatem działka nr [...] w obecnym stanie faktycznym ma jedynie dostęp do drogi publicznej – ul. [...] (przylega do tej drogi od strony zachodniej działki, krótszym bokiem).

W odpowiedzi na skargę organ wskazał ponadto, że sporządzający projekt planu uznał za zasadne wprowadzenie do planu ustaleń zawartych w § 11 ze względu na ówczesne i docelowe zagospodarowanie analizowanego terenu oraz uwarunkowania przyrodnicze. Obszar, którego dotyczy skarga charakteryzuje się m.in. tym, iż znajdują się na nim działki w części użytkowane rolniczo, o podziale typowym dla działek rolnych. Część z tych działek ma szerokość uniemożliwiającą zabudowę. Ponieważ w planie miejscowym przewiduje się przeznaczenie tego terenu pod zabudowę, to tym samym należało zapewnić właściwe skomunikowanie terenu. Ponadto w celu ograniczenia obciążeń dla środowiska, generowanych m. in. przez ograniczanie powierzchni biologicznie czynnej oraz przez wzrost ilości mieszkańców na jednej działce, w przedmiotowym miejscowym planie przyjęto wyraźną zasadę strefowania, czyli wzrostu intensywności zabudowy od terenów parkowych wokół Jeziorka Imielińskiego bez prawa zabudowy (teren w planie oznaczony symbolem ZP) do terenów o coraz większym rozdrobnieniu powierzchni działek i bardziej intensywnej zabudowie.

Zgodnie z § 11 pkt 4 zaskarżonej uchwały dla terenu MU II ustalono następujące warunki zagospodarowania: a) nakaz zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej terenu, b) nakaz zachowania co najmniej 60% powierzchni biologicznie czynnej na każdej działce, c) wielkość nowo tworzonej działki nie będzie mniejsza niż 900 m2 pod budynek wolnostojący jednorodzinny; 500 m2 pod jeden segment budynku bliźniaczego, 250 m2 pod jeden segment w zabudowie szeregowej. Plan dopuszcza na tym terenie zabudowę mieszkaniową i podział nieruchomości, określając w § 11 pkt 4 lit. c minimalną wielkość nowo tworzonych działek, przy czym jednocześnie podział ten może nastąpić jedynie pod warunkiem zapewnienia każdej z wydzielonych działek bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Z uzasadnienia odpowiedzi na skargę nie wynika jednak, jaki był cel ograniczenia zasad dostępu nowo wydzielanych działek do drogi publicznej jedynie do dostępu bezpośredniego.

Organ wskazał, że podstawą prawną przyjęcia takiej regulacji był art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1311/98, w którym stwierdzono, że na podstawie tego przepisu rada gminy jest uprawniona do określenia w planie liczby i wielkości działek budowlanych, ich przeznaczenia, warunków ich tworzenia oraz do rozstrzygania innych kwestii związanych z podziałem terenu objętego planem. Sąd nie kwestionuje prawa rady gminy do zawarcia w planie miejscowym "zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane". W zaskarżonej uchwale przyjęto jednak jako warunek tworzenia nowych działek - nakaz zapewnienia im bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej terenu (§ 11 pkt 4 lit. a), co oznacza bezpośrednią obsługę komunikacyjną z drogi publicznej. Podkreślić należy, iż Sąd kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej uchwały według stanu prawnego na datę jej podjęcia. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowił, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W ocenie Sądu, rację ma strona skarżąca, że regulacja planu zawarta w § 11 pkt 4 lit. a jest sprzeczna z przepisem art. 93 ust. 3 u.g.n., który dopuszcza podział nieruchomości również w wypadku, gdy wydzielone działki mają pośredni dostęp do drogi publicznej.

Podkreślenia wymaga, że uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa, choć jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym do obszaru gminy. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego (w tym wypadku wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. (...) stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., II OSK 430/08). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skargi, sprecyzowany w piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2021 r., naruszenia w tym zakresie przez organ planistyczny art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Odstąpienie od zasady ustawowej wyrażonej w art. 93 ust. 3 u.g.n. wymagałoby wykazania szczególnych okoliczności związanych z istniejącym i planowanym zagospodarowaniem danego terenu, a w tej sprawie organ takich okoliczności nie wykazał. Przyjęcie zatem regulacji zawartej w § 11 pkt 4 lit. a planu, ograniczającej prawo do podziału nieruchomości zgodnie z planami jej właściciela w stosunku do ogólnych regulacji ustawowych należy uznać za naruszenie władztwa planistycznego gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Podobny pogląd został wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2015 r., IV SA/Wa 1186/15, w którym stwierdzono nieważność § 12 pkt 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 16 listopada 1999 r. nr 165 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...]w zakresie słów: "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie" z uwagi na to, że ustalenie to zostało podjęte z naruszeniem art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z przekroczeniem uprawnienia wynikającego z władztwa planistycznego gminy. Dodać należy, iż podobne stanowisko wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 15 listopada 2021 r., VII SA/Wa 899/21, którym Sąd stwierdził nieważność § 11 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] znajdującej się na tym samym terenie MU II, co działka skarżącej spółki.

Nietrafny jest zarzut skargi naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 94 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nadużyciu władztwa planistycznego poprzez wykroczenie poza granice ustawowego upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego w tym znaczeniu, że przepisy te nie miały zastosowania w sprawie, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że przyjęcie ustaleń planu ograniczających uprawnienie wynikające z powszechnie obowiązującej regulacji ustawowej, nieuzasadnionych funkcją i uwarunkowaniami przestrzennymi terenu, należy ocenić jako przekraczające władztwo planistyczne gminy.

Wymóg bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, należało również uznać za zapis zbyt daleko idący, nadmiernie ograniczający właścicielowi działki nr [...]sposób wykonywania posiadanego przez nich prawa własności (art. 140 k.c., art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W przypadku dopuszczonego przez plan podziału działki dostęp bezpośredni do drogi publicznej mogłaby mieć jedynie wydzielona część działki od strony ul. [...], natomiast takiego dostępu nie miałyby części położone dalej w głębi działki. Zasadnie zwrócono uwagę w skardze na naruszenie zasady proporcjonalności, gdyż wprowadzone ograniczenie należało uznać za zapis zbyt daleko idący, wprowadzający modyfikację zapisów ustawowych oraz nie znajdujący przekonującego uzasadnienia dla przyjęcia takiej regulacji.

W konsekwencji Sąd uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności § 11 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością skarżącej spółki (działka nr [...]) w granicach jej interesu prawnego, jako istotnie naruszającego prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W odniesieniu do zawartego w skardze wniosku o rozważenie przez Sąd możliwości stwierdzenia nieważności § 11 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały w odniesieniu do całego terenu MU II, Sąd uznał, że nie jest to uzasadnione, gdyż teren ten składa się z kilku podzielonych jednostek znajdujących się w różnych lokalizacjach na całym obszarze objętym planem, na których znajdują się działki o różnej wielkości i uwarunkowaniach przestrzennych, z różnie ukształtowanym dostępem do drogi publicznej. Nie dla wszystkich działek na terenach MU II zapis § 11 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały skutkuje ograniczeniem dostępu do drogi publicznej i ograniczeniem w podziale nieruchomości. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku skargi w tym zakresie.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.