Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 320/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w G. kwotę 1.137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 320/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2016 r. [...] S.A. z siedzibą w G. (dalej zwana "inwestorem" lub "skarżącą") wystąpiła o zobowiązanie Z.P. i T.P. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] położonej w obrębie D., gmina P., w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...]-[...].

Starosta W. decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) – dalej zwanej "u.g.n.", art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) – dalej zwanej "p.b." oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) – dalej zwanej "K.p.a.", odmówił zobowiązania Z.P. i T.P. do udostępnienia ww. nieruchomości w celu przeprowadzenia remontu urządzeń przesyłowych linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...]-[...].

Jak podał organ, inwestor w uzasadnieniu wniosku wskazał, iż na ww. działce przebiega linia energetyczna SN 15 kV relacji GPZ [...]-[...], a zły stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych wymaga dokonania prac eksploatacyjnych i remontowych. Z treści wniosku wynika, że remont linii polegał będzie na wymianie przewodów, słupów oraz wymianie izolatorów. Trasa remontowanej linii pozostałaby bez zmian. Zgodnie z "Wytycznymi programowymi na remont kapitalny linii SN-15kV GPZ [...]-[...] wraz z odgałęzieniami" (10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień), stanowiącymi załącznik do wniosku, w ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 szt. w ramach linii głównej oraz 234 szt. w ramach odgałęzień). Wymianie podlegać będą też przewody z typu AFL 25 mm i 50 mm na AFL 70 mm na linii głównej oraz z typu AFL 25 mm na 35 mm i 50 mm na odgałęzieniach.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 124b ust. 1 u.g.n może nastąpić jedynie w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym przesłanki polegającej na tym, iż planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii".

W niniejszym postępowaniu remont linii polegał będzie na wymianie przewodów, słupów oraz wymianie izolatorów. Zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b. roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu. Natomiast remont nie może, tak jak w niniejszej sprawie (wymiana przewodów, słupów oraz wymiana izolatorów) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszenia od nowa.

Z uwagi na powyższe organ I instancji stwierdził, że zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor zarzucając naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 8 p.b. przez ich błędną interpretację w zaistniałym stanie faktycznym.

Wojewoda [...] (dalej zwany "Wojewodą") decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stosowanie art. 124b u.g.n. wymaga odwołania się także do art. 3 pkt 8 p.b. Zgodnie z tym przepisem roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Przy wykonywaniu tego rodzaju robót budowlanych dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu.

Zdaniem Wojewody remont nie może, tak jak w niniejszej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej [...]-[...] na odcinku 36 km, w tym zdemontowanie fundamentów, słupów, montaż 327 nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa.

Ponadto w ocenie Wojewody w niniejszej sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego jej funkcjonowania. Istotne jest czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego (zamiast lub obok dotychczas istniejących elementów). Zdaniem Wojewody w rozpatrywanym przypadku powstanie nowa substancji. Jak wynika zatem z powyższych rozważań demontaż istniejącej linii [...]-[...] na odcinku 36 km i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, nie spełnia przesłanek definicji remontu.

Jak podkreślił organ odwoławczy istotnie jest, że na przedmiotowej linii przewody typu AFL 25 mm i 50 mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70 mm na linii głównej, a AFL 25 mm na odgałęzieniach zostaną wymienione na AFL 35 mm i 50 mm. Powyższe zdaniem organu spowoduje trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W tej sytuacji, pomimo zapewnień inwestora o utrzymaniu parametrów technicznych linii, nie mogą się ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta), a to uniemożliwia zakwalifikowanie tych robót jako remontu.

Jak wskazał Wojewoda, charakterystyczny parametr obiektu liniowego, czyli napowietrznej linii 15 kV, jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia inwestor, nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy (sposób ich posadowienia oraz wysokość), jak i przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji.

W opinii organu odwoławczego również użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu. Jednak w niniejszej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza przedstawiona powyżej charakterystyka przewodów. Do parametrów technicznych linii napowietrznej, poza napięciem i polem elektromagnetycznym, zaliczyć należy między innymi parametry jej podstawowych elementów, czyli słupów i przewodów.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku i załącznikach stanowi określoną w art. 3 pkt 7a p.b. przebudowę. Tym samym Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n., a w szczególności nie polegają one na remoncie i konserwacji napowietrznej linii energetycznej 15 kV.

Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez:

a) utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, co doprowadziło do błędnego uznania planowanych prac za przebudowę, a nie za remont,

b) niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont,

c) błędne przyjęcie, iż planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych linii,

2) art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 p.b. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd I instancji art. 124b u.g.n. przewiduje szczególny przypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności determinuje ścieśniającą wykładnię ww. przepisu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w celu określenia definicji "remontu" należy odwołać się do art. 3 pkt 8 p.b. Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Analizując powyższą definicję stwierdził, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Przebudowa została natomiast zdefiniowana w art. 3 pkt 7a p.b. i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

W tej sytuacji rolą organu było ustalenie zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.

Jak wynika z treści wniosku zamiarem inwestora była wymiana przewodów, tj. demontaż istniejących przewodów i montaż nowych oraz wszystkich słupów i izolatorów. Wnioskodawca wyjaśnił też, że planowany na działce nr [...] remont jest częścią remontu kapitalnego całej linii SN-15kV GPZ [...]-[...] wraz z odgałęzieniami, obejmujący 10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień. W zakresie linii głównej nastąpi wymiana przewodów AFL 25 mm i 50 mm na AFL 70 mm wraz ze slupami (93 szt.), natomiast w zakresie odgałęzień nastąpi wymiana przewodów AFL 25 mm na AFL 35 mm i 50 mm oraz wymiana słupów (234 szt.); nastąpi także wymiana odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania, a na słupach mają być stosowane mostki izolowane.

Sąd pokreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną, co determinuje pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a p.b. obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpieniu jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16).

Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej GPZ [...]-[...], która ma być objęta wskazanym przez skarżącą "remontem kapitalnym". Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, wymiana linek wraz ze zmianą ich średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na ww. działce.

Elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a p.b.), która w sprawie nie ulega zmianie, to jednak nie oznacza, że w sprawie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, albowiem w wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowego ulegną istotnej zmianie parametry linek, co umożliwi przesyłanie większej ilości energii.

W ocenie Sądu słusznie wskazała skarżąca, że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie podnosząc, że ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów, jak w czasie jej powstania oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie (rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami), to jednak nie zauważyła, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych niż obiekt pierwotny. Natomiast zasadnie wskazał Wojewoda, że do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju linek właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest istotne to, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta. Nadto zauważył, że planowana inwestycja będzie polegała na innej zmianie jakościowej tj. wymianie odłączników napowietrznych na przystosowane do zdalnego sterowania – a więc wskutek planowanej inwestycji obiekt zyska nową funkcję (zdalne sterowanie), której dotychczas w ogóle nie posiadał.

Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego, będącego obiektem liniowym, stanowi natomiast kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii rozbudowy ewentualnie przebudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 p.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 3 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż Wojewoda naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji, pomimo iż organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 23 marca 2022 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Co istotne, strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej zwanej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana sprawa jest kolejną sprawą ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. dotyczącą udostępnienia nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ [...]-[...] i została oparta na tych samych podstawach kasacyjnych, które były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach: z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 56/19, sygn. akt I OSK 57/19, sygn. akt I OSK 53/19, sygn. I OSK 55/19; z 26 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2783/18; z 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2790/18, sygn. akt I OSK 3846/18, sygn. akt 3849/18; z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2202/18, sygn. akt I OSK 2200/18, sygn. akt I OSK 2199/18, sygn. akt 2201/18, sygn. akt I OSK 2197/18, sygn. akt I OSK 2198/18, sygn. akt I OSK 2196/18, sygn. akt I OSK 2195/18 i z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie należało jednak rozważyć w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 p.b.

Przypomnienia wymaga, że we wniosku z 30 czerwca 2016 r. inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł na podstawie art. 124b u.g.n. o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli działki nr [...] do udostępnienia części tej nieruchomości w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ [...]-[...], wskazując, że remont całej linii polegał będzie na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Wskazał, że trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Określił czas zajęcia nieruchomości oraz teren niezbędny do przeprowadzenia prac. Pełnomocnik inwestora podkreślił, że remont linii jest konieczny ze względu na jej aktualny stan techniczny, który zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych zarówno dla odbiorców indywidualnych jak i instytucjonalnych oraz stwarzanie realnego zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia ludzi.

Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia czy planowane przez inwestora prace można uznać za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Wobec tego warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody współwłaścicieli ww. działki została bezspornie spełniona.

Natomiast warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności związanych z remontem urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 p.b. Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym całości podziela stanowisko wyrażone we wskazanych powyżej wyrokach, że nie można zamieszczonych w Prawie budowlanym definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach Prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm., dalej zwanej "p.e."). Analizując art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań p.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Tym samym są to dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 p.e. należy zagwarantować bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. Celem art. 124b u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości, za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami p.e. i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię.

Wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został sformułowany także przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Racjonalne jest, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna (zmiana), będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/17). Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Inwestor ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek innym dokumencie nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN-15 kV, której fragmentu dotyczy wniosek.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN-15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych. Transformator pozwala bowiem uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by na ww. działce objętej wnioskiem istniała stacja transformatorowa.

Zgodzić się też należy również ze stanowiskiem, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnym z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18). Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo – na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych, dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, przewodów, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro planowane przez inwestora prace na działce nr [...] mają dotyczyć części linii SN-15 kV relacji GPZ [...]-[...] i polegać będą na wymianie przewodów oraz izolatorów, a nie zmienią się parametry techniczne i użytkowe linii oraz jej przebieg, to oznacza, że mamy w rozpoznawanej sprawie do czynienia z remontem tej linii.

Wbrew zatem ocenie Sądu pierwszej instancji, treść wniosku oraz załączonej do niego mapy i dokumentów, które zostały zgromadzone w aktach sprawy, w sposób wystarczający wskazuje, że planowane prace, mające być realizowane na ww. działce, mieszczą się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. również zasługiwał na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 946/15, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Sąd I instancji nietrafnie również uznał, że wymiana przewodów zwiększy przepustowość sieci. Sama wymiana przewodów nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy, w jakich skarżąca kasacyjnie dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. Z analizy zebranego materiału dowodowego nie wynika, że po remoncie linii elektroenergetycznej przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem. We wniosku oraz w Wytycznych nie podano, że dotychczasowe stacje transformatorowe zostaną zastąpione nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN 15 kV.

Sąd pierwszej instancji niezasadnie pominął, co uszło uwadze także organom obu instancji, kwestię polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności. Trafnie inwestor we wniosku wskazał, że jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowe zarówno dla indywidualnych odbiorców, jak i dla odbiorców instytucjonalnych. Aktualny stan techniczny linii z uwagi na upływ czasu, niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych. Natomiast remont nie spowoduje zmiany parametrów technicznych linii. Ponadto jak wskazano w Wytycznych programowych linia napowietrzna SN-15KV GPZ [...]-[...] została wybudowana i oddana do eksploatacji w latach 70-tych, a prace remontowe zapewnią dalsze bezpieczne i niezakłócone funkcjonowanie linii.

Należy mieć także na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN-15 kV GPZ [...]-[...] będzie z korzyścią również dla uczestników postępowania, którzy korzystać będą z bezpieczniejszej sieci. Stan na ww. działce w wyniku remontu nie zmieni się istotnie, jak również nie ulegnie zmianie napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN-15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez inwestora.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 3a i 8 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).