Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H.O. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz H. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] grudnia 2010 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] przyznał H. O. (zwanemu dalej: skarżącym): płatność jednolitą w pomniejszonej wysokości, płatność uzupełniającą do grupy upraw podstawowych i płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych z trawami w pełnej wysokości na rok 2010.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 4,24 ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła 3,99 ha. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Nieprawidłowości dotyczyły działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...] i nr [...]. Łączna powierzchnia zmniejszeń płatności JPO do gruntów wynosiła 0,25 ha, a łączna procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną czasie kontroli na miejscu wynosiła 6,2657%. Konsekwencją skali stwierdzonych w przedmiotowej sprawie zawyżeń (nieprawidłowości) było pomniejszenie płatności, o jakie skarżący się ubiegał o kwotę 281,05 zł.

Podstawą prawną do takiego stwierdzenia był art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r., str. 1, ze zm.; zwanego dalej: rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009) – w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodził się z ustaleniami faktycznymi, co do stwierdzonych powierzchni zadeklarowanych działek. Wskazał, że w 2006 r. była kontrola Agencji na działkach nr [...] i [...], która nie kwestionowała wielkości działek. Skarżący od 2006 do 2010 r. nie dokonywał żadnych zmian na działkach ewidencyjnych. Skarżący zwrócił uwagę, że w 2009 r. działka ewidencyjna została zmniejszona o 0,40 ha, a w 2010 r. została zmniejszona o 0,22 ha.

Decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia co do której przyznano płatności została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16). Podkreślił, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1782/2003, które zostało zastąpione rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009, od roku 2005 System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity przetworzone do postaci metrycznej jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie zaś z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy.

Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Oznacza to, iż płatność obszarowa nie jest przyznawana do powierzchni gruntów rolnych wynikających z ewidencji gruntów i budynków lecz do powierzchni gruntów, które przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek były utrzymywane przez wnioskodawcę zgodnie z normami oraz były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na 30 czerwca 2003 r. i tylko takie płatności winny być zgłaszane przez rolnika zgłaszane we wniosku o przyznanie płatności obszarowych.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skarżącego potwierdził ustalenia organu I instancji, że powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza działek nr [...],[...] i [...] jest mniejsza od deklarowanej o 0,25 ha. Weryfikując ustalenia organu I instancji stwierdził, że w przypadku działek 143 i 128 pozostałą powierzchnię zajmuje teren nie kwalifikujący się do płatności. Natomiast w odniesieniu do działki nr 161 organ odwoławczy potwierdził, że powierzchnia działki F wynosi w terenie 0,10 ha, powierzchnia działki I – 0,15 ha, powierzchnia działki J – 0,16 ha.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2011 r. (uzupełnionej pismem z 10 czerwca 2011 r.) skarżący zarzucił, że nie zgadza się z obliczoną powierzchnią. Zaniżone powierzchnie działek rolnych nie są zgodne ze szkicem na załączniku graficznym dołączonym do wniosku. Stwierdził, że działkę rolną J zmniejszył prawdopodobnie cień drzew rosnących na działce sąsiada. Skarżący zarzucił, że w 2009 r. powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] była 1,14 ha zmniejszona o 0,40 ha, a w 2010 r. zmniejszona o 0,22 ha.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 7 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217) – rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:

1. posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009 to jest 1 ha, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2. utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3. przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

4. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Skarżącemu pomniejszono jednolitą płatność obszarową, o którą ubiegał się we wniosku z 17 maja 2010 r. z uwagi na stwierdzenie w wyniku kontroli administracyjnej mniejszej powierzchni działek rolnych B, K, F, I i J niż zadeklarowana. W przypadku działek [...] (B) i [...] (K) zmniejszenia odpowiednio o 0,2 ha i 0,1 ha powierzchnię zajmuje teren nie kwalifikujący się do płatności. Natomiast w odniesieniu do działki nr 161 (F, I, J) stwierdzono powierzchnię mniejszą o deklarowanej o łącznej wielkości 0,22 ha (F 0,9 ha, I 0,11 ha i J 0,2 ha).

Istotę rozpoznawanej sprawy stanowiła kwestia, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły powierzchnię wyżej wymienionych działek rolnych. Przede wszystkim chodzi o działkę ewidencyjną nr [...].

Skarżący już na etapie odwołania (co podtrzymał w skardze) zarzucił, iż organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dlaczego od 2009 r. zaczęły się pomniejszenia zadeklarowanej do płatności powierzchni działki nr [...]. Wskazał, że całkowita powierzchnia tej działki wynosi 1,80 ha (wraz z budynkami i rowami), a grunty rolne zgłaszane do płatności JPO wynoszą 1,54 ha. W 2009 r. organ stwierdził powierzchnię do płatności JPO w 1,14 ha (pomniejszenie o 0,40 ha), zaś w roku 2010 r. stwierdził powierzchnię do płatności 1,32 ha (pomniejszenie o 0,22 ha). Twierdzenia skarżącego poświadcza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja tj. Raport z kontroli administracyjnej sprawy obszarowej 2010 z 29 września 2010 r. oraz Informacja dotycząca działek ewidencyjnych z 11 maja 2010 r.

Sąd zwraca uwagę, że organ II instancji rozpoznając odwołania powinien uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. W przedmiotowej sprawie organ II instancji nie wyjaśnił czym wytłumaczyć różnicę w stwierdzonych powierzchniach działki nr [...] dotyczących płatności JPO, pomiędzy rokiem 2009 a 2010 r. Brak odniesienia się do tego zarzutu nie tylko narusza art. 107 § 3 k.p.a., ale także art. 11 k.p.a. dotyczący zasady przekonywania (organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu) oraz obowiązek o jakim mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Jednocześnie Sąd zauważa, że jakkolwiek dane z ewidencji gruntów nie mogą stanowić podstawy do określenia powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności bezpośrednich, a taką podstawę stanowi co do zasady ortofotomapa wykonana na podstawie zdjęć lotniczych, to jednakże nie można wykluczyć błędu także w zakresie jej sporządzenia. Zwrócił na to uwagę R. P. – p.o. dyrektora Departamentu Baz Referencyjnych ARiMR w publikacji zamieszczonej w ogólnopolskim miesięczniku dzierżawców i właścicieli rolnych Dzierżawca na stronie (http://www.rolnikdzierżawca.pl) w materiale pod tytułem "ARiMR weryfikuje powierzchnie działek rolnych". Wypowiedź dotyczy weryfikacji powierzchni działek rolnych dla potrzeb przyznawania dopłat bezpośrednich. Wskazano w niej, że podstawą weryfikacji powierzchni kwalifikujących się do przyznania dopłat są aktualne ortofotomapy, mające do pięciu lat. Ocena wartości dowodowej ortofotomap ma zastosowanie w każdym postępowaniu, w którym są one traktowane są jako dowód. Ortofotomapa wykonana na podstawie zdjęć lotniczych jest najlepszym narzędziem do pomiaru działek rolnych, ponieważ wykonane na jej podstawie obliczenia są równie dokładne jak kontrola na miejscu. Dyrektor przyznaje jednakże, że zdarzają się sytuacje, w których wektoryzacja nie została przeprowadzona wystarczająco precyzyjnie np. po cieniach zamiast po miedzach. Jednakże ze względu na obowiązek wizualizacji każdej działki rolnej, dla której rolnik deklaruje powierzchnię większą od powierzchni PEG (powierzchnia ewidencyjno- gospodarczej wyznaczonej przez agencję na podstawie pomiaru powierzchni użytkowej rolniczo na obrazie ortofotomapy) – wszystkie takie przypadki są weryfikowane w procesie kontroli administracyjnej przez pracowników biur powiatowych ARiMR i zwracane wykonawcy danych LPIS jako reklamacja. Wynika z tego, że nie można wykluczyć niedokładności ortofotomapy. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie zwraca uwagę niewielki obszar zakwestionowanych działek: 161 (pomniejszenia – F 0,9 ha, I 0,11 ha i J 0,2 ha).

Mając na uwadze powyższe organ II instancji powinien jeszcze raz zbadać wielkość zadeklarowanych działek do płatności JPO, a przede wszystkim odnieść się do zarzutu odwołania dotyczącego rozbieżności pomiędzy stwierdzoną wielkością działki [...] między rokiem 2009 a 2010.

Uwzględniając powyższe rozważania należało uchylić zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.