Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "[...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Kielcach z dnia 16 stycznia 2026 r. [...] w przedmiocie wypłacenia pracownikom wynagrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję- nakaz organu I instancji; II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Kielcach na rzecz "[...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Okręgowy Inspektor Pracy w Kielcach decyzją z 16 stycznia 2026 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania od nakazu Inspektora Pracy z 24 listopada 2025 r. w sprawie naliczania i wypłacenia pracownikom wynagrodzenia zasadniczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 97 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżony nakaz.

W uzasadnieniu Okręgowy Inspektor Pracy wskazał, że zaskarżony nakaz został wydany w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez pracodawcę - [...] Sp. Jawna z siedzibą w [...], art. 3 i art. 3a ustawy z dnia 8 czerwca 2017 r. o sposobie ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego niektórych pracowników zatrudnionych w podmiotach leczniczych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2139), dalej: "ustawa o sposobie ustalania wynagrodzenia". Jak wykazała bowiem kontrola, pracodawca wypłacał pracownikom objętym decyzjami zaskarżonego nakazu wynagrodzenie niższe niż najniższe miesięczne wynagrodzenie zasadnicze przysługujące pracownikowi na podstawie ww. ustawy. Zgodnie z przepisami tej ustawy, najniższe wynagrodzenie zasadnicze stanowi iloczyn współczynnika pracy przypisanego do poszczególnych grup zawodowych i kwoty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym ustalenie, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Organ odwoławczy zaznaczył, że przypisanie pracownika do odpowiedniej grupy zawodowej, a tym samym do danego współczynnika pracy, zależy od kwalifikacji wymaganych na danym stanowisku, o czym rozstrzyga załącznik do ustawy o sposobie ustalania wynagrodzenia.

W trakcie kontroli przedłożono inspektorowi pracy "minimalne wymagania w zakresie wykształcenia dla pracowników zatrudnionych na stanowiskach medycznych" w kontrolowanym podmiocie. Wynika z nich, że pracodawca wymaga od pracowników następujących kwalifikacji: na stanowisku lekarz - wykształcenie wyższe ze specjalizacją lub kursem z baleneologii, na stanowisku pielęgniarka - wykształcenie średnie bez specjalizacji, na stanowisku fizjoterapeuta - wykształcenie średnie, 1 osoba z wykształceniem wyższym I stopnia (licencjat) i 1 osoba z wykształceniem wyższym magisterskim, na stanowisku masażysta - wykształcenie średnie, na stanowisku dietetyk - wykształcenie średnie. Ponadto ustalono, na podstawie oświadczenia pracodawcy, że na stanowisku fizjoterapeuty wymóg wyższego wykształcenia na poziomie magisterskim spełnia jeden pracownik.

Organu II instancji stwierdził, że powyższe ustalenia i dowody pozwalają na precyzyjne przypisanie pracowników do poszczególnych grup zawodowych wyspecyfikowanych w załączniku do ustawy o sposobie ustalania wynagrodzenia, a tym samym pozwalają ustalić odnoszące się do nich współczynniki pracy. Te ostatnie zaś pomnożone przez kwoty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto dają kwoty najniższego służącego im wynagrodzenia zasadniczego. Z kolei, przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej za: 2022 r. wyniosło [...] zł, 2023 r. wyniosło [...] zł, 2024 r. wyniosło [...] zł. Dysponując tymi danymi, w tym znając współczynnik pracy, inspektor pracy mógł dokonać wyliczenia najniższego wynagrodzenia zasadniczego dla poszczególnych grup pracowników i sprawdzić, czy wynagrodzenie jest ustalone w kwocie nie niższej niż najniższe zasadnicze wynagrodzenie wynikające z ustawy.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, inspektor pracy w sposób prawidłowy ustalił, że wobec pracowników objętych decyzjami zaskarżonego nakazu doszło do zaniżenia wynagrodzenia. Najniższe bowiem wynagrodzenie zasadnicze dla pracowników objętych punktem 6 załącznika do ustawy o sposobie ustalania wynagrodzenia, w tym pielęgniarki z wymaganym średnim wykształceniem, która nie posiada tytułu specjalisty, oraz fizjoterapeuty, któremu przyporządkowany jest współczynnik pracy wynoszący 0,94, powinno wynosić: [...] zł za okres od 1.07.2023 r. do 30.06.2024 r., [...] zł za okres od 1.07.2024 r. do 30.06.2025 r., zaś [...] zł za okres od 1.07.2025. Tymczasem zatrudnieni przez kontrolowany podmiot pielęgniarki i fizjoterapeuci w poszczególnych okresach mieli wynagrodzenie ustalone według stawek zasadniczych niższych. Z kolei najniższe wynagrodzenie zasadnicze dla pracowników objętych punktem 7 załącznika do ustawy o sposobie ustalania wynagrodzenia, w tym innego pracownika wykonującego zawód medyczny inny niż określony w punktach 1-6 rzeczonego załącznika z wymaganym średnim wykształceniem oraz opiekuna medycznego, któremu przyporządkowany jest współczynnik pracy wynoszący 0,86, powinno wynosić: [...] zł za okres od 1.07.2023 r. do 30.06.2024 r., [...] zł za okres od 1.07.2024 r. do 30.06.2025 r" zaś [...] zł za okres od 1.07.2025. Natomiast zatrudnieni przez kontrolowany podmiot technicy masażyści w poszczególnych okresach mieli wynagrodzenie ustalone według stawek zasadniczych niższych.

Organ zaznaczył, że pomimo zmiany od 1 lipca 2025 r. wysokości wynagrodzenia zasadniczego należnego jednemu pracownikowi, wprowadzonej do umowy o pracę aneksem z 18 września 2025 r., pracodawca do dnia zakończenia kontroli nie naliczył i nie wypłacił wynagrodzenia zasadniczego. Stanowiąca tego konsekwencję decyzja nr 7 odpowiada zatem treści czynności prawnej dokonanej przez pracodawcę i wskazanego pracownika.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że wymienieni w nakazie płatniczym pracownicy, zatrudnieni na zajmowanych stanowiskach, spełniali minimalne wymagania kwalifikacyjne ustalone przez pracodawcę, co nie budzi wątpliwości w świetle dowodów podanych w zaskarżonym nakazie. Dodał, że decyzje zaskarżonego nakazu jasno wskazują co legło u ich podstaw, w tym przywołują ustalenia kontroli (np. wysokość wynagrodzeń zasadniczych poszczególnych pracowników, których one dotyczą) oraz powołują się na dokument złożony w toku kontroli przez pracodawcę.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, [...] Sp. Jawna z siedzibą w [...], zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i niewłaściwe ujawnienie materiału dowodowego oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu przez organ, że zachodzą przesłanki do objęcia poszczególnych pracowników obowiązkiem wyrównania wynagrodzeń, mimo że:

• organ nie ustalił w sposób indywidualny (dla każdej osoby objętej nakazem), jakie kwalifikacje były wymagane na stanowisku pracy w danym okresie, ani jakie dokumenty pracodawcy te wymagania kształtowały (np. opis stanowiska, zakres obowiązków, regulamin/zarządzenia. procedury wewnętrzne),

• organ nie wykazał, w jaki sposób ustalił, że dane stanowisko odpowiada określonej grupie zawodowej i współczynnikowi - tj. nie przedstawił ustaleń odnoszących się do konkretnych stanowisk i ich treści (a nie ogólnych kategorii),

• organ nie zebrał (a co najmniej nie skonfrontował) dokumentów niezbędnych do weryfikacji rozstrzygnięcia, w szczególności: umów, aneksów, zakresów czynności, opisów stanowisk, dokumentacji płacowej, ewidencji czasu pracy i grafików,

• organ pominął konieczność ustalenia zakresu obowiązków i rzeczywistego przypisania do świadczeń (NFZ/pełnopłatne), co ma znaczenie dla oceny organizacji pracy, obsady i systemu czasu pracy,

• organ nie wykazał, by przeprowadził analizę rozbieżności pomiędzy stanem "minimalnych wymagań’'' (minimum) a stanem faktycznym (ponad minimum) oraz wpływu tego na przyjęte ustalenia dotyczące zakresu obowiązków i harmonogramów,

• organ przyjął kluczowe dla rozstrzygnięcia ustalenia w sposób deklaratywny, bez opisania w decyzji, jakie okoliczności uznał za udowodnione i na podstawie jakich konkretnych dokumentów,

2. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu przez organ, że wskazane w decyzji kwoty minimalnego wynagrodzenia zasadniczego oraz zakres wyrównań są "bezsporne i oczywiste", mimo że:

• organ nie ujawnił i nie zrekonstruował w decyzji, jakie konkretne dowody z akt kontroli stanowiły podstawę do przyjęcia, że w odniesieniu do każdej osoby objętej nakazem zachodzi obowiązek wyrównania,

• organ nie wyjaśnił, dlaczego przyjął określone kwalifikacje jako "wymagane" na stanowisku i w jaki sposób przełożył je na grupę zawodową i współczynnik pracy,

• organ nie odniósł ustaleń do dokumentów źródłowych (dokumentacji kadrowej, placowej i grafików), ani nie wskazał, w jakich miesiącach i w jakiej wysokości wystąpiła różnica pomiędzy należnym a wypłaconym wynagrodzeniem,

• organ ograniczył się do stwierdzeń ocennych (bezsporne, oczywiste), co w realiach sprawy - przy rozbudowanym stanie faktycznym i wielomiesięcznych rozliczeniach - uniemożliwia kontrolę instancyjną i sądową prawidłowości ustaleń oraz rachunków,

3. art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i fragmentaryczny, z którego nie wynika, dlaczego tożsamy lub analogiczny stan faktyczny i prawny uzasadnia wydanie odmiennych decyzji, a w konsekwencji uniemożliwiający kontrolę instancyjną i sądową,

4. art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do organów państwa oraz brak rzetelnego poinformowania strony o podstawach faktycznych rozstrzygnięcia, polegające na tym, że organ nałożył doniosłe obowiązki finansowe, mimo że:

• uzasadnienie decyzji posługuje się zwrotami ogólnymi (kontrola wykazała, oczywiste), bez przedstawienia przesłanek przyjętych ustaleń i bez wyjaśnienia, dlaczego przyjęto akurat takie, a nie inne kwalifikacje jako "wymagane",

• strona nie uzyskała z decyzji informacji, czy organ oparł się na kryterium kwalifikacji wymaganych, czy w istocie na kryterium kwalifikacji posiadanych,

• organ nie przedstawił jakie dokumenty uznał za rozstrzygające (a jakie pominął) oraz jak ocenił wyjaśnienia strony składane w toku kontroli,

• organ zaniechał takiego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, które pozwoliłoby stronie wykonać decyzję dobrowolnie i prawidłowo, bez ryzyka nienależnych wypłat oraz bez potrzeby środków przymusu,

5. art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. przez pozbawienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu i obrony jej praw, a także niewyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia w stopniu umożliwiającym jego dobrowolne wykonanie, mimo że:

• organ nie zapewnił stronie realnej możliwości ustosunkowania się do konkretnych ustaleń (bo te nie zostały w sposób skonkretyzowany przedstawione), w szczególności co do przypisania pracowników do grup i współczynników,

• organ nie wskazał w decyzji danych niezbędnych do weryfikacji i obrony (miesięcznych rozliczeń, różnic, sposobu ustalenia kwot), co w praktyce uniemożliwiło stronie przedstawienie kontrargumentów i kontrdowodów,

• organ nie odniósł się do wyjaśnień strony (m.in. mieszanego systemu czasu pracy, obsady, rozdziału świadczeń NFZ i pełnopłatnych),

• decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co dodatkowo wymagało od organu rzetelnego wyjaśnienia podstaw, aby strona mogła wykonać nakaz świadomie i prawidłowo — czego organ nie zapewnił.

6. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych i uproszczonych ustaleń faktycznych dotyczących organizacji pracy pielęgniarek, nieuwzględniających rzeczywistego modelu świadczenia usług, struktury kontraktowej oraz faktycznego zapotrzebowania kadrowego, co doprowadziło do nieprawidłowych wniosków co do systemu czasu pracy oraz rzekomego obowiązku wypłaty dodatków, mimo że:

• organ nie wykazał, by przeanalizował grafiki i ewidencję czasu pracy potwierdzające, że funkcjonuje cykl mieszany (dyżury 12-godzinne oraz 8-godzinne), a niejednolity cykl 12-godzinny,

• organ pominął kluczową okoliczność, że na budynki NFZ "Jasna" i "Świt" wymagane jest 10 etatów, podczas gdy skarżąca dysponuje ponad 12 etatami, co wskazuje na obsługę także innych zadań i brak prostego przełożenia "zgłoszenia do NFZ" na organizację pracy,

• organ nie uwzględnił, że skarżąca świadczy usługi zarówno dla NFZ, jak i dla pacjentów pełnopłatnych, a zatem rozkład pracy i obsada nie mogą być automatycznie utożsamione z minimalnymi wymogami kontraktu funduszowego,

• organ nie wykazał, aby dokonał rozróżnienia, które osoby i w jakim zakresie realizują świadczenia NFZ, a które realizują świadczenia pełnopłatne, ani jak to wpływa na rzekomą cykliczność 12-godzinną,

• organ na tej podstawie wywiódł obowiązek wypłaty dodatków, mimo że podstawowe przesłanki faktyczne (system czasu pracy/cykliczność) zostały ustalone w sposób nieuprawniony i nieweryfikowalny.

II. prawa materialnego , tj.:

1. art. 3 i art. 3a ustawy o sposobie ustalania wynagrodzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na utożsamieniu "kwalifikacji wymaganych na stanowisku" z kwalifikacjami faktycznie posiadanymi przez pracownika, mimo że:

. przepisy ustawy wiążą grupę zawodową i minimalne wynagrodzenie z kwalifikacjami wymaganymi dla danego stanowiska (tj. wynikającymi z organizacji pracy, opisu stanowiska, wymogów pracodawcy), a nie z maksymalnym poziomem kwalifikacji posiadanych przez pracownika,

. organ nie wykazał, aby w badanych okresach pracodawca wymagał od osób objętych nakazem kwalifikacji odpowiadających wyższym grupom, a więc nie wykazał podstaw do automatycznego podciągania pracowników do wyższych współczynników,

. organ przyjął jako rozstrzygające kryteria nieodnoszące się do realnych wymogów stanowiska (brak wskazania dokumentów i zakresów obowiązków), co skutkuje nieprawidłowym przypisaniem do grup i błędnymi kwotami wyrównań,

2. art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez jego zastosowanie w sposób rozszerzający, prowadzący do rozstrzygania sporów o charakterze materialnoprawnym należących do właściwości sądów pracy, mimo że:

. nakaz w istocie rozstrzyga o indywidualnych należnościach pracowniczych za okresy wsteczne, co wymaga oceny materialnoprawnej (kwalifikacja stanowiska, zakres obowiązków, spełnienie przesłanek zaszeregowania) oraz rachunkowej,

. w razie sporu co do podstawy prawnej i wysokości świadczeń, właściwą drogą jest postępowanie przed sądem pracy, gdzie możliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego z udziałem stron i świadków,

. organ nie wykazał, aby w sprawie zachodziła taka oczywistość naruszenia, która uzasadniałaby władcze rozstrzygnięcie administracyjne w zakresie roszczeń pieniężnych w spornym stanie faktycznym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że organ przyjął obowiązek wyrównań wobec wielu pracowników oraz daleko idące konsekwencje płacowe, jednak nie wykazał, jakie fakty uznał za udowodnione dla każdej osoby, na jakich dowodach oparł te ustalenia i jakie dokumenty przesądziły o kwalifikacjach wymaganych na konkretnych stanowiskach. Organ przyjął także, że wskazane kwoty minimalnego wynagrodzenia i należnych wyrównań są bezsporne i oczywiste, nie ujawniając metody kwalifikacji do grup zawodowych, nie wyjaśniając różnicy pomiędzy kwalifikacjami wymaganymi a posiadanymi oraz nie rekonstruując weryfikowalnie sposobu wyliczenia miesięcznych różnic i okresów. W rezultacie nie sposób stwierdzić, czy organ rzeczywiście ocenił cały materiał dowodowy, czy też ograniczył się do selektywnego przyjęcia części informacji i wyprowadzenia z nich końcowej konkluzji bez wykazania jej zakotwiczenia w dowodach źródłowych.

Wnoszący skargę również zarzucił, że organ ukształtował rozstrzygnięcie w sposób, który w praktyce pozbawia skarżącą realnej możliwości obrony jej praw, ponieważ nie przedstawił skonkretyzowanych ustaleń ani danych umożliwiających polemikę, w tym przypisania pracowników do grup i współczynników oraz metody wyliczeń miesięcznych różnic. Ponadto organ przyjął uproszczony model organizacji pracy pielęgniarek, pomijając istotne elementy stanu faktycznego tj. mieszany system dyżurów 8- i 12-godzinnych, wykonywanie świadczeń nie tylko na rzecz NFZ, lecz także pacjentów pełnopłatnych oraz fakt utrzymywania obsady ponad minimalne wymogi kontraktu NFZ. Organ nie wykazał, aby przeanalizował grafiki i ewidencję czasu pracy w sposób pozwalający na weryfikowalne ustalenie rzekomego cyklu 12-godzinnego, a następnie wywiódł z tego obowiązek dodatków, podczas gdy przesłanki faktyczne zostały przyjęte w sposób niepełny i nieweryfikowalny.

Zdaniem strony skarżącej organ przyjął interpretację prowadzącą do utożsamienia "kwalifikacji wymaganych na stanowisku" z kwalifikacjami faktycznie posiadanymi przez pracownika. Taka wykładnia ma charakter rozszerzający i prowadzi do nieuprawnionej zmiany kryterium ustawowego, a w konsekwencji do automatycznego przesuwania pracowników do wyższych grup zaszeregowania wyłącznie ze względu na posiadany dyplom, niezależnie od realnie wymaganych kwalifikacji na danym stanowisku. Strona dodała, że istnieją spory, co do rozróżnienia "wymaganych" i "posiadanych" kwalifikacji, co ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego ustalania grupy zawodowej, a tym samym wysokości minimalnego wynagrodzenia. Jest to zagadnienie rozstrzygane przede wszystkim na gruncie prawa pracy, a w orzecznictwie Sądu Najwyższego akcentuje się wagę właściwego rozumienia pojęcia "kwalifikacje wymagane na zajmowanym stanowisku pracy" i ryzyko błędnego utożsamienia go z kwalifikacjami posiadanymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, ale w przeważającej mierze nie z powodów w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024.1267 t.j. ze zm.), sądy administracyjne powołane są, m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem zaskarżonego rozstrzygnięcia w kategoriach celowości ani słuszności, ograniczając się do ustalenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego zasadne było wydanie decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026.143 t.j. ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Kielcach utrzymująca w mocy wydany na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. 2024.1712. t.j. ze zm.), dalej ustawa o PIP, decyzję-nakaz wypłacenia należnego wynagrodzenia zasadniczego za pracę, dwudziestu jeden pracownikom skarżącej spółki, będącej podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2017 r. o sposobie ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego niektórych pracowników zatrudnionych w podmiotach leczniczych (Dz.U. 2022.2139 t.j. ze zm.), dalej powoływana jako ustawa gwarancyjna.

Biorąc pod uwagę taki przedmiot sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o PIP, Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Do jej zadań należy także nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy dotyczących wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ). W przypadku, zatem naruszenia tych przepisów, jaki i innych przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy).

Przewidziany na gruncie wskazanego przepisu nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi wydawany jest przez właściwego inspektora pracy celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z przepisów prawa pracy, w szczególności z art. 94 pkt 5 Kodeksu pracy, zgodnie, z którym pracodawca jest obowiązany terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. W sytuacji więc ustalenia w toku kontroli, naruszenia tego obowiązku, właściwy inspektor pracy w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wydaje nakaz (decyzję), o którym mowa w art. 11 pkt 7. Zadaniem takiego aktu jest więc wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych jej elementów, które związane są z wynagrodzeniem. Inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika, bowiem kompetencje w tym zakresie ma sąd powszechny- sąd pracy. Istota nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się natomiast do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny (wyrok NSA z 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/05, publ. Lex nr 275465).

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wynagrodzenie lub inne świadczenie objęte nakazem musi być należne, a zatem prawo do nich nie może budzić wątpliwości (np. świadczenie naliczono lecz nie wypłacono, prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa). W sytuacji, więc gdyby wynagrodzenie lub inne świadczenie wynikające z zawartej z pracownikiem umowy budziło kontrowersje, to jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku pracy byłby sąd powszechny. Przepis art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest bowiem przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2026.468 t.j. ze zm.), wyłączającym rozstrzyganie sporów między pracodawcą, a pracownikiem z kognicji sądów powszechnych. Sądy powszechne, mimo regulacji określonej w art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, są jedynym organem państwa uprawnionym do rozstrzygania ewentualnych sporów wynikających ze stosunku pracy, w tym w szczególności sporów o wypłatę wynagrodzenia między pracownikiem i pracodawcą, ponieważ są to sprawy cywilne, a te podlegają kognicji sądów powszechnych.

Stąd też uznać należy, że inspektor pracy, wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie jest władny do rozstrzygania sporów o roszczenia pracowników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/05 z dnia 25 października 2008 r., sygn. akt. I OSK 1528/07 – publ. strona internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia nsa.gov.pl.; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 lutego 2008 r. sygn. akt SK 5/07 OTK-A 2008/1/19 – dalej CBOSA).

Wyjaśnić dale trzeba, że pojęcie "należne wynagrodzenie" użyte w omawianym przepisie ma charakter obiektywny, niezależny od przekonania zarówno samego inspektora pracy jak i strony postępowania. Aby mógł być wydany nakaz wypłaty wynagrodzenia, wynagrodzenie to musi być "należne". W utrwalonym już w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest jednolicie, że wyrażenie to oznacza, że prawo do wynagrodzenia nie może budzić wątpliwości. Nakaz zapłaty może być wydany wyłącznie wówczas, gdy obowiązek pracodawcy jest bezsporny i wymagalny już w momencie przeprowadzenia kontroli. Inspektor pracy może w konsekwencji nakazać wypłatę należnego wynagrodzenia za pracę, gdy należność ta jest wyliczona, jej wysokość i podstawa są bezsporne, a ponadto nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości fakt niewypłacenia powyższej należności. Pojęcie "należne wynagrodzenie" ma charakter obiektywny, niezależny od przekonania samego inspektora pracy. Nie można mówić o "należnym wynagrodzeniu", jeżeli takiej oceny nie podziela pracodawca oraz gdy ocena i kwalifikacja podnoszonych przez niego zdarzeń prawnych może być różna (tak: NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2010 r., I OSK 791/09; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r., I OSK 1400/2005; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2009 r., I OSK 1194/08). Należy zatem przyjąć, że tylko w sytuacji, gdy ocena zdarzeń jednoznacznie wskazuje w świetle obowiązujących przepisów, że wynagrodzenie przysługuje konkretnemu pracownikowi i nie zostało mu wypłacone, inspektor pracy może skorzystać z uprawnień przewidzianych w powołanym art. 11 pkt 7. Natomiast, gdy wynagrodzenie budzi kontrowersje, w szczególności na tle zgłoszonych okoliczności, które strony stosunku pracy interpretują odmiennie albo jedna ze stron w ogóle zaprzecza ich wystąpieniu, jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku pracy jest sąd pracy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, co następuje.

Analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji-nakazu organu I instancji, wskazuje na bardzo zróżnicowany i rozbudowany przedmiot nałożonych obowiązków. Obejmuje on bowiem nakaz naliczenia i wypłaty wynagrodzeń zasadniczych dla dwudziestu jeden pracowników należących do różnych grup zawodowych objętych regulacjami ustawy gwarancyjnej oraz trzy różne okresy, za które te wynagrodzenia mają być naliczone i wypłacone (od 1 lipca 2023 r. do 30 czerwca 2024 r., od 1 lipca 2024 r. do 30 czerwca 2025 r. i od 1 lipca 2025 r. do 31 sierpnia 2025 r.). Ponadto pracownicy ci zatrudnieni byli w różnych wymiarach etatów, a także, w objętych zaskarżonymi decyzjami okresach, oprócz wykonywania pracy korzystali też z urlopów macierzyńskich i rodzicielskich. Przede wszystkim jednak, zaskarżonymi decyzjami objęte zostały wynagrodzenia zasadnicze za pracę wyliczone poszczególnym pracownikom jako minimalne wynagrodzenia wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 3a ust. 1 ustawy gwarancyjnej, o których nie wiadomo, czy zostały uwzględnione w umowach o pracę wszystkich pracowników objętych zaskarżonymi decyzjami, od jakiej ewentualnie daty, czy zostały wypłacone i w jakim ewentualnie zakresie. Odnośnie jednej pracownicy – pielęgniarki M. P., zaskarżonymi decyzjami objęty został również nakaz naliczenia i wypłacenia wynagrodzenia zasadniczego za okresy od 1 lipca 2025 r. do 31 sierpnia 2025 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, które to wynagrodzenie zostało ustalone na podstawie aneksu ujawnionymi w czasie kontroli przeprowadzonej przez PIP w dniach 26 sierpnia, 9, 10, 11, 23, 24, 26 i 29 września 2025 r. Kwota wynagrodzenia zasadniczego M. P. ustalona tym aneksem respektuje przy tym wysokość minimalnego wynagrodzenia wynikającego z art. 3 ust. 1 i art. 3a ust. 1 ustawy gwarancyjnej. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji nie ma przy tym informacji, czy to, prawdopodobnie niesporne wynagrodzenie, wprowadzone do umowy o pracę M. P. przedstawionym przez pracodawcę w czasie kontroli aneksem – zostało wypłacone. W uzasadnieniach decyzji organu I jak i II instancji jest tylko wyjaśnienie, że taki aneks został przedłożony jedynie odnośnie pielęgniarki M. P.. Nie wyjaśniono natomiast w uzasadnieniach decyzji, czy odnośnie pozostałych pracowników takie aneksy też zostały sporządzone i jako była ich treść. Brak takich ustaleń w uzasadnieniach dotyczy przy tym zarówno pracowników M. K., M. M., D. W., M. S., J. N., J. Ł., I. Z., co do których informacja o takich aneksach znalazła się w protokole z kontroli (co jednak nie jest równoznaczne z ustaleniem tej okoliczności przez organy, a przez to nie jest wystarczające), jak i pozostałych pracowników objętych zaskarżonymi decyzjami, co do których nie wiadomo, czy takie aneksy do umów o pracę w ogóle podpisali. Nie wiadomo więc co do tych pracowników zarówno jaka miałaby być podstawa nakazu płatniczego ich dotyczącego, jak i jakiej kwoty miałby ten nakaz dotyczyć, tj. czy minimalnej wynikającej z przepisów ustawy gwarancyjnej i ich zatrudnienia na odpowiednich stanowiskach pracy przypisanych do grup zawodowych wymienionych w załączniku do ustawy gwarancyjnej, czy też kwot, jakie ewentualnie zostały ustalone na podstawie aneksów do umów o pracę z tymi pracownikami, o ile zostały jednak podpisane.

Należy też zauważyć, że brak jest w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji szeregu informacji koniecznych dla oceny, czy objęte tymi decyzjami kwoty wynagrodzeń zasadniczych poszczególnych pracowników skarżącej spółki, istotnie są należne, tj. czy prawo do nich rzeczywiście nie budzi wątpliwości (tj. czy przykładowo są to świadczenia, które naliczono lecz nie wypłacono, czy też, czy prawo do nich wynika wprost z przepisów prawa). W tym zakresie należy zauważyć, że – deklaratywnie – pracodawca osób objętych zaskarżonymi decyzjami w istocie zakwestionował prawidłowość wyliczenia wynagrodzeń objętych decyzjami. Zarzucił bowiem, że nakaz z 24 listopada 2024 r. w istocie rozstrzyga o indywidualnych należnościach pracowniczych za okresy wsteczne, co wymaga oceny materialnoprawnej (kwalifikacja stanowiska, zakres obowiązków, spełnienie przesłanek zaszeregowania) oraz rachunkowej. Ponadto skarżący podniósł, że w razie sporu co do podstawy prawnej i wysokości świadczeń, właściwą drogą jest postępowanie przed sądem pracy, gdzie możliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego z udziałem stron i świadków, a nadto, że organ nie wykazał, aby w sprawie zachodziła taka "oczywistość" naruszenia, która uzasadniałaby władcze rozstrzygnięcie administracyjne w zakresie roszczeń pieniężnych w spornym stanie faktycznym.

Analiza skargi oraz jej uzasadnienia wskazuje jednak na to, że niektóre z tych wątpliwości skarżącej spółki albo nie mają znaczenia dla sprawy, albo też w ogóle nie mają w sprawie miejsca.

Kwestia domniemanego nieustalenia przez organy w sposób indywidualny, jakie kwalifikacje były wymagane na stanowisku pracy w danym okresie, jaki dokumenty pracodawcy te wymagania kształtowały, w jaki sposób organ ustalił, że dane stanowisko odpowiada określonej grupie zawodowej i przypisanemu jej współczynnikowi pracy, jaki był zakres obowiązków na danym stanowisku i rzeczywiste przypisanie do świadczeń z NFZ lub pełnopłatnych, co ma mieć znaczenie dla organizacji pracy, obsady i systemu czasu pracy, a także nieprzeprowadzenie analizy rozbieżności pomiędzy stanem "minimalnych wymagań", a stanem faktycznym oraz wpływu tego na przyjęte ustalenia dotyczące zakresu obowiązków i harmonogramów – należy podzielić pogląd organu, że te kwestie zostały w sprawie wystarczająco wyjaśnione, lub nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Przepisy art. 3 i 3a jednoznacznie określają zasady podwyższania wynagrodzenia pracowników wykonujących zawód medyczny oraz pracowników działalności podstawowej. Zgodnie z tymi przepisami, najniższe wynagrodzenie zasadnicze stanowi iloczyn współczynnika pracy przypisanego do poszczególnych grup zawodowych i kwoty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym ustalenie, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Wzrostu wynagrodzenia dokonuje się corocznie na dzień 1 lipca (art. 3a ust. 1 ww. ustawy).

Przypisanie pracownika do odpowiedniej grupy zawodowej, a tym samym do danego współczynnika pracy, zależy od kwalifikacji wymaganych na danym stanowisku, o czym rozstrzyga załącznik do ustawy o sposobie ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego niektórych pracowników zatrudnionych w podmiotach leczniczych. W trakcie kontroli przeprowadzonej w niniejszej sprawie przedłożono inspektorowi pracy dokument określony jako minimalne wymagania w zakresie wykształcenia dla pracowników zatrudnionych na stanowiskach medycznych w [...] S. Z. . Wynika z niego, że w skarżącej spółce pracodawca wymaga od pracowników następujących kwalifikacji:

— na stanowisku lekarz - wykształcenie wyższe ze specjalizacją lub kursem z balneologii,

— na stanowisku pielęgniarka - wykształcenie średnie bez specjalizacji,

— na stanowisku fizjoterapeuta - wykształcenie średnie, 1 osoba z wykształceniem wyższym I stopnia (licencjat) i 1 osoba z wykształceniem wyższym magisterskim,

— na stanowisku masażysta - wykształcenie średnie,

— na stanowisku dietetyk - wykształcenie średnie.

Takie ustalenia i dowody pozwalały na precyzyjne przypisanie pracowników do poszczególnych grup zawodowych wyspecyfikowanych w załączniku do ustawy o sposobie ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego niektórych pracowników zatrudnionych w podmiotach leczniczych, a tym samym pozwalały na ustalenie odnoszącego się do nich współczynnika pracy. Te współczynniki pomnożone przez kwoty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto, dają kwoty najniższego przysługującego im wynagrodzenia zasadniczego. Jak przy tym trafnie zauważył organ II instancji, w stosunku do wszystkich pracowników objętych zaskarżonymi decyzjami, ustalone w postępowaniu współczynniki zatrudnienia są najniższymi z przewidzianych w załączniku do ustawy gwarancyjnej dla pracowników wykonujących zawody medyczne. W tej sytuacji podnoszone w skardze, przytoczone wyżej okoliczności, nie miały znaczenia dla określenia współczynników pracy przypisanych poszczególnym pracownikom, a w konsekwencji i wysokości przysługujących im w poszczególnych okresach minimalnych wynagrodzeń zasadniczych za pracę, które zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie jest natomiast prawdą, aby zaskarżone decyzje miały wywoływać podniesioną w skardze wątpliwość co do tego, czy organ oparł się na kryteriach kwalifikacji wymaganych dla danych stanowisk pracy, czy też na kryteriach kwalifikacji rzeczywiści posiadanych przez poszczególnych pracowników. Wbrew bowiem twierdzeniu skargi, że organ przyjął interpretację prowadzącą do utożsamienia kwalifikacji wymaganych na stanowisku z kwalifikacjami faktycznie posiadanymi przez pracownika, co prowadziłoby do nieuprawnionej zmiany kryterium ustawowego, a w konsekwencji do automatycznego przesuwania pracowników do wyższych grup zaszeregowania wyłącznie ze względu na posiadany dyplom, niezależnie od realnie wymaganych kwalifikacji na danym stanowisku – organy obu instancji, podobnie jak autor skargi – przyjęły, że decydujące o zaliczeniu danego pracownika do jednej z 10 grup zawodowych zdefiniowanych w załączniku do ustawy gwarancyjnej, są minimalne wymagania w zakresie wykształcenia dla pracowników zatrudnionych na stanowiskach medycznych w [...] S. Z. . Taki też sposób kwalifikacji wynika wprost z treści załącznika do ustawy gwarancyjnej. Oznacza to więc, że ewentualnie posiadane przez poszczególnych pracowników kwalifikacje wyższe od wymaganych, nie miały znaczenia dla określenia współczynnika ich pracy.

Wskazane w skardze zarzuty dotyczące utrzymywania w [...] [...] "obsady ponad minimalne wymogi kontraktu NFZ" nie miało, zdaniem Sądu, znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem wysokość minimalnego wynagrodzenia pracowników determinowana była wymiarem ich etatów i zaliczeniem ich przez samego pracodawcę do poszczególnych grup zawodowych, których wynagrodzenie zasadnicze podlegało ochronie na podstawie przepisów ustawy gwarancyjnej, to okoliczność, czy tych pracowników było zatrudnionych więcej, niż mogłoby być, nie może powodować uznania, że nie przysługiwało im minimalne wynagrodzenie obliczone na podstawie wyżej powołanych przepisów. Można więc tylko ubocznie dodać, że to od samego pracodawcy zależy racjonalizacja zatrudnienia i unikanie ich przerostów.

Zaskarżone decyzje obarczone są również kolejną istotną wadą.

Obowiązek wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę nakładany w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy, podlega egzekucji administracyjnej, w trybie określonym w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przewidzianym dla obowiązków o charakterze niepieniężnym. W powyższych przypadkach pracownik, z uwagi na to, że z nakazu płatniczego nie wynikają dla niego bezpośrednio żadne uprawnienia, nie jest uprawniony do wystąpienia (żądania) o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W wyroku z 20.10.2005 r., I OSK 151/05, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że wskazanie w sentencji nakazu wydanego na podstawie art. 9 pkt 2a ustawy z 6.03.1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (obecnie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP) nazwisk osób uprawnionych, na rzecz których ma nastąpić wypłata należnych tym osobom świadczeń, stanowi jedynie sprecyzowanie, kto jest uprawniony do przyjęcia świadczenia i nie stwarza "wrażenia" istnienia tytułu wykonawczego dla pracowników do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, jest właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy. Wystawienie tytułu wykonawczego poprzedza pisemne upomnienie wydane przez organ pierwszej instancji (inspektora pracy), które zawiera wezwanie do wykonania nałożonego nakazem obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Po upływie co najmniej 7 dni od doręczenia zobowiązanemu upomnienia inspektor pracy ustala, czy nakaz został wykonany, w tym celu przeprowadza rekontrolę u zobowiązanego pracodawcy. W razie stwierdzenia, że nakaz pomimo upomnienia nie został wykonany, inspektor pracy przekazuje sprawę do właściwej komórki organizacyjnej okręgowego inspektoratu pracy wraz z kompletem dokumentacji z kontroli. Wówczas wyznaczony pracownik, będący inspektorem pracy (egzekutor) wszczyna egzekucję administracyjną poprzez wystawienie tytułu wykonawczego, który doręcza się zobowiązanemu pracodawcy. Zobowiązany może w ciągu 7 dni wnieść zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej (por. T. Stręk, T. Wyka [w:] Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz, red. K. W. Baran, Warszawa 2025, do art. 11).

Z przytoczonych uwag wynika zdaniem Sądu, że określenie w decyzji-nakazie płatniczym wydanym na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP kwot wynagrodzeń, do których wypłacenia inspektor pracy zobowiązuje pracodawcę, nie może sprowadzać się do wskazania kwot minimalnych wynagrodzeń zasadniczych, jakie pracodawca zobowiązany był naliczyć i wypłacić poszczególnym pracownikom za kolejne okresy, bez związku z wysokością wynagrodzeń zasadniczych tych pracowników określonych w zawartych umowach o pracę i aneksach do nich oraz z wysokością rzeczywiście wypłaconych im wynagrodzeń. Inspektor pracy może nakazać wypłatę należnego wynagrodzenia za pracę, gdy należność ta jest wyliczona, jej wysokość i podstawa są bezsporne, a ponadto nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości fakt niewypłacenia powyższej należności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2021 r., III SA/Po 707/20). Skoro decyzja-nakaz płatniczy wydany przez inspektora pracy na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP może podlegać egzekucji na zasadach określonych powyżej, a w toku tej egzekucji administracyjnej może dojść do wystawienia tytułu wykonawczego oraz złożenia od niego zarzutów, to nakaz ten nie może dotyczyć wynagrodzenia, które było niesporne i zostało wypłacone. Tymczasem zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję- nakaz, który w siedmiu punktach nakazuje naliczyć i wypłacić wymienionym pracownikom skarżącej spółki wynagrodzenia zasadnicze w kwotach nie niższych niż wyliczone i podane kwoty odpowiadające najniższemu wynagrodzeniu zasadniczemu pracowników zaliczonych do poszczególnych grup zawodowych. Taki zapis sugeruje obowiązek wypłaty tych kwot w pełnej wysokości, zamiast różnicy pomiędzy należnymi, wymagalnymi i niespornymi kwotami wynikającymi z łączącej strony umowy o pracę lub z mocy ustawy gwarancyjnej, a kwotami, które zostały już wypłacone. Zaskarżone decyzje nie wyjaśniają natomiast, czy i jakie kwoty z tytułu wynagrodzenia pracowników skarżącej spółki zostały im wypłacone.

Oznacza to naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało bowiem na błędnej wykładni wskazanego w tym przepisie określenia "należnego wynagrodzenia za pracę", mającego być przedmiotem nakazu wydawanego przez właściwego inspektora pracy. Skoro bowiem, jak to wyżej wykazano, taki nakaz może stanowić tytuł wykonawczy i podlegać egzekucji na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z wniosku inspektora pracy, to niedopuszczalne było nakazanie w nim naliczenia i wypłaty wynagrodzeń zasadniczych w kwotach nie niższych niż sumy, które nie mają związku z rzeczywistymi należnościami poszczególnych pracowników [...] S. Z. .

Trzeba też zauważyć, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Według tego przepisu bowiem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem decyzja organu I instancji składająca się z siedmiu punktów, zawiera jakiekolwiek uzasadnienie tylko co do trzech z nich (punkty 1, 5 i 7). Pozostałe punkty tej decyzji nie mają żadnego uzasadnienia. Ponadto z uzasadnień punktów 1, 5 i 7 decyzji z 24 listopada 2025 r. nie wynikają wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia ustalenia. Wyjaśniają one bowiem w jaki sposób zostały wyliczone najniższe wynagrodzenia dla poszczególnych pracowników skarżącej spółki w poszczególnych, dotyczących ich okresach, ale, z wyjątkiem ustalenia, że pracownikowi M. P., będącej pielęgniarką zatrudnioną na pełnym etacie, za okres lipiec-sierpień 2025 r. naliczono i wypłacono wynagrodzenie zasadnicze w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, nie zawierają ustaleń co do naliczenia i wypłacenia dwudziestu pozostałym pracownikom skarżącej spółki objętym zaskarżonymi decyzjami, jakichkolwiek kwot tytułem wynagrodzenia zasadniczego za pracę za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 sierpnia 2025 r. Pomijając więc nawet wskazany wyżej obowiązek określenia kwot należnego, a niewypłaconego wynagrodzenia za pracę w samej sentencji decyzji-nakazie wypłaty, to informacji o tym nie da się wyczytać nawet z uzasadnienia tej decyzji. Co do części pracowników objętych zaskarżonymi decyzjami informacje na temat przedstawienia przez pracodawcę już w czasie kontroli, aneksów do ich umów o pracę podwyższających ich wynagrodzenia zasadnicze do kwot równych lub minimalnie wyższych niż minimalne wynagrodzenia wyliczone na podstawie art. 3 i 3a ustawy gwarancyjnej, znalazły się w protokole kontroli przeprowadzonej w skarżącej spółce przez PIP w sierpniu i wrześniu 2024 r. To jednak nie może zastąpić ustaleń, które organ administracji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. ma obowiązek zamieścić w uzasadnieniu swej decyzji. Poza tym w protokole kontroli również nie znalazły się kompletne i klarownie przedstawione informacje na temat wysokości wynagrodzeń zasadniczych określonych w umowach o pracę poszczególnych pracowników [...] S. Z. oraz tego, czy te wynagrodzenia zostały wypłacone.

Częściowe informacje dotyczące wynagrodzeń, jakie mieli ustalone objęci decyzjami pracownicy skarżącej spółki znalazły się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Wskazano w nim bowiem, według jakich stawek zasadniczych mieli ustalone wynagrodzenia za szczegółowo wskazane okresy. Znalazło się też tu ogólne stwierdzenie, że inspektor pracy w sposób prawidłowy ustalił, że wobec pracowników objętych decyzjami zaskarżonego nakazu doszło do zaniżenia wynagrodzenia" i wskazania, jakie wynagrodzenie zostało ustalone dla wymienionych pracowników [...] S. Z. za poszczególne okresy objęte zaskarżonymi decyzjami. Nie ma jednak w uzasadnieniu tej decyzji informacji, jakie konkretnie kwoty powinny być tym pracownikom wypłacone i z jakiego konkretnie tytułu, tj. czy w celu wykonania umowy o pracę wiążącej strony, czy też w celu wykonania dyspozycji normy prawnej z art. 3 ust. 1 i 3a ust. 1 ustawy gwarancyjnej.

Jeśli nawet możliwe było wyliczenie w oparciu o powyższe informacje wysokości niespornych wynagrodzeń zasadniczych, które nie zostały naliczone i wypłacone, to brak wskazania tych różnic z podziałem na poszczególne okresy i poszczególnych pracowników w sentencji decyzji organu I instancji, nie pozwala na zaakceptowanie takiego rozstrzygnięcia, skoro może ono być tytułem wykonawczym uprawniającym inspektora pracy do wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji opartego na przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2026.268 t.j. ze zm.).

Nie był zasadny podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut dotyczący wewnętrznej sprzeczności skargi mającej polegać na równoczesnym zarzuceniu naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które to zarzuty się wzajemnie wykluczają. Wbrew takiemu poglądowi trzeba zauważyć, że w sytuacji, gdy organ zastosował przepisy prawa materialnego niemające zastosowania w danej sprawie, albo dokonał wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego w sposób naruszający prawo, to zarzut naruszenia prawa materialnego równocześnie z naruszeniem przepisów postępowania może być uzasadniony. Bez wyjaśnienia bowiem, jakie i jak rozumiane przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie, nie jest możliwe stwierdzenie, czy ustalono w sprawie wszystkie okoliczności faktyczne konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy i czy dokonano tego w sposób zgodny z regułami postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa materialnego może więc determinować naruszenia przepisów postępowania.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien ustalić, jakie kwoty zasadniczego wynagrodzenia za pracę w poszczególnych objętych sprawą okresach są bezsporne i mogą zostać uznana za należną w rozumieniu art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie łączących strony umów o pracę, względnie, w razie stwierdzenia, że obowiązujące umowy nie uwzględniały wysokości minimalnego wynagrodzenia tych pracowników obliczonego na podstawie przepisów ustawy gwarancyjnej, jakie kwoty są należne na podstawie tych przepisów. Następnie organ ustali, jakie kwoty w tych okresach poszczególnym objętym sprawą pracownikom zostały wypłacone. Decyzją opartą na treści art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy organ obejmie różnicę pomiędzy wynagrodzeniem zasadniczym niespornie należnym, a wypłaconym poszczególnym pracownikom. Sporządzając uzasadnienie swej decyzji organ będzie pamiętał o wymogach wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., o czy była wyżej mowa. Organ uwzględni też powyższe rozważania i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na ich wysokość złożył się uiszczony przez skarżącego wpis sądowe w kwocie 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.