Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 812/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na akt Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 812/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na akt Burmistrza Gminy [...] z dnia 6 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, uchylił zaskarżony akt (pkt I), a także zasądził od Burmistrza Gminy [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "strona", "wnioskodawca", "Stowarzyszenie") wystąpiło z wnioskiem z dnia 24 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii decyzji, pism, wniosków i innych dokumentów związanych z przyznaniem stypendiów sportowych w Gminie [...] w 2019 r. dotyczących zawodników/sportowców, których uprawianą dyscypliną jest piłka nożna.

Organ poinformował wnioskodawcę, że "po rozeznaniu rynku" stwierdził, iż koszt udostępnienia żądanej informacji w formie listowej (kserokopie dokumentów) wyniesie około 145 zł, natomiast udostępnienie informacji drogą elektroniczną jest niemożliwe z powodu ograniczeń poczty, ze względu na wielkość pliku (powyżej 50 MB). Burmistrz podkreślił, że na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. zwana dalej: "u.d.i.p.") udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Organ wyjaśnił, że w przypadku zmiany formy udostępnienia informacji żądanych dokumentów z listownej na skany, koszt przygotowania informacji wyniesie około 115 zł. W związku z powyższym organ poinformował stronę o konieczności wpłaty przez nią opłaty odpowiadającej kosztom przygotowania kserokopii żądanej dokumentacji, chyba że w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego powiadomienia strona dokona zmiany wniosku w zakresie sposobu udostępnienia informacji.

W piśmie z dnia 21 października 2021 r. Stowarzyszenie nie zgodziło się z zasadnością naliczenia opłaty za kserokopie lub skany żądanych dokumentów, wskazując że udzielenie informacji publicznej powinno być bezpłatne. Wnioskodawca podkreślił, że u.d.i.p. nie precyzuje pojęcia "kosztów dodatkowych", jednak przyjmuje się, że kosztem dodatkowym jest koszt wykraczający poza normalne funkcjonowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W ocenie wnioskodawcy skanowanie, kopiowanie lub nawet nagranie dokumentów na CD-ROM nie stanowi kosztów wykraczających poza normalne funkcjonowanie urzędu miejskiego. Dodatkowo strona wskazała, że w akcie ustalającym opłatę za udostępnienie informacji publicznej organ nie przedstawił precyzyjnych wyliczeń, w jaki sposób skalkulowane zostały wymienione w nim kwoty. Stowarzyszenie podkreśliło, że organ posiada urządzenia, które umożliwiają kserowanie dokumentów oraz nagrywanie informacji na nośnik CD-ROM, a w przypadku większych plików niż 50 MB, pracownicy mogą kompresować dane i wysyłać kilka wiadomości e-mail, aby każdy z nich nie przekraczał 50 MB. W ocenie wnioskodawcy, korzystanie przez organ z firmy zewnętrznej świadczącej usługi związane z przeniesieniem dokumentów utrwalonych w postaci skanów na płytę CD, naraża Gminę [...] na ponoszenie nieuzasadnionych kosztów.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Pismem z dnia 26 października 2021 r. nr OR.1431.6.3.2021 organ udzielił stronie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 marca 2021 r. w formie skanów dokumentów na płycie CD, stanowiącej załącznik do odpowiedzi. Jednocześnie organ poinformował Stowarzyszenie, że skanowania wnioskowanych dokumentów dokonała firma zewnętrzna, której Gmina [...] zapłaciła za ww. usługę - na podstawie faktury z dnia 1 października 2021 r. nr 14/10U/2021 - kwotę 110,21 zł. W związku z powyższym organ wezwał stronę do wpłacenia powyższej kwoty na wskazany w piśmie rachunek bankowy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że dla oceny prawidłowości działań organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej kluczowe jest to, czy wnioskodawca został w sposób prawidłowy poinformowany o kosztach związanych z udostępnieniem informacji publicznej i możliwości zmiany swojego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że organ uchybił obowiązkowi prawidłowego doręczenia powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej i możliwości zmiany wniosku. Organ przesłał bowiem powiadomienie z uchybieniem terminu określonego w art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Sądu I instancji termin, o którym mowa w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p., nie ma charakteru terminu procesowego - instrukcyjnego, lecz jest terminem prawa materialnego. Termin "14 dni od dnia złożenia wniosku" jest terminem ustanowionym dla podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych ten podmiot jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej hipotezę normy prawnej z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jakakolwiek aktywność organu, wykraczająca poza ten przedział czasowy - expressis verbis wyrażony przez ustawodawcę - nie ma prawnego umocowania i niewątpliwie narusza prawo materialne, skutkując działaniem bez należytej podstawy prawnej. Przyjąć należy, że organ ma kompetencję do powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty z tytułu poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku jedynie do czasu upływu 14 dni od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Po upływie tego terminu podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej nie ma już możliwości żądania od wnioskodawcy pokrycia tych dodatkowych kosztów, czyli do nakładania nań tego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsprzecznie organ uchybił terminowi, albowiem nałożył obowiązek w ciągu 14 dni nie od daty złożenia wniosku, jak stanowi przepis, lecz dopiero po doręczeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzji z dnia 5 sierpnia 2021 r. uchylającej wydaną w pierwszej instancji w dniu 25 maja 2021 r. decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z racji uznania, że informacja ta ma charakter przetworzony, a skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w domaganiu się jej udostępnienia, którego to przekonania Kolegium nie podzieliło przyjmując, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją prostą, a nie przetworzoną. Nie zachodziły żadne przeszkody, by już na etapie wstępnym, w terminie 14 dni po wpłynięciu wniosku, wyprzedzająco oszacować ewentualne koszty dodatkowe oraz stosownie w tym czasie powiadomić wnioskodawcę.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") Sąd uchylił zaskarżony akt. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Burmistrz Gminy [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. polegającą na przyjęciu, że termin określony we wskazanym wyżej przepisie jest terminem materialnym i w konsekwencji - że po jego upływie organ zobowiązany nie może skutecznie obciążyć wnioskodawcy kosztami udostępnienia żądanej informacji.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, a także jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia organu (skarżącego kasacyjnie) o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez stronę skarżącą, adekwatnie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, w postaci naruszenia art. 15 ust. 2 u.d.i.p., polegającego na przyjęciu, że termin ów jest terminem materialnym i w konsekwencji po jego upływie organ zobowiązany nie może skutecznie obciążyć wnioskodawcy kosztami udostępnienia żądanej informacji.

Zgodnie z art. 15 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2).

Przywołany przepis stanowi wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Takie jego ukształtowanie, jako wyjątku od zasady, wymusza obowiązek ścisłej jego wykładni. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie jest przyjmowane, że powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji, lecz jednocześnie jej niewarunkującym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 812/22).

Rozwiązanie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, lecz przy tym nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowanego. Z drugiej strony, powiadomienie umożliwia wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów, gdy zgadza się z ustaloną opłatą, jak również odstąpienie od żądania udostępnienia informacji bądź jego modyfikację w zakresie sposobu lub formy jej udostępnienia. Ustawodawca pozostawił bowiem wnioskodawcy 14 dni na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Milczenie wnioskodawcy będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia kosztów określonych w powiadomieniu. Dla zachowania gwarancji dla wnioskodawcy wskazanych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji żądania opłaty od wnioskodawcy wskazanej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zatem w pierwszej kolejności organ powinien powiadomić wnioskodawcę o konkretnej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji o: 1) pozostawieniu wniosku w pierwotnej jego wersji; 2) ewentualnej zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub 3) cofnięciu wniosku. W powiadomieniu tym organ powinien wskazać powody powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Następnie, w zależności od działań podjętych przez wnioskodawcę, organ podejmuje działania związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dla oceny prawidłowości działań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej kluczowe jest to, czy wnioskodawca został w sposób prawidłowy poinformowany o kosztach związanych z udostępnieniem informacji publicznej i możliwości zmiany swojego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że podmiot zobowiązany uchybił obowiązkowi prawidłowego doręczenia powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej i możliwości zmiany wniosku, gdyż zostało ono przesłane wnioskodawcy z uchybieniem terminu określonego w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Tej okoliczności skarżący kasacyjnie nie kwestionuje.

Odnotowania wymaga, że w prawie administracyjnym wyróżnia się terminy materialne i procesowe. Ugruntowane jest stanowisko doktryny uznające termin materialny za okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, natomiast za termin procesowy uważa się okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ, czyli nawiązania stosunku materialnoprawnego. Termin prawa materialnego jest wiążący i z reguły nieprzywracalny, chyba że ustawa tak stanowi. Wyróżnia się także terminy porządkowe (instrukcyjne) - dokonanie czynności po upływie tego terminu nie odbiera jej skuteczności. Przykładem terminów porządkowych są terminy do załatwienia spraw przez organ. Terminy instrukcyjne nie mają charakteru wiążącego.

Bezsprzecznie zatem uprawnienie podmiotu zobowiązanego o obciążeniu wnioskodawcy, domagającego się udostępnienia określonej informacji publicznej, dodatkowymi kosztami na mocy art. 15 ust. 1 u.d.i.p. należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony, czyli czynność o charakterze materialnym, a nie procesowym. Terminy prawa materialnego, jak wyżej zaś wspomniano - są to terminy ograniczające w czasie możliwość dochodzenia roszczeń lub inną realizację praw podmiotowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego termin, o którym mowa w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p., nie ma charakteru terminu procesowego - instrukcyjnego, lecz jest terminem prawa materialnego. Termin "14 dni od dnia złożenia wniosku" jest terminem ustanowionym dla podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych ten podmiot jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej hipotezę normy prawnej z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że jakakolwiek aktywność organu, wykraczająca poza ten przedział czasowy - expressis verbis wyrażony przez ustawodawcę - nie ma prawnego umocowania i niewątpliwie narusza prawo materialne skutkując działaniem bez należytej podstawy prawnej. Przyjąć należy, że organ ma kompetencję do powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty z tytułu poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku - jedynie do czasu upływu 14 dni od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Po upływie tego terminu podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej nie ma już możliwości żądania od wnioskodawcy pokrycia tych dodatkowych kosztów, czyli do nakładania nań tego obowiązku.

Sąd I instancji trafnie zatem ocenił, że podmiot zobowiązany uchybił przywołanym regulacjom i zasadom.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.