Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia 16 września 2020 r. nr [...]

D. Z. (dalej: "Skarżący") złożył do Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (ZUS) w piśmie z dnia 2 kwietnia 2020 r. wniosek o zwolnienie

z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec – maj 2020 r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), ZUS odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za marzec 2020 r.

W uzasadnieniu, przywołał treść art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19 i wyjaśnił, że jednym z warunków zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA należnej za marzec 2020 r. Dokument ten należało złożyć do ZUS nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Organ stwierdził, że Skarżący nie przesłał do ZUS dokumentów rozliczeniowych za marzec 2020 r.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wnosząc o pozytywne rozpatrzenie sprawy, Skarżący wskazał, że od lutego 2003 r. prowadzi działalność gospodarczą, regularnie opłaca składki ZUS. Wyjaśnił, że w dniu 30 stycznia 2020 r. złożył – "na Sali obsługi"- dokumenty DR2 (uprawniające Stronę do ulgi) oraz deklarację rozliczeniową za styczeń 2020. Był przekonany, że DRA będzie "klonowane". Nie został poinformowany o konieczności złożenia DR2 w miesiącu lutym oraz deklaracji rozliczeniowej za luty 2020 r. Wyjaśnił, że gdyby decyzję o odmowie zwolnienia otrzymał do dnia 30 czerwca 2020 r. miałby możliwość naprawienia błędu.

W decyzji z dnia [...] r. nr [...], wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z jego ustaleń wynika, iż Skarżący od 1 stycznia 2019 r. zgłosił się do ubezpieczeń z kodem [...]. Jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą był zobowiązany do przekazania raz w roku informacji o:

• zastosowanych formach opodatkowania obowiązujących tego ubezpieczonego w poprzednim roku kalendarzowym;

• rocznym przychodzie z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalność gospodarczej uzyskanym w poprzednim roku kalendarzowym;

• rocznym dochodzie z tej działalności w poprzednim roku kalendarzowym;

• podstawie wymiaru składek ustalonej na dany rok kalendarzowy.

Organ wyjaśnił dalej, że z uwagi na fakt, iż Skarżący korzystał z "", był zobowiązany złożyć za styczeń każdego roku deklarację ZUS DRA cz. II w komplecie rozliczeniowym z deklaracją ZUS DRA. Wyjątkowo w 2020 r. powinien złożyć informację dwa razy, w związku z wejściem w życie nowych przepisów "mały ZUS PLUS". Organ wskazał na obowiązek Strony w zakresie złożenia dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA, ZUS DR2 z identyfikatorem deklaracji 40 i ustalenia podstawy wymiaru składek od 02/2020 do 12/2020. Dodał, że deklaracja ZUS DRA, do której dołączone są powyższe dokumenty złożone zostały z numerami 01.

Organ wyjaśnił, że aby dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA "poprawnie się klonowały" należało złożyć dokumenty w terminie do 10 marca 2020 r. za miesiąc 02/2020. Niezłożenie ZUS DR2 z identyfikatorem deklaracji 40 za miesiąc 02/2020

w obowiązującym terminie było powodem nietworzenia "klonów przez system".

W dalszej części uzasadnienia organ przywołał brzmienie przepisu art. 31zq ust. 1 i ust. 4 ustawy COVID-19 oraz art. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm., dalej: "u.s.u.s.")

i stwierdził, że dopiero w dniu 24 września 2020 r. odnotowano wpływ poprawnych dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA za miesiąc marzec 2020 r., czyli po upływie terminu określonego w przepisach ustawy COVID-19 – do dnia 30 czerwca 2020 r.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze na ww. decyzję, Skarżący powołując się na przepis art. 180 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. wskazał, że decyzja w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek powinna być wydana w terminie określonym przez k.p.a., tj. nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Zwrócił uwagę na zawieszenie biegu terminów procesowych w okresie zagrożenia epidemicznego - od dnia 31 marca do 16 maja 2020 r. i rozpoczęcie biegu tych terminów na nowo po dniu 23 maja 2020 r. na podstawie art. 68 ust. 6 i 7 ustawy

z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).

Skarżący podniósł, że decyzję ZUS otrzymał w dniu 16 września 2020 r.; gdyby nastąpiło to do dnia 30 czerwca 2020 r., miałby szansę złożyć brakujące dokumenty

w terminie.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy wobec wypełnienia powyższych warunków, w związku z istotnym zagrożenie zakażenia wirusem SARS-CoV-2, Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia 5 stycznia 2021 r. znajdującym się w aktach sprawy, skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Tym samym, z uwagi na fakt, że Skarżący zamieszkuje na obszarze działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, tutejszy Sąd uznał się za właściwy do rozpoznania sprawy, na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym spraw z zakresu działania [...], Prezesa Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1773). Przepis ten stanowi, że rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS dotyczących umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695, 875 i 1291) przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uwzględnił przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1

lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Z przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpoznając wniesioną skargę w granicach tak zakreślonych kompetencji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja ZUS z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. odmawiającą Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za marzec 2020 r.

Organ podnosił, że Skarżący jako płatnik składek złożył deklarację ZUS DRA za marzec 2020 r. dopiero w dniu 24 września 2020 r., tj. po upływie terminu bezwzględnego wyznaczonego ustawą do dnia 30 czerwca 2020 r. Organ stwierdził, że brak deklaracji rozliczeniowych uniemożliwił zwolnienie z opłacania składek na zasadach, o których mowa w ustawie COVID-19.

Skarżący twierdził natomiast, że był przekonany o tym, że DRA będzie klonowane. Oświadczył, że w dniu 30 stycznia 2020 r. złożył na Sali obsługi dokumenty DR2 oraz deklarację rozliczeniową za styczeń 2020 r. Podniósł, że nie został poinformowany o konieczności złożenia DR2 w miesiącu lutym oraz deklaracji rozliczeniowej za luty 2020. Wyjaśnił, że gdyby decyzję ZUS o odmowie zwolnienia otrzymał do dnia 30 czerwca 2020 r., to miałby czas na dokonanie stosownych działań. Ponadto dodał, że w takiej sytuacji decyzja ZUS jest dla niego krzywdząca.

W skierowanej do Sądu skardze, Skarżący zarzucił naruszenie terminów załatwiania spraw określonych w przepisach k.p.a. znajdujących odpowiednie zastosowanie na mocy art. 123 u.s.u.s.

Dokonując kontroli według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja narusza prawo ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego należy zauważyć, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się go z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

– zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Na podstawie art. 31zq ust.1-3 ustawy COVID-19:

- za marzec, kwiecień i maj 2020 r. a w przypadku, o którym mowa

w art. 31zo ust. 8 - za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r., płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach

i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);

- Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek,

a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);

- warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później

niż do dnia 30 czerwca 2020 r. a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. do dnia 31 października 2020 r.,

chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).

Sąd przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wskazuje,

że do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek, na podstawie art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.)

– dalej: "u.s.u.s.", mają zastosowanie przepisy k.p.a.

Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.).

W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.).

Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od 18 kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

Jak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl), ZUS od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych.

Zatem organ powinien był realizować w sprawie, od dnia 4 maja 2020 r., uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie.

Sąd zwraca uwagę, co zaakcentował Skarżący w skardze, że bieg terminu załatwienia spraw w postępowaniach administracyjnych, w związku z wejściem w życie z dniem 31 marca 2020 r. art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.) oraz z uwagi na uchylenie z dniem 16 maja 2020 r. art. 15 zzs ustawy COVID-19, a także wprowadzenie art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenieniem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), nie rozpoczynał się w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, tj. w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że stosownie do przepisów art. 15 zzt ustawy COVID-19, przepis art. 15zzs ust. 1, tj. regulacja odnosząca się do biegu terminów procesowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, nie miała zastosowania się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zatem stwierdzić należało, że bieg terminu załatwienia sprawy w związku ze złożeniem przez Skarżącego wniosku z dnia 2 kwietnia 2020 r. rozpoczął bieg od dnia 3 kwietnia 2020 r. i nie uległ zawieszeniu.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja (ale także decyzja wydana w I instancji) w dużej mierze pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Klarowne uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi zatem integralny

składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia z odniesieniem

się do konkretnych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 12.05.2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98; system Legalis nr 172135). Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

W niniejszej sprawie organ w ramach uzasadnienia prawnego decyzji, opisując obowiązki Skarżącego, ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa dotyczących procedury składania wniosku. Pominął natomiast całkowicie przepisy prawa nakładające na Skarżącego obowiązek składania deklaracji ZUS.

Wskazana okoliczność, przy braku odpowiedniego poinformowania Skarżącego, przed wydaniem decyzji przez organ, miała istotne znaczenie dla sprawy.

Decyzja nie posiada również prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że przedmiotowe deklaracje zostały złożone po upływie ustawowego terminu, co uniemożliwiło dokonanie zwolnienia z opłacania składek, w tym za marzec 2020 r. Organ stwierdził, że w sprawie brak było deklaracji, jednak nie wyjaśnił właściwie tej okoliczności.

Zauważyć należy, że z ww. przepisów jednoznacznie wynika, iż obowiązek złożenia dokumentacji jako warunek zwolnienia z opłacenia składek nie dotyczy tych płatników, którzy są zwolnieni z obowiązku jej składania. W takim przypadku organ w pierwszej kolejności obowiązany był wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa ciążył na Skarżącym i nie podlegał ona zwolnieniu w tym zakresie. Z lektury zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika z czego organ wywodzi, że na Skarżącym ciążył obowiązek składania dokumentów rozliczeniowych. Organ opisując obowiązki Strony w zakresie składania deklaracji ZUS nie wskazał bowiem z jakich przepisów prawa to wynikało.

Organ wyjaśniając m.in., iż Strona wyjątkowo w 2020 r. powinna była złożyć informację dwa razy, w związku z wejściem w życie nowych przepisów "mały ZUS PLUS", w istocie nie przytoczył - stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. - tych przepisów. Przytoczenie takie, to wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej wyraźnie wymienionego aktu prawnego wraz z miejscem jego publikacji. Nie zaś enigmatyczne odesłanie do bliżej nieokreślonego przepisu, bliżej nieokreślonego aktu - potocznie nazwanego przez organ "mały ZUS PLUS". Tym bardziej jest to istotne, iż z brakiem złożenia określonych dokumentów organ łączy winę Strony w zakresie braku "klonowania się" deklaracji na kolejne miesiące i w efekcie braku tych deklaracji. Tymczasem każdy obowiązek Strony winien wynikać z konkretnego przepisu, wyraźnie wskazanego przez organ w decyzji.

Uwzględniając powyższe Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie,

że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, iż wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Kielcach z 28.02.2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 15.03.2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, wyrok WSA w Warszawie z 02.12.2020 r., sygn. akt VIII 665/20).

W konsekwencji Sąd stwierdza też, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów wyrażonych w art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organ uniemożliwił Stronie poznanie toku jego rozumowania, utrudniając możliwość podjęcia polemiki

z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska

przez sąd administracyjny.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca uwagę, także na naruszenie

art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Organ administracji realizując nakaz wynikający z ww. regulacji ma obowiązek poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA

z 06.09.2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Natomiast obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. teza pierwsza wyroku NSA z 25.06.1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zasady ogólnej wyrażonej w art. 9 k.p.a. organ nie przestrzegał.

Z informacji zamieszczonych w analizowanej decyzji ZUS wynika, że skoro wpływ deklaracji rozliczeniowej nastąpił 24 września 2020 r., czyli po terminie wynikającym z art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19, to Skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd zauważa, że Skarżący złożył brakującą wg ZUS dokumentację (deklaracje) w tym samym dniu co wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, po otrzymaniu decyzji odmownej, zawierającej informację, iż brak deklaracji skutkuje negatywnym wynikiem oceny wniosku.

Sąd podkreśla, że wniosek Strony został złożony dnia 2 kwietnia 2020 r. co oznacza, że ZUS sprawą zajmował się już w kwietniu, a mimo tego nie zwrócono Stronie uwagi na konieczność złożenia brakującego wg ZUS dokumentu (deklaracji). Tym samym organ dopuścił się istotnego naruszenia zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. Stan faktyczny sprawy dowodzi, że przed 30 czerwca 2020 r. nie wskazywano Skarżącemu na brak deklaracji, której złożenie było wg ZUS ustawowym warunkiem udzielenia zwolnienia.

W ocenie Sądu, w sprawie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z akt badanej sprawy nie wynika bowiem, aby przed wydaniem decyzji odmownej z [...] r. umożliwiono Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas Skarżący miałby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać.

Organ od dnia 2 kwietnia 2020 r. miał wystarczająco dużo czasu na to, aby sprawdzić, czy wniosek jest kompletny. Organ był bowiem na podstawie art. 12 § 1 k.p.a. zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Sąd stwierdza, że doszło też do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jej celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23.05.2019 r. sygn. akt II SA/Sz 239/19).

Sąd zauważa, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a., to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić te okoliczność w aktach sprawy, w drodze adnotacji, podając przyczynę odstąpienia. Nie został również spełniony warunek wyrażony w art. 10 § 2 k.p.a., pozwalający organowi na odstąpienie od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału. Przepis art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

W sprawie, jak już wskazano, nie zaistniała również inna podstawa odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., a która została wprowadzona regulacją art. 15zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19. Jak bowiem wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl), ZUS od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych.

Naruszenie przepisów art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło zatem Skarżącemu uzyskanie wiedzy, że wg ZUS nieprzedłożenie dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie pozbawi go prawa do uzyskania zwolnienia z opłacania należności składkowych za marzec 2020 r. Sąd dostrzega tu argumentację Skarżącego, iż był przekonany, że deklaracja DRA "się klonuje" oraz że gdyby przed 30.06.2020 r. uzyskał informację o konieczności złożenia DR2 oraz deklaracji za luty miałaby czas na dokonanie stosownych działań ("naprawienie błędów").

Powyższe rozważania potwierdzają, że naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o ile oczywiście organ przystąpiłby do wykonania swoich obowiązków respektując przewidziane przepisami prawa terminy.

Mając świadomość obciążenia organu ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię, odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania, Sąd nie przypisuje organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do Strony, czy też lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., art. 10 bądź 79a § 1 k.p.a.. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia ww. przepisów w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio wpłynął na pozbawienie Skarżącego prawa, które niewątpliwie uzyskałby on w sytuacji, gdyby organ stosował się do dyrektyw płynących wskazanych wyżej przepisów k.p.a. W aktach sprawy nie ma niczego, co mogłoby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania, aby w porę poinformować Skarżącego o tym, że bez złożenia brakujących dokumentów wniosek Skarżącego nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Wskazane powyżej zaniechania organu, spowodowały w konsekwencji negatywne rozpatrzenie wniosku.

Natomiast wpływu na uchylenie decyzji nie miało samo naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. Zgodzić należy się, że decyzja organu odmawiająca zwolnienia ze składek została wydana dopiero w dniu [...] r., a stosownie do przepisu art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 zzt ustawy COVID-19, decyzja powinna była być wydana nie później niż w terminie dwóch miesięcy. Przekroczenie terminów do załatwienia sprawy winno skutkować zawiadomieniem o tym Strony przez organ i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.) Jednak o wadliwości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, przesądziło przede wszystkim naruszenie przepisów wskazanych wcześniej.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ w pierwszym rzędzie, z powołaniem na konkretne przepisy prawa, wyjaśni czy, a jeśli tak to na jakiej podstawie, na Stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - do którego nawiązuje art. 31zq ust. 1 i ust. 3 ustawy COVID-19. W przypadku ustalenia i wyjaśnienia że obowiązek taki na Skarżącym spoczywał, organ w związku z naruszeniem przepisów art. 9, art. 10, art. 79 § 1 k.p.a. pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów, jako okoliczność wpływającą na rozstrzygniecie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nawet jeśli przyjąć, że Skarżący w terminie do 30 czerwca 2020 r. nie złożył wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, bowiem w prowadzonym postępowaniu dopuścił się szeregu istotnych uchybień, których skutki nie powinny obciążać Skarżącego. Skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z naruszeniem ww. przepisów postępowania.

W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję z [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] r.

Przywołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne

są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.